生態型政府構建的現實依據及其路徑*

范俊玉

現代政府在生態文明建設中具有重要的主導性作用。在日益嚴重的生態環境問題面前，適應于工業文明的傳統政府理念與政府行政管理將難以為繼，生態文明的時代，需要政府從文化、體制、職能、政策等多方面全面實現生態化，即構建生態型政府。生態型政府的建設是強化政府生態責任、實現人與自然之間和諧發展的理性選擇，是對過去經濟增長型政府模式的重大超越與轉型，也是我國推進生態文明建設的應有舉措和重要保障。

一、構建生態型政府的現實依據

生態型政府也可稱之為綠色政府或環境友好型政府，是指秉承生態優先的價值理念，遵循生態規律與經濟社會發展規律，追求人與自然的和諧相處和可持續發展的目標，從制度、職能、行為等多方面實現生態化治理的政府。生態型政府的概念及構建訴求體現了政府范式的重大轉變，是近年來學界為應對生態危機、強化政府生態責任而提出的重大課題。在生態文明的建設中，構建生態型政府不僅有其必要性，也有其可能性。具體而言，其現實依據體現在以下幾方面。

1.生態環境問題的挑戰

人類自進入20世紀以來，隨著人口的增長、經濟的發展及科技的進步，環境狀況逐步惡化，生態環境問題已成為一個全球性問題。我國作為一個發展中的社會主義國家，由于受傳統發展觀的影響，同樣面臨著嚴峻的生態環境問題。環境污染、資源短缺、生態破壞等問題都嚴重地影響著我國的現代化進程。發達國家上百年工業化過程中分階段出現的生態環境問題，在我國改革開放后集中出現，呈現出結構型、復合型、壓縮型的特點。由于人口眾多，我國的發展還面臨著比其他國家更大的資源和環境壓力，許多環境資源承載力已接近臨界值。盡管“十一五”時期節能減排和生態建設取得了積極成效，但能源消耗仍然偏高，環境污染仍很嚴重，生態環境仍十分脆弱。2010年我國單位國內生產總值能耗是世界平均水平的2.2倍，主要礦產資源對外依存度逐年提高，石油、鐵礦石等的對外依存度已超過50%。①面對日益嚴重的生態環境問題，黨中央高度重視，在2003年提出了科學發展觀，2007年黨的十七大報告中又提出了建設生態文明的戰略任務。

2.生態環境的公共物品屬性

生態環境是一種典型的公共物品，具有非排他性和非競爭性，因此，市場在其配置資源的過程中雖可起重要作用，卻存在著諸多失靈的地方，而生態型政府的作為則可彌補其不足。例如，當一個企業在生產過程中污染環境時，其所造成的環境成本并沒有在企業的生產成本中體現出來;而當企業在治理環境時，卻又不可能獨享其全部收益。所以，企業和個人缺乏治理環境和控制污染的動力，相反，為了追求自身利益的最大化，卻有著索取和破壞環境資源的動力。對此，政府可以采取措施加以有效克服，如直接管制、征環境稅、提供補貼、直接供給環境公共物品等。此外，生態資源的公共物品屬性使其產權難以明晰界定，進而產生“公地的悲劇”。即使有一些產權界定相對容易的生態資源，如山地、農田等，雖可在市場的力量下被保護，但市場保護的往往只是其經濟價值而非生態價值。因此，針對以公共產權形式安排的生態資源，政府應加強管理和保護，而對可以界定產權的生態資源，政府可以在建立健全生態資源產權制度的基礎上，對產權加以明確而合理的界定，并保證產權的安全性。面對市場主體追求生態資源的經濟價值而非生態價值的問題，政府可用強制的方式進行規范，或用經濟的手段加以激勵。對產權主體交易費用高昂的問題，政府還可以搜集并提供交易信息，發揮裁判、監督和協調的作用，以降低交易費用。

3.經濟發展中政府生態責任的缺失

當代生態環境問題的產生有多方面的根源，而政府生態責任的缺失即是其重要根源之一。由于受傳統發展觀的影響，各級政府將發展片面理解為經濟的增長，自然界被當做一個永不枯竭、可以任意掠奪索取的倉庫和巨型垃圾堆放場。在對政府及其官員的政績評價上，都是以GDP、財政收入等經濟增長指標為準，忽視了對社會發展和生態狀況的綜合性評價。特別是一些地方政府，由于更多考慮地方利益，有時甚至會對一些污染企業實行地方保護主義，對企業的環境破壞行為睜一只眼，閉一只眼，有時還會干預環境執法部門對企業的環境監督和檢查。在招商引資上，一些地方政府有時會降低環境準入的標準，引進一些環境污染型、能源高耗型的產業，對當地的生態環境和人民的身體健康造成了嚴重威脅。此外，政府在生態制度的供應及執行上還存在缺失情況，特別是針對政府行為的制度供應不足。由于政府在生態保護中起著關鍵的主導性作用，如果沒有相關制度約束政府的行為，或政府對生態制度執行不力，其對生態的破壞程度要比企業和個人的破壞嚴重得多。目前，環境保護方面主要缺失的制度還包括環保績效考核制度、生態問責制度、公眾生態參與制度、政府生態行為監督制度等。

4.實現公眾環境利益的要求

政府的權力來源于人民的同意與授權，政府產生和存在的理由就是為了實現和維護社會的公共利益。“廣義的公共利益觀念包括人民利益、國家利益和社會利益。其中，維護人民的利益是根本，它是公共權力本質屬性的內在要求;維護國家的利益是政府的義務，它是各國的憲法和國家公務員法規定的公務員職業的基本要求;維護社會的利益是承諾，它是政府與社會交易關系即收稅人與納稅人之間所達成的契約關系的自然要求。”②因此，不管從哪個層次看，實現社會的公共利益是政府的法規政令和一切行政行為的追求目標。良好的生態環境無疑是關涉國計民生的重大的公共利益所在，它既是每一個公民個體生存和發展的切身利益，也是一個國家和民族發展的根本利益，更是子孫后代生存和發展的長遠利益。和其他公共物品相比，生態環境代表的公共利益非常重要、非常典型、非常廣泛和長遠。因此，提供一個良好的生態環境，維護好公眾的環境利益，無疑是政府的基本職責之一。《人類環境宣言》就指出:“各地方政府和全國政府，將對在他們管轄范圍內的大規模環境政策和行動，承擔最大的責任。”③在生態保護中，雖然需要社會多元主體的協調合作，每一主體也都在各自的范圍內發揮著重要的不可取代的作用，而政府也時常出現失靈的現象，但這些都不能成為政府可以推卸生態責任的理由。社會其他主體在生態保護中可能偶爾會退出，但政府絕不能退出，也不應該退出。只有構建了生態型政府，政府的生態責任才能落實，才能真正維護好公眾的環境利益。

5.政府生態治理能力的保障

構建生態型政府還需建立在政府生態治理能力的基礎上。政府的能力來自于通過一定政治程序獲得的人民的授權。它擁有管理社會公共事務的合法的強制力，掌握著可以影響國計民生的公共資源，并能有效運用各種治理的工具和手段，足以在生態保護中發揮應有的作用。政府擁有對生態保護的決策規劃能力，它可以在公共利益的價值導向下，集中知識和智慧，對國家的發展作出科學的決策和規劃。這種決策和規劃對一個國家的現實發展狀況的影響是根本性和全局性的。如果政府把生態保護納入國民經濟和社會發展計劃中，從根本上確立可持續發展的戰略目標，就能從宏觀上而不是在微觀上協調好環境和經濟的發展，取得較好的生態保護效果。政府有權力建立強制性制度，進行強制性執法。良好有效的制度設計對生態保護具有極其重要的價值，而只有政府才有權建立健全保護生態的各項強制性制度和政策。在生態制度的硬性規約下，政府的執法人員可以強制執法，對轄區內的生態環境狀況進行監測，并嚴厲查處環境違法行為和案件。政府還具有整合資源、全面調控的能力。生態環境問題的“全局性、綜合性、歷史性、長期性決定了這個問題已經成為人類面臨的重大的公共問題，必須由政府出面，整合各個方面的資源，設計公共政策，履行公共職能，加強公共管理，才有望得到解決”④。政府擁有了生態治理能力，構建生態型政府就有了重要保障。

二、構建生態型政府的路徑

生態型政府的構建是一個系統工程，政府可以從觀念確立、治理主體、制度創新、強化職能等幾方面作出努力。

1.確立整體性思維和生態優先理念

理念是行動的先導。生態型政府的構建首先需要政府確立起整體性思維和生態優先的理念。近代哲學給我們提供了一幅機械化的世界圖景。在這幅圖景中，人類與非人存在物互不聯系、互不作用，這就會給自然界和人類本身造成災難性的后果。而整體性思維則指出，人與自然不是相互分割的，人是自然中的一員，人也時時刻刻依賴著自然。人類社會就是一個類似于生物有機體的由各種要素構成的活動著的有機體，各種經濟、政治和文化等要素時刻處于相互作用、相互影響的密切聯系中，而且整個社會結構都是奠基在自然生態系統的基礎上的。所以，生態文明的建設是一項關涉到各個領域的系統工程，需要從經濟、政治和文化等領域多方著手，加以建設。而生態破壞造成的后果也是整體性的，不僅會影響國家或地區的經濟、政治和文化發展，影響著人與人之間的關系，更是關系到每一個人的生命安全和健康。

政府作為擁有公權力的公共管理機構，面對的是一個社會各要素間聯系、互動、沖突、共生且復雜的有機體。政府機構的各部門在不同領域履行著各自的職能和責任，政府的價值目標體現在經濟、政治、文化和生態等多方面的追求中。然而，這些多重價值目標的實現卻并不總是處在協調發展的過程中，一些落后的經濟增長方式、不合理的政治制度和體制、極端的人類中心主義文化，都會對生態造成極大破壞，而生態的破壞又會反過來影響身處其中的人類的幸福和安全。因此，政府應在整體性思維的基礎上努力追求社會各要素的全面和諧發展，在政府治理的方式上注重各部門、各機構間的協同、配合、共治。筆者認為，這種做法本身就體現了人類所處的整個生態系統優先的觀念，即廣義的生態優先。而當政府追求的多重價值目標發生沖突時，特別是當經濟目標和生態目標發生沖突時，政府應認識到生態價值的根本性、全局性和長遠性特征，確立生態優先的價值理念，維護自然環境的優美和生態系統的平衡穩定，此謂狹義的生態優先。只有真正確立起了生態優先理念的政府，才是生態型政府。

當然，生態優先的理念經常在發展中國家的欠發達地區遇到阻礙，當人們還餓著肚子時，生態型政府的建設會困難重重，一些領導干部甚至喊出了“寧愿毒死，不愿餓死”的口號。這實際上是一種非常短視的行為。我們需要的是從中央到地方各級政府秉持著環境公正的原則，推行制度創新，如生態補償制度，對各地區實行差異化發展，最大范圍、最大程度地實行生態保護。當然，生態保護和經濟發展之間并不一定是非此即彼的關系，良好的生態環境、優質的旅游資源可以富裕一方，而經濟的轉型升級也與生態的保護并行不悖。所以，無論是相對發達地區，還是欠發達地區，生態型政府的建設都有其可能性和現實性。

2.構建生態善治的治理網絡

生態型政府的構建突出強調了政府的生態責任，政府是生態保護中最主要、最關鍵的主體，需發揮主導性的作用。然而，這并不意味著政府是唯一的治理主體。恰恰相反，生態型政府是非常善于創造條件和機制讓公民社會發揮積極作用的政府。現代治理理論認為，政府并不是國家唯一的權力中心，在公共管理領域，政府部門、私營部門、第三部門和公民個人共同組成了公共行動體系。而善治的過程就是政府與其他治理主體對公共生活的良好合作管理以使公共利益最大化的過程。善治體現了政治國家與公民社會的一種新穎關系，是國家或政府的權力向社會的回歸，是兩者的最佳狀態。⑤

和其他一般的社會問題相比，當今的生態環境問題更具有復雜性、廣泛性和人為性，而政府雖然擁有其他社會治理主體所不具備的治理能力和龐大資源，但單一的政府治理還是會具有很大的局限性。例如，政府作出正確的生態決策和有效的生態保護行為是需要建立在充分可靠的生態信息和理性選擇的基礎上的，然而，“在那些大量發生的，但空間分布零散，一般涉及較大成本的微觀治理活動中，政府發揮作用的能力則往往是有限的，而這恰好是其他治理主體的優勢”⑥。由于治理主體的多元化以及分布的廣泛性，不同主體可以從多個方面獲取多樣化的生態信息，并在網絡上相互傳遞，網絡上縱橫交錯的各個結點也都可以及時地獲取各自所需的信息，實現信息的共享。

除了獲取生態信息的困難，在生態保護中，政府還面臨著專業性知識、技術及資金等方面的難題。因此，生態型政府應在自身主動加強生態保護的同時，努力構建生態善治的治理網絡，借助于其他多元主體的資源和力量以彌補自身能力上的不足，實現生態公共利益的最大化。在生態善治的治理網絡中，政府不是唯一的權力中心和治理主體，但也是最關健的網絡管理者，承擔著最主要的生態責任，也是網絡合作所需秉持的共同價值和信念的最主要的凝聚者。政府需要動員、引領、促進多元主體的參與、協商與合作，以便獲得共同的收益。生態善治的治理網絡不僅包括政府與企業、環境非政府組織、公民個體間的合作，還包括政府間的合作。政府間的合作既包括縱向的中央與地方政府間的合作，也包括橫向的同級地方政府間的合作，以及政府各職能部門間的合作。只有構建了一個多維的生態善治網絡，生態型政府的職能才能得以更好實現。

3.推動生態制度的創新

生態型政府的構建離不開生態制度的規約與保障。在一個有秩序的社會中，制度為人們的行為提供了一個框架，不同的制度設計會約束或激勵人們的行為造成不同的結果。“雖然生態環境文化問題是最為決定的因素，但是，制度高于技術的說法，在生態環境問題上還是具有真理性的。有效的制度設計，如對生態環境保護和建設問題上的嚴格的法律條文、科學的規劃、有效的管理、切合實際的程序等，能夠從源頭上解決問題。”⑦所以，生態型政府的建設不能停留在理念上，它必須設計、創新、完善各種生態制度，以保證對政府及社會各主體的生態行為能進行有效地激勵或規制。

由于政府的生態行為至關重要，構建生態型政府更關鍵的是需要針對政府的行為進行生態制度創新。目前，急需創新完善的生態制度主要有:第一，要建立環保績效考核制度。我們要改變將單純的GDP增長作為核心指標的做法，研究探索并建立綠色GDP核算體系。綠色GDP是對傳統GDP的一種調整，是從國民生產總值中減去環境和資源的成本后的總值，兩者間的差數越大，我們付出的環境和資源成本就越多，政府的環保績效就越低。因此，綠色GDP應成為官員政績考核的重要內容。此外，公眾的生態質量滿意度、空氣質量變化、水質變化、森林覆蓋增長率、環保投資增減率、群眾性環境訴求事件發生數、地方政府對中央政府各項環保法規政策的落實情況等指標都應納入官員的考核標準。第二，要建立健全政府的生態問責制度。政府的生態責任淡漠或缺失是造成生態環境問題的重要原因。如果沒有剛性的生態問責制度，生態保護只會停留在口頭上。我們要從生態問責的主體、對象、內容、程序等方面加以完善，對官員在履行生態責任中的“缺位”、“越位”行為造成生態破壞的要依法追究其政治責任、行政責任、法律責任等。第三，要創新與公眾參與生態保護相關的各項制度。如，為實現公眾的環境知情權，我國要在已有的《環境信息公開辦法(試行)》的基礎上不斷完善，建立公眾獲取環境信息的程序保障機制。為保障公眾的過程參與，要完善我國的環境決策參與制度和環境行政參與制度，對參與的形式、程序等都要作出明確規定。國家還需建立環境公益訴訟制度，要放寬民事訴訟法上當事人起訴的資格。環境訴訟的途徑也可以拓展。第四，要創新政府的生態管理制度。針對我國資源和生態管理各部門職能重復和交叉的問題，可以將分散于林業、農業、水利、建設等部門中的生態管理職能集中起來，統一歸生態保護行政主管部門行使，從制度上明確界定統管部門和各分管部門的職能和權限，并構建起部門間的生態管理協調合作機制。第五，要加強對政府生態行政權力監督的制度設計。由于有權力的人都容易濫用權力，權力如果不受制約和監督就必然會導致腐敗，所以我們要完善權力監督制度，創新監督機制，確保監督機制的權威性，完善監督體系，努力營造出多主體、全方位監督的合力，并對生態行政權力監督的程序作出嚴格的制度化規定。第六，對現有的基本生態制度要加以完善，建立并完善新的生態制度，并保證制度的貫徹執行。具體來說生態制度主要包括:生態影響評價制度、生態保護“三同時”制度、生態補償制度、生態資源產權制度、生態資源稅收制度、排污權交易制度等。此外，政府還要進一步制定有利于生態保護的經濟發展政策，建立和完善基于市場經濟的產業政策、價格政策、投資政策、金融政策等生態保護政策體系，實現生態保護和經濟發展目標的統一。

4.加強生態環境的保護

加強生態環境的保護是生態型政府的基本職能之一。一般而言，政府職能包括政治職能、經濟職能、文化職能和社會職能，生態保護的職能往往被忽視或弱化。而生態型政府在追求人與自然之間和諧的核心理念的指導下，將生態環境的保護上升為政府的基本職能無疑是題中應有之義。生態環境本身是一個復雜的生態系統，政府的生態保護也應秉持生態思維，多重著手，絕不能把生態保護僅僅理解為治理污染和加強監管。生態型政府的生態保護職能主要表現在以下幾個方面。第一，要把生態保護納入政府的決策中。政府的決策行為對整個社會的發展起著重要的強勢導向性作用。如果在政府的總體決策中沒有體現生態保護的要求，那么，整個社會經濟的發展就會離生態可持續的目標越來越遠。“政府一旦明確了環境職能，就必須根據可持續發展的要求，在決策中把環境與發展綜合起來;如果它不是從根本上確立可持續發展的戰略目標，不在決策系統中增加環境權重，而只滿足于小打小鬧，修修補補，就不可能真正做到統籌兼顧，實現改善環境、促進發展的目的。”⑧政府要把生態保護納入國民經濟和社會發展計劃中，實行科學的戰略決策和規劃，在此基礎上制定有效的政策和措施，使生態保護和經濟發展從宏觀上得到協調，實現人、自然環境和社會的和諧發展。第二，政府要在創新完善生態法律制度和政策的基礎上，加強生態環境的監督、組織和管理。生態行政主管部門擁有行政強制性權力，要建立有效的監管體系，依法監督對生態環境造成影響的各種社會經濟活動，對轄區內的生態狀況進行監測，嚴厲查處生態違法行為和案件。對生態產生正面影響的行為，政府要加以獎勵和補貼。為了從源頭上減少對生態的破壞，要大力推動產業結構的優化升級，形成一個有利于資源節約和生態保護的產業體系，促進循環型經濟和循環型社會的形成與發展。政府還要加強生態宣傳教育，動員最廣泛的社會力量參與到生態保護中來。第三，政府還要加大生態保護的投入。政府是生態保護投資的最主要主體。在生態環境問題伴隨著經濟增長而日益嚴重的時候，政府應把生態保護的投入作為公共財政支出的重點，要保證環保投入幅度高于經濟增長速度，加大對污染防治、生態保護、環保試點示范和環保監管能力建設的資金投入。當然，隨著市場經濟的發展，政府還可倡導和鼓勵私人部門積極參與城鄉生態保護基礎設施和有關工作的投入，鼓勵社會資金、外國資金參加環保建設，形成多元化的環保投入結構。

三、結語

生態文明建設呼喚著生態型政府的構建。在過去，各級政府在生態保護方面雖然做了許多工作，并取得了一定的成績，但并沒有使生態環境問題得到根本解決，與人民群眾的期望相比還有不小距離。因此，我國政府應強化生態責任，勇于超越過去經濟增長型的政府模式，以更大的決心和信心實現向生態型政府的轉型，切實推動我國生態文明的發展。

注釋

①張平:《中國單位GDP能耗是世界平均水平2.2倍》，中國新聞網，http://www.chinanews.com/cj/2011/12 －28/3565364.shtml.②謝慶奎:《政府學概論》，中國社會科學出版社，2005年，第122頁。③萬以誠、萬岍:《新文明的路標——人類綠色運動史上的經典文獻》，吉林人民出版社，2000年，第3頁。④高小平:《落實科學發展觀 加強生態行政管理》，《中國行政管理》2004年第5期。⑤俞可平:《全球治理引論》，《馬克思主義與現實》2002年第1期。⑥樊根耀:《生態環境治理的制度分析》，西北農林科技大學出版社，2003年，第202頁。⑦方世南、張偉平:《生態環境問題的制度根源及其出路》，《自然辯證法研究》2004年第5期。⑧肖巍、錢箭星:《環境治理中的政府行為》，《復旦學報》(社會科學版)2003年第3期。