堅持教育防腐、民主反腐與依法治腐的有機統一*——十六大以來反腐倡廉理論與實踐的新發展

吳桂韓

預防和懲治腐敗是凝聚黨心民心的基礎。扎實推進反腐倡廉建設，應當堅持教育防腐、民主反腐與依法治腐的有機統一。其中，教育防腐是從解決思想認識入手筑牢思想道德防線以抵制腐敗，是反腐倡廉建設的前提；民主反腐是以健全體制機制來監督權力行使、防止權力運行失范，是反腐倡廉建設的關鍵；依法治腐是以維護黨紀國法尊嚴保障社會穩定為基礎懲治腐敗，是反腐倡廉建設的準則。十六大以來，以胡錦濤為總書記的黨中央在總結歷史經驗、科學判斷形勢的基礎上提出了懲治和預防腐敗體系。這一重大思想，堅持了馬克思主義關于黨風廉政建設和反腐敗斗爭的基本理論，反映了對反腐倡廉工作的頂層設計，體現了教育防腐、民主反腐、依法治腐的有機統一。

一、教育防腐：從保持馬克思主義政黨先進性和純潔性的角度筑牢反腐蝕、防腐敗的思想道德防線

預防腐敗，施教于先。通過加強反腐倡廉教育，肅清封建主義殘余和資產階級思想影響，不斷提高黨性修養和紀律修養，對于增強黨員領導干部反腐蝕、防腐敗的自覺性和免疫力具有基礎性作用。十六大以來，以胡錦濤為總書記的黨中央站在保持黨的先進性和純潔性、提高黨的執政能力的戰略高度，強調要對黨員領導干部加強反腐倡廉教育，把“三個代表”重要思想和科學發展觀貫穿于反腐倡廉教育的全過程，把反腐倡廉教育融入領導干部的選拔、管理、使用、培訓等各個環節，筑牢拒腐防變的思想道德防線和反腐倡廉工作的思想根基。

1.加強“三個代表”重要思想和科學發展觀學習教育，增強黨員干部的理想信念

十六大以來，全黨先后開展了以學習實踐“三個代表”重要思想為主要內容的保持共產黨員先進性教育活動和學習實踐科學發展觀活動。胡錦濤強調：“要把推動貫徹落實科學發展觀作為黨風廉政建設的重要內容。”“要進一步堅定理想信念，繼續推動馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和‘三個代表’重要思想的學習，幫助廣大黨員、干部掌握和運用辯證唯物主義和歷史唯物主義的強大思想武器，任何時候任何情況下都確保在理想信念上不猶疑、不含糊、不動搖，矢志不渝地為實現黨在社會主義初級階段的基本路線、基本綱領而奮斗。”①按照黨中央的統一部署，中國共產黨中央紀律檢查委員會（以下簡稱中紀委）要求，在“三個代表”重要思想和科學發展觀學習教育中要認真學習先進典型，以鄭培民、牛玉儒、任長霞、宋魚水、張云泉、楊業功、侯祥麟等為榜樣，深入開展理想信念教育、社會主義榮辱觀教育和中國特色社會主義理論體系教育，自覺遵行社會主義核心價值體系，引導廣大黨員特別是領導干部更加堅定理想信念，牢固樹立馬克思主義的世界觀、人生觀、價值觀，堅持正確的權力觀、地位觀、利益觀，自覺做實踐“三個代表”重要思想和科學發展觀的模范。根據各個階段中心任務的不同，中紀委還先后提出要認真學習黨的十六大、十七大報告和黨章、《江澤民論黨風廉政建設和反腐敗斗爭》、《江澤民文選》、黨中央關于反腐倡廉的重要指示等，要以權力觀和政績觀教育為重點，加強理想信念和從政道德教育，提高黨員領導干部拒腐防變的意識和能力。

2.加強黨的優良傳統和作風教育，提高黨員干部的思想道德水平

加強黨的優良傳統和作風教育，是反對和防止腐化墮落、保持共產黨人政治本色的必然要求。十六大以來，黨中央和中紀委反復強調要加強優良傳統教育，并提出要牢記“兩個務必”，堅持求真務實，自覺養成良好風氣。胡錦濤強調：“必須堅持不懈地加強領導干部黨性修養，使各級領導干部始終保持共產黨人的政治本色，發揚黨的光榮傳統和優良作風，樹立和堅持正確的事業觀、工作觀、政績觀，以優良作風帶領廣大黨員、群眾迎難而上、銳意改革、共克時艱。”②吳官正也指出：“要結合新的實際在全體黨員干部中廣泛開展發揚黨的優良傳統的教育，尤其要進行‘務必繼續地保持謙虛、謹慎、不驕、不躁的作風，務必繼續地保持艱苦奮斗的作風’的教育，使全黨同志越是面對日益復雜的國內外環境，越要保持清醒的頭腦；越是改革開放和發展社會主義市場經濟，越要弘揚艱苦奮斗的精神。”③賀國強還強調：“要堅持以人為本、執政為民，堅持和發揚黨的優良傳統，大力弘揚理論聯系實際、密切聯系群眾、批評和自我批評的作風，及時發現和糾正黨員干部在思想作風、學風、工作作風、領導作風和生活作風方面存在的突出問題，以優良的黨風政風凝聚黨心民心，形成推進中國特色社會主義事業的強大力量。”④

3.加強以政治紀律教育為重點的黨紀條規和法律法規教育，增強黨員干部的紀律意識和法制觀念

把黨紀政紀條規、法律法規教育放在突出位置，是強化廉潔自律行為的必然要求。十六大以來，黨中央和中紀委強調，要經常性地開展黨紀條規和法律法規教育，不斷增強黨員干部的紀律意識和法制觀念。同時，要把法紀教育、廉政勤政教育和警示教育納入公務員培訓計劃，開展崗位廉政培訓。由于政治紀律是黨的最重要的紀律，是黨的全部紀律的基礎。因此，突出強調政治紀律教育是十六大以來反腐倡廉教育的鮮明特點。中紀委歷次全會都強調要把維護黨的政治紀律放在首位，使黨員干部自覺嚴格遵守黨的政治紀律。其中，從中紀委十六屆七次全會至中紀委十七屆七次全會的歷次工作報告都強調，要加強政治紀律教育。概括起來，加強政治紀律教育，就是要促使廣大黨員干部增強政治意識、政權意識、責任意識、憂患意識，始終同以胡錦濤為總書記的黨中央保持高度一致；促使廣大黨員干部增強黨的意識、宗旨意識、執政意識、大局意識，增強政治敏銳性和政治鑒別力，毫不動搖地堅持黨的領導，毫不動搖地堅持中國特色社會主義道路，毫不動搖地堅持黨的基本路線；引導和督促廣大黨員、干部講政治、講正氣、顧大局、守紀律，做到在大是大非面前頭腦清醒、在大風大浪面前立場堅定、在關鍵時刻經得起考驗，堅決維護黨的團結統一；促使黨員干部嚴格遵守黨章和其他黨內法規，對黨忠誠，立場堅定，特別要警惕境內外敵對勢力對我實施西化、分化的圖謀，自覺抵制錯誤言論和傾向。

二、民主反腐：從民主政治制度設計的角度筑牢預防和抵制腐敗的堅固組織防線和制度防線

民主反腐是馬克思主義創始人反腐敗的基本思想。為了防止公職人員從社會公仆變為社會主人，馬克思恩格斯認為巴黎公社應當對公職人員實行普選制、監督制、罷免制，反對任何特權。列寧也警告全黨：“在容許貪污受賄和此風盛行的條件下”，“一切措施都會落空”。⑤他認為，必須實行巴黎公社原則，堅持一切公職人員由選舉產生并完全可以撤換，取消給官吏的一切特權，堅持公開性原則，實行工農民主監督，促進廉政建設。作為馬克思主義政黨，民主反腐也是中國共產黨反對腐敗、跳出歷史周期律的根本思路。1945年7月，毛澤東在延安與黃炎培談話時自信地說：“我們已經找到新路，我們能跳出這周期律，這條新路，就是民主。只有讓人民來監督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負責，才不會人亡政息。”⑥建國以后，中國共產黨以完善權力運行機制及制約監督機制為重點，不斷完善民主政治制度設計，為反腐敗工作提供了有力的制度保障。十六大以來，以胡錦濤為總書記的黨中央進一步強調要從改革體制機制入手，把重點放在對權力的制約、資金的監控和干部任用的監督上，健全民主制度，改革監督體制，完善黨風廉政的法規制度，從決策和執行等環節加強對權力的制約和監督。

1.完善權力運行機制及制約監督機制

加強權力制約與監督，是從上層建筑層面消除腐敗的根本舉措。十六大明確提出，要加強對權力的制約和監督，建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制。胡錦濤反復強調，要加強監督制約，認真執行黨內監督各項制度，綜合運用黨內監督、國家專門機關監督、群眾監督和輿論監督等多種形式，發揮各方面監督的積極作用。他指出：要“進一步加強監督制度建設，認真執行和不斷完善各項監督制度，改革和完善黨內監督體制，健全權力運行監控機制，拓寬監督渠道，增強監督合力，加大監督制度創新力度，建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制”。⑦十六大以來，中紀委進一步拓寬和健全監督渠道，把黨內監督與黨外監督、組織監督與法律監督、專門機關監督與群眾監督結合起來，充分發揮民主黨派、社會團體和新聞輿論的監督作用，以決策和執行為重點環節，以人財物管理為重點領域，通過科學配置權力，健全權力運作程序，完善監督措施，逐步建立健全權力制約監督機制。在強化對黨員領導干部的監督方面主要采取了以下舉措：一是堅持以發展黨內民主促進人民民主的發展，積極探索黨的代表大會閉會期間發揮代表監督作用以及黨的委員會全體會議發揮監督作用的途徑和形式，充分發揮各方面的監督作用；二是完善領導干部民主生活會制度，充分發揮領導班子內部相互監督的作用；三是實行領導干部述職述廉制度，省、市、縣黨委主要負責人每年要在全委會上報告本人及領導班子廉潔從政情況；四是建立和完善黨內情況通報制度、情況反映制度和重大決策征求意見制度，充分發揮黨員的監督作用；五是健全和完善質詢制、問責制和罷免制，嚴格執行黨政領導干部辭職制度；六是拓寬群眾監督渠道，健全政務公開、廠務公開、村務公開等制度；七是改革和完善黨的紀律檢查體制，加快實現巡視工作的制度化、規范化和經常化；八是實行紀委負責人同下級黨政主要負責人談話制度；九是健全反腐倡廉法規制度，制定了《國家公務員行政處分條例》、《紀委履行組織協調職能的規定》、《中華人民共和國行政監察法實施條例》和《國有企業領導人員廉潔自律若干規定》等，修訂《中國共產黨黨員權利保障條例（試行）》、《中國共產黨紀律處分條例（試行）》，貫徹《中國共產黨黨內監督條例（試行）》和《中國共產黨紀律處分條例》等。

2.完善調查研究、聯系群眾和貫徹民主集中制的具體制度

調動黨員群眾支持和參與反腐倡廉的積極性，是有效反對腐敗的重要途徑。胡錦濤強調：“要堅持和完善各項學習制度、調查研究制度、聯系群眾的制度、民主集中制的各項制度、民主決策制度、各項公開辦事制度，特別是要認真執行并進一步完善干部選拔任用工作制度，以制度建設和創新來保證在全黨大力弘揚求真務實精神、大興求真務實之風。”⑧“要進一步發展黨內民主，堅持民主集中制，積極探索發展黨內民主的有效途徑和形式，健全黨內議事和決策程序，認真貫徹黨員權利保障條例，發揮各級黨組織和廣大黨員的積極性和創造性。”⑨十六大以來，中紀委提出要進一步建立健全黨的民主集中制的各項具體制度，加強對執行情況的監督檢查，凡涉及重大決策、重要干部任免、重大項目安排和大額度資金的使用，都必須經集體討論作出決定；進一步落實黨員權利保障條例，逐步推行黨務公開，增強黨組織工作的透明度，使黨員更好地了解和參與黨內事務，開展專項檢查，切實保障黨員參與黨內日常生活、維護自身權益、對黨組織和其他黨員進行監督等權利；進一步擴大基層民主，堅持和完善政務公開、廠務公開、村務公開等制度，同群眾利益密切相關的重大事項要廣泛聽取群眾意見，發揮群眾的參與和監督作用，防范可能出現的腐敗問題。

3.推進從源頭上防治腐敗的制度改革和創新

創新體制機制，推進從源頭上預防和治理腐敗的工作，是十六大以來反腐倡廉制度建設的重要內容。為了提高反腐倡廉的制度化、法制化水平，中紀委要求要嚴格執行黨的政治紀律、組織紀律、經濟工作紀律、群眾工作紀律等“四大紀律”，嚴格執行“同黨中央保持高度一致，不陽奉陰違，自行其是；遵守民主集中制，不獨斷專行，軟弱放任；廉潔奉公，不接受任何影響公正執行公務的利益”等“八項要求”以及領導干部廉潔從政的各項規定，進一步加大治本力度。黨在防治腐敗的制度改革和創新方面主要采取了以下舉措：一是以建立健全科學的干部選拔任用和管理監督機制為重點，深化干部人事制度改革，認真實施地方黨政領導班子和領導干部綜合考核評價辦法，建立健全干部選拔任用監督機制、違規用人問題立項督促檢查制度和干部選拔任用工作責任追究制度；二是以轉變政府職能、促進依法行政為重要目標，加快推進行政審批制度改革，加強對行政審批的規范和監督；三是按照建立社會主義公共財政制度的要求，推進財政管理體制改革，深化部門預算和全面實施政府收支分類改革，進一步落實“收支兩條線”的各項規定，逐步把政府非稅收入納入財政預算管理，擴大實施國庫集中收付制度范圍，繼續清理“小金庫”，嚴格公共資金的使用和管理，在中央和省級預算單位推行公務卡制度；四是加快金融體制改革，強化現金和外匯管理，落實金融賬戶實名制，健全反洗錢法律制度，完善反洗錢合作機制，形成對大額資金外流有效監控的預警機制，逐步將特定非金融機構納入統一的反洗錢監管體系；五是認真貫徹公開、公平、公正的原則，完善并嚴格執行建設工程招標投標、經營性土地使用權出讓、產權交易和政府采購四項制度，加強對政府投資決策和資金安排、企業投資項目核準和備案的監督管理，健全政府投資項目決策責任追究制度和后評價制度，推行非經營性政府投資項目代建制；六是積極推進司法體制改革，執行人民陪審員、人民監督員制度，健全司法機關依法接受外部監督和加強內部監督制約的機制，規范司法人員自由裁量權行使；七是推進領導干部職務消費改革，切實降低行政成本；八是健全預防腐敗聯席會議制度，積極發揮國家預防腐敗機構的職能作用，推動建立預防腐敗信息系統和信息共享機制，加強預防腐敗的國際交流與合作。

三、依法治腐：從以新的工作成效取信于民與維護社會和諧穩定的角度堅定推進懲治腐敗的規范化和法制化進程

執政興國的根本之道在于取信于民，在于得民心、順民意。十六大以來，以胡錦濤為總書記的黨中央認真總結反腐倡廉的歷史經驗教訓，堅持依法懲治腐敗，在法治軌道上嚴肅查處違紀違法案件，堅決糾正損害人民群眾利益的不正之風，極大推進了懲治腐敗的規范化和法制化進程。

1.堅決查處大案要案，嚴格依紀依法辦事

查處大案要案，堅持依法依紀懲治腐敗，才能表明黨和政府對腐敗的嚴肅態度，有效震懾違法犯罪。鄧小平認為，要堅決反對”只拍蒼蠅、不打老虎“的現象，要抓大案要案，敢于動真的，碰硬的。他強調：“越是高級干部子弟，越是高級干部，越是名人，他們的違法事件越要抓緊查處，因為這些人影響大，犯罪危害大。”⑩對查處的大案要案，一定要從快從嚴從重懲處。十六大以來，以胡錦濤為總書記的黨中央高度重視依法懲治腐敗，強調要維護黨紀國法的嚴肅性，堅決查處大案要案。胡錦濤提出：“要把依法執政的要求貫徹到黨的紀律檢查工作中去，嚴格依紀依法辦事。”“進一步加大懲處力度，依紀依法嚴厲打擊腐敗分子。在領導干部尤其是高中級干部中發生的腐敗案件，嚴重損害黨和國家的形象，危害極大，必須繼續作為查辦案件工作的重點。”［11］2005年，中央頒布的《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》提出：“懲治和預防，是反腐倡廉相輔相成、互相促進的兩個方面。懲治有力，才能增強教育的說服力、制度的約束力和監督的威懾力。要堅決查辦違紀違法案件特別是大案要案。以查處發生在領導機關和領導干部中濫用權力、謀取私利的違紀違法案件為重點，嚴厲懲處腐敗分子。”［12］在以胡錦濤為總書記的黨中央的堅強領導下，各級紀檢監察機關認真學習憲法和法律，學習黨章和其他黨內法規，把依紀依法的要求貫穿于紀律檢查工作的各個方面，通過開通全國統一的紀檢監察系統舉報電話“12388”、舉報網站、認真查核信訪件等途徑，依紀依法嚴肅處理一大批大案要案，堅決查處陳良宇、杜世成、鄭筱萸、陳紹基、王華元、黃松有、王益、康日新、黃瑤、宋勇、許宗衡、劉志軍、張家盟、劉卓志、宋晨光、薄熙來等高級干部嚴重違紀案件，不僅較好地發揮了查辦案件在治本方面的作用，而且充分體現了中國共產黨懲治腐敗的堅定決心和鮮明態度。

2.以解決群眾反映的突出問題為重點，堅決懲治腐敗和糾正損害群眾利益的不正之風

堅持以解決群眾反映的突出問題為重點，堅決糾正損害群眾利益的不正之風，是把立黨為公、執政為民的本質要求落實到反腐倡廉實際工作中去的必然要求。進入新世紀以來，隨著改革開放的深入推進，社會利益關系更為復雜多元，新情況新問題層出不窮。在一些地方和部門損害群眾利益的不正之風比較嚴重，影響了社會穩定，破壞了社會和諧。有的地方違反規定亂批亂占耕地，拖欠、截留、挪用土地補償費，在征用土地中侵害農民利益；有的在城鎮房屋拆遷時不依法辦事，濫用強制手段，嚴重侵害居民利益；有的在企業重組改制和破產中不落實中央有關政策規定，侵害職工合法權益；有的拖欠和克扣農民工工資，侵害農民工的合法權益。要切實解決這些問題，就必須把解決群眾反映的突出問題放在突出位置，堅決糾正各種損害群眾利益的不正之風，讓人民群眾通過發生在身邊黨風政風的變化，進一步增強對黨和政府戰勝腐敗的信心。自黨的十六屆四中全會提出“以解決群眾反映的突出問題為重點，堅決糾正損害群眾利益的不正之風”這一重要任務之后，胡錦濤在中紀委全會上多次作了強調，中紀委歷次工作報告也將其作為貫徹落實“三個代表”重要思想和科學發展觀的重要內容。

3.堅決維護政治紀律和中央權威，保證中央政令暢通

維護黨的政治紀律和中央權威，保證中央政令暢通，是鞏固黨的集中統一、順利實現黨的奮斗目標的政治保證。維護和遵守黨的紀律，首要的就是要維護和遵守黨的政治紀律。2005年，中央頒布的《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》提出：要嚴肅查處違反政治紀律的案件。胡錦濤在中紀委全會上多次強調黨的政治紀律問題，要求黨的各級組織和全體黨員要自覺遵守黨的政治紀律，堅持黨的基本路線，堅決維護黨的集中統一，堅決維護中央權威，切實保證政令暢通，并對黨員、干部提出了“決不允許在群眾中散布違背黨的理論和路線方針政策的意見、決不允許公開發表與中央的決定相違背的言論、決不允許對中央的決策部署陽奉陰違、決不允許編造傳播政治謠言及丑化黨和國家形象的言論、決不允許以任何形式泄露黨和國家的秘密、決不允許參與各種非法組織和非法活動”的“六個決不允許”的要求。在十六屆中紀委六次全會上，胡錦濤提出：“要進一步嚴明政治紀律，堅決維護中央權威，保證中央政令暢通。”在十七屆中紀委六次全會上，胡錦濤又提出：要“加強對中央重大決策部署執行情況的監督檢查，按照黨的十七屆五中全會的部署和要求，促進全會提出的任務和措施落到實處。要嚴明黨的政治紀律，堅決維護黨的集中統一，堅定不移走中國特色社會主義道路”。在十七屆中紀委七次全會上，胡錦濤再次強調：要“加強對中央重大決策部署貫徹落實情況的監督檢查，繼續抓好貫徹落實黨的十七屆五中、六中全會精神情況的監督檢查，繼續開展對中央關于民族地區經濟社會發展政策和民族政策落實情況的監督檢查，加強對黨的政治紀律執行情況的監督檢查，保證中央政令暢通”。

注釋

①⑨《胡錦濤在中央紀律檢查委員會第六次全體會議上發表重要講話強調：學習黨章 遵守黨章 貫徹黨章 維護黨章 深入開展黨風廉政建設和反腐敗工作》，《人民日報》2006年1月7日。②《胡錦濤在第十七屆中央紀律檢查委員會第三次全體會議上發表重要講話強調：加強領導干部黨性修養弘揚良好作風 繼續推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭》，《中國監察》2009年第2期。③《全面貫徹黨的十六大精神 努力開創黨風廉政建設和反腐敗工作新局面——吳官正同志在中國共產黨中央紀律檢查委員會第二次全體會議上的工作報告》，《人民日報》2003年3月27日。④賀國強：《堅持改革創新 狠抓工作落實 努力取得黨風廉政建設和反腐敗斗爭新成效——在中國共產黨第十七屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的工作報告》，《人民日報》2011年2月21日。⑤《列寧全集》第42卷，人民出版社，1987年，第200頁。⑥黃炎培：《八十年來》，文史資料出版社，1982年，第149頁。⑦《胡錦濤在中國共產黨第十七屆中央紀律檢查委員會第五次全體會議上發表重要講話強調：建設科學嚴密完備管用的反腐倡廉制度體系 不斷取得黨風廉政建設和反腐敗斗爭新成效》，《中國監察》2010年第2期。⑧《胡錦濤在中央紀律檢查委員會第三次全體會議上發表重要講話強調：大力弘揚求真務實精神大興求真務實之風 繼續深入開展黨風廉政建設和反腐敗斗爭》，《人民日報》2004年1月13日。⑩《鄧小平文選》第3卷，人民出版社，1993年，第152頁。［11］《胡錦濤在中央紀律檢查委員會第二次全體會議上發表重要講話強調：把握大局堅定信心推進黨風廉政建設和反腐敗工作 為實現全面建設小康社會的宏偉目標提供有力保證》，《人民日報》2003年2月20日。［12］《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》，《黨的建設》2005年第2期。