我國統籌城鄉發展模式的反思及矯正建議*

張 暉

統籌城鄉發展是構建和諧社會的基本要求，是全面建設小康社會的重大任務。學界就如何實現這一目標，近些年來開展了諸多研究，提出了不同的城鄉統籌發展的模式，并相應地對現實實踐產生了不同的影響。統籌城鄉發展目前仍處于攻堅階段，任重道遠，對于統籌城鄉發展的理論進行系統地梳理和比較，對城鄉統籌的現實實踐進行深入思考，有利于結合我國城鄉發展的實際情況，更好地把握統籌城鄉發展的方向和正確處理城鄉統籌實踐中出現的一些問題。

一、統籌城鄉發展的理論溯源

19世紀初期，圣西門、傅立葉和歐文等空想社會主義者最早觀察到英國等主要資本主義國家的城鄉分離已發展成為尖銳的城鄉對立，成為當時突出的社會矛盾，遂提出“和諧社會中是沒有城鄉差別和城鄉對立的，城市不是農村的主宰，鄉村也不是城市的附庸，二者是平等的”①。馬克思、恩格斯批判地繼承了這一觀點，從生產力和生產關系的辯證關系原理出發，分析了城鄉關系發展的一般規律，前瞻性地提出未來社會城鄉關系發展的必然歸宿是城鄉融合，“通過消除舊的分工，進行生產教育，變換工種，共同享受大家創造出來的福利，以及城鄉融合，使全體成員的才能得到全面的發展”②。這是城鄉統籌發展的終極目標。

馬克思、恩格斯認為，城鄉分離與對立是生產力發展的結果，城鄉關系的演變伴隨生產力發展呈現階段性特征。資本主義時代的大工業生產在極大地解放了社會生產力的同時，加劇了城鄉間的差距，城鄉關系逐步由結合走向分離和對立。這一狀況在一定程度上阻礙了生產力的繼續發展，同時也反映出資本主義私有制的生產關系無法適應生產力進一步發展的需要。消除城鄉差別實現城鄉融合，必須努力發展生產力，消除舊的分工及私有制。此外，消滅城鄉對立，實現城鄉融合是一個漫長的社會歷史過程。在此過程中，一是要重視發展農業。“農業勞動（這里包括單純采集、狩獵、捕魚、畜牧等發展到一定程度的產物）的這種自然生產率，是一切剩余勞動的基礎”③，剩余勞動產品滿足農業本身以及工業生產的需要，提供了整個社會發展的物質前提。二是要充分發揮城市的重要作用。“城市聚集著社會的歷史動力”④。而且，“城市的繁榮也把農業從中世紀的簡陋狀態下解脫出來”。⑤三是把工業生產和農業生產有機結合起來，實現城鄉產業統籌。馬克思主張打破“工業只能布局于城市”的觀點，合理布局城鄉產業結構，加強城鄉及其產業間的聯系。馬克思、恩格斯關于城鄉融合的理論，具有重要的預見性和現實指導意義，但在當時的歷史條件下并未受到社會各界的重視和關注。19世紀末20世紀初，英國城鄉發展不平衡所造成的諸多社會問題，促使社會活動家霍華德提出了田園城市的概念，即在工業化條件下為健康生活和生產而設計的城市，包括城市和鄉村兩個部分，實質是城鄉的結合體，旨在“用城鄉一體的新社會結構形態來取代城鄉對立的舊社會結構形態”。該理論作為早期城市規劃理論產生了一定的影響。

二戰后，隨著世界工業化進程的加快，各國城鄉居民之間收入差距拉大并持續存在，直接導致國家“二元經濟結構”的形成。最早對此現象進行分析的是美國發展經濟學家阿瑟·劉易斯。他認為傳統部門勞動力無限供給構成了二元經濟的內在特征，二元經濟發展的核心問題是傳統農業部門的剩余勞動力向現代工業部門轉移。他極力主張建立城市中心，形成更大的區域統一體，重建城鄉間的平衡，使全部居民都享受真正的城市生活的益處。該理論后經美國發展經濟學家拉尼斯和費景漢的發展和深化，形成了“劉易斯—拉尼斯—費景漢”模型，進一步揭示了二元經濟發展中勞動力配置的全過程，認為工業和農業兩個部門平衡增長對避免經濟增長趨于停滯非常重要。其側重于從發展城市及工業的角度提出城鄉統籌發展的思想，一定程度上忽視了農業和農村經濟的進步。基于對“二元經濟結構”理論的不同認識，促使了兩類城鄉發展理論流派——喬根森模型和托達羅模型和城鄉空間極化發展理論模型的產生。前者在對劉易斯模型反思的基礎上認為必須保持工業和農業之間的平衡發展，強調加強農村農業發展的重要性，深化了對工農關系與城鄉關系的認識；后者的基本思想是增長并非均衡地出現在所有地方，而是在不同的地方存在不同強度的增長點，強調城市或發達地區的中心和主導作用，要素向中心聚集，通過空間系統，擴散到其他部門和地域，最終對整個經濟產生影響，代表人物是普勞克斯、布代維爾、繆爾達爾、弗里德曼等。這兩大流派都脫出城鄉二元分割的范疇，是帶有明顯城市偏向性的城鄉發展理論。

進入20世紀70年代，以城市工業發展為中心的統籌城鄉發展方式引起了一些學者的質疑和批判，他們主張通過加強農村的綜合發展與能力建設縮小城鄉差距，協調城鄉發展。如美國學者利普頓提出“城市偏向”理論，認為城鄉隔離的根本原因在于政府對城鄉發展的不公平政策，讓資源不合理地流入城市，政府應重視農業部門，加強農村自我發展的能力，城鄉才會逐步均衡發展。弗里德曼和道格拉斯則提出鄉村城市發展戰略，主張通過在地方層面上與城市發展相關聯，鄉村的發展才可能取得最好的效果，城鎮應作為非農業和行政管理功能的主要場所而非一個增長極。20世紀80年代，城鄉發展領域各種理論流派激烈交鋒，其中較為重要的學派有施特爾和泰勒的“選擇性空間封閉”發展理論、朗迪勒里的“次級城市戰略”、岸根卓郎的“城鄉融合系統”、昂溫和波特的“城鄉聯系與流”思想等。學界逐漸認識到城鄉聯系是平衡發展的推動力量，并試圖從城鄉聯系角度探尋影響城鄉均衡發展的規律。

20世紀90年代末期以來，城鄉之間的傳統差別和城鄉之間的地域界限日漸模糊，城鄉之間在地域組織結構上出現了一種以農業活動和非農業活動并存、趨向城鄉融合的地域組織結構。麥基把其概括為“desakota”模式，其既不同于傳統的以城市為中心的自上而下的聯系模式，也不同于自下而上的分散的發展模式，其實質上是之前城市偏向理論和鄉村發展戰略在理論層面的折中和妥協，也是理論界開始更多地從城鄉相互作用研究城鄉關系的一個現實依據。進入21世紀以后，從各種“流”對城鄉間的影響效應來研究城鄉關系成為城鄉發展理論的主流。

綜上所述，從城鄉發展理論的演進過程來看，經歷了馬克思、恩格斯的城鄉融合理論，到后來的城鄉分割發展理論、再到近年來注重城鄉融合的發展理論三個階段，每個階段上的各個新的學派基于不同的時代背景、地域以及學術關懷，從具體路徑和政策建議方面提出了不同的見解，豐富和完善了城鄉發展的研究，但是，追尋理論演進的路徑及其方向，馬克思、恩格斯所講的以城鄉融合作為價值取向和發展目標沒有改變，現實的發展要求要從城鄉聯系的角度加強對于城鄉關系的研究。實踐以其直接實在性證明了馬克思、恩格斯城鄉融合理論的科學性和生命力，現實中一些地域所出現的城鄉融合的地域組織結構證明了馬恩城鄉統籌理論不是個假說，而是社會歷史發展規律所經歷的必然階段的正確預見和揭示，是由城鄉對立的概念、原因、實現路徑、發展趨勢所構成的嚴密、完整、科學的思想體系。世界各國在不同程度上的城鄉分割或隔離，其產生原因、現實表現等盡管與馬恩時代大不相同，但這絲毫不影響馬恩城鄉關系理論的科學價值和重要現實意義。今天，立足中國現實國情，依然要堅持馬克思、恩格斯城鄉發展理論的指導地位，運用馬克思主義的立場、觀點和方法來有效地推進我國城鄉關系的發展。

二、我國統籌城鄉發展的實踐解析

新中國成立以后至改革開放之前，是城鄉二元結構的形成時期。新中國成立之初經濟社會落后的局面，促使黨中央和國家在經過短暫的經濟恢復后便開始了大規模的工業建設。為了推進工業化的進程，盡管強調發展工業與發展農業并舉，但這一時期國家的政策支持、資源投放以及工作重心都放在了發展城市和工業方面，發展農村農業的出發點和落腳點都在于服務于城市和工業發展的大局。為適應這一戰略目標所采取的戶籍管理制度等各項制度、政策等，經由最初的產生、運行到后來的相互作用，逐漸形成一道道樊籬和屏障，固化了城鄉隔離，造成工農產品不能平等交易，城鄉之間要素不能自由流動。城市工業對農村農業的過度剝奪，導致工農業發展嚴重失調，城鄉發展的嚴重失衡。

改革開放之后，在農村率先實施了經濟體制改革，極大地解放了農村生產力，1985年城鄉收入之比縮小至1.8∶1，城鄉關系得到較大改善。黨的十二屆三中全會之后，農村改革成為全面經濟體制改革的一個重要組成部分，城鄉改革相互配合，相互影響，融為一體。20世紀90年代，社會主義市場經濟體制逐步確立，在引入市場機制的過程中，城鄉要素交流的范圍和規模逐漸擴大，中央提出城鄉互動和實施城鄉統籌發展戰略的思想，開始探索城市對農村發展的帶動作用。然而，由于城鄉體制分割性的日益嚴重，“城市偏向”的策略致使公共財政資源和社會資源向城鎮的過度傾斜等，導致城鄉之間居民收入差距越來越大，城鄉發展不平衡加劇。

黨的十六大以來，在認真總結城鄉發展的歷史經驗教訓的基礎上，中央開始用新的思路調整城鄉關系，提出把解決“三農”問題作為全黨工作的重中之重的基本要求，作出了“兩個趨向”的重要論斷和我國現在總體上已到了以工促農、以城帶鄉發展階段的基本要求，制定了工業反哺農業、城市支持農村的基本方針，實施了廢止農業稅、增加各項農業投入、推進征地制度、改革戶籍制度等多項措施。而且，圍繞統籌城鄉發展這一目標，各地紛紛展開探索，受不同理論的影響，當前的統籌城鄉發展的模式可以概括為如下三種主要類型：

其一，以城市為主導的發展模式。典型地區是珠江三角洲地區。珠江三角洲地處沿海開發區，外貿條件優越，經濟發展較快，通過以發展城市經濟作為主要手段，通過發揮城市的經濟輻射功能，為鄉村提供市場和資金，帶動鄉村經濟的快速發展，進而達到城鄉統籌發展的目的。珠江三角洲的城鄉統籌發展至今大致可以分為三個階段：以提高農業勞動生產率重點，為農村剩余勞動力轉移創造條件的商品農業階段；以農村工業化帶動農村城市化的農村工業化階段；完善基礎設施階段，構筑現代化城市框架的階段。這是一種自上而下的發展模式，其理論依據是現實中“二元經濟結構”的限制，必須將農村剩余勞動力等不斷從農村轉移至城市，以實現以城市社會為基礎的社會轉化。

其二，以鄉鎮企業為主導的發展模式。典型地區是蘇南地區。鄉鎮企業是蘇南地區的經濟支柱，其蓬勃發展再加上“離土不離鄉”的特點，有助于穩定農業生產，解決農民就業，增加農民收入，緩解城鄉居民收入差距，協調工農關系。這種發展模式是弗里德曼和道格拉斯“鄉村城市發展戰略”理論在中國蘇南地區的現實實踐，是一種自下而上發展戰略的探索，通過構建產業體系，扶植鄉鎮企業，發展農村經濟，以開展農村基礎設施建設、提供更多公共品、改善農民的生產生活條件和質量為基礎，促進一大批小城鎮脫穎而出，成為聯結城鄉的樞紐，等城市和城鎮逐漸發展起來后，再在更高的層次上向農村發揮輻射功能，加快農村產業結構的優化和城市化進程。

其三，以城鄉為整體進行統籌規劃的發展模式。典型地區是北京和上海。其中，上海的主要做法是立足于構建上海市區與上海郊區以及經濟區諸縣、鄉、村的多種流通渠道的經濟關系，以提高城鄉綜合勞動生產率和社會經濟效益為中心，統籌規劃城鄉建設，合理調整城鄉產業結構，優化城鄉生產要素配置，促進城鄉資源綜合開發。北京的主要做法是城鄉工業開展多層次、多渠道的橫向經濟聯合，城市提供先進的設備、技術、資金等，農村地區則提供廠房和勞動力，采取合資經營、合股經營等形式興辦工農聯營企業，實現城鄉經濟的聯動互補。該模式是實踐中對于工農關系和城鄉關系的深化，城鄉之間通過人、資金、產品等要素的流動，加強彼此間的相互作用。這正是當前學界所關注的城鄉間的相互作用、關系以及如何通過各種“流”的影響效應加強城鄉關聯、實現城鄉融合的現實體現。

以上三種統籌城鄉發展的模式，無論是自上而下還是自下而上，亦或是整體式的發展模式，都是受不同的理論影響，依據不同的現實情況制定出的推動城鄉融合的具體舉措，各具特色，也分別取得了較好成效，但理論本身的缺陷無法在實踐過程中加以回避，必須看到現實操作中的不足之處。具體而言，珠江三角洲以城市經濟發展為主導，沿循的是城市帶動農村的發展路徑。這一模式的優勢在于能夠引導生產要素更多地集聚在中心城市，通過工業化建設可以較為迅速地積累經濟發展資本，依靠城市的經濟實力的增強產生的外溢效應逐步實現對農村的改造和發展。然而，該發展模式帶有明顯的“城市—工業”、“核心—外圍”導向，城市是農村發展的核心動力源，農村各種有效資源流入城市之后，的確有利于促進城市經濟的加速發展，但與此同時，這種單向的資源要素流動使得農民和農村始終處于發展的被動地位，影響和制約了農村和農業的發展，而且，這種依附式發展會使得農民和農業被邊緣化，甚至會讓農村付出不可逆轉的土地資源以及環境資源方面的代價。另外，從長期來看，這種單純依靠城市帶動式的發展必然受制于城市經濟的發展及其集聚輻射能力等因素，其更大發展的獲得必然要依靠農村農業的發展，實現漸變和城市帶動相結合的雙向開發模式。對于該模式的運用，需要著眼于城鄉整體發展進行統一規劃，并制定相關配套的政策以確保城鄉統籌發展目標不被偏離。蘇南地區的發展是以鄉鎮企業為主導，走的是農民自主創業、農村自我變革的路徑，農民通過就地創業、就地轉業，有效利用農村本土資源，推動農村經濟增長方式的轉變和經濟社會的發展，并不形成對城市輻射作用的排斥，相反還可以借助城市功能的作用得以更好更快地發展，從而形成城市農村共同繁榮發展的局面。但是，由于此種模式通常是以農村地區經濟發展為主體，其規劃和布局往往缺乏對城市和鄉村的整體性認識，容易造成城市和鄉村的不合理布局，并且，如果鄉鎮企業未能做好與大城市的產業鏈銜接，會出現布局散亂和結構趨同，從而帶來資源配置效益低下等問題。同時，城市的輻射和帶動作用一定程度上被弱化，影響區域經濟整體發展速度。此外，這種發展模式具有較為明顯的地域局限性和選擇性，因為實施該模式必須具備一定的條件：一是要有一定的經濟基礎，有能力將鄉鎮企業通過改造，適度集中到小城鎮周圍；二是農村富余勞動力有安置的出路；三是集中合并的少數村民，要通過統一規劃，建設農民新村，以改善環境與居住條件。⑥與如上兩種發展模式相比較，上海和北京以城鄉整體為主導，通過資本、勞動力、土地、技術、信息等社會經濟要素的雙向流動構建空間關聯的城鄉地域關系，其在具體做法上抓住了影響城鄉相互作用的內在要素，利用“流”效應推進和實現城鄉互動與關聯發展。這種模式注重城鄉發展的統籌規劃，注重城鄉資源要素的雙向交流和滲透，有利于資源要素的優化配置，提高要素使用率和經濟效益，消除制約城鄉融合實現的“硬約束”，更有利于實現城鄉持久而深入的互構與融合。但該模式中上海和北京均具有很好的工業基礎和城市基礎，這可能是個前提條件，因為就目前這兩個地區統籌城鄉實踐的情況來看，城鄉間關系流的構建和利用還不夠充分，前期主要還是依靠中心城市的集聚與輻射力，城鄉之間還沒有能夠全方位互動起來，在產業布局、工農協作等方面還有待于進一步的調整。

從生產力與生產關系發展的規律來看，城鄉關系與生產力發展密切相關，城鄉融合建立在工農業之間形成良好的互動和依存關系的基礎之上。當前，從我國城鄉統籌的實踐效果來看，地區發展不平衡特征較為顯著，城鄉統籌度與經濟發展水平呈現出正相關性，東部沿海地區較高，大西北地區和西南地區則較低，全國城鄉統籌整體水平介于0.34—0.64之間⑦，城鄉統籌水平明顯較低，要實現真正意義上的城鄉融合，還有相當長的一段路要走。我國雖然總體上已進入以工促農、以城帶鄉的發展階段，工業逐漸成為發達產業并有能力開始反哺農業。但是，由于工業、城市和農業、農村之間的哺育和反哺力度并不對稱，前者對后者的反哺只是“收入滴落”⑧，其不同于后者對前者哺育時的“要素涌入”，導致城鄉融合水平很難快速上升。拉丁美洲和非洲的實踐也表明，通過城市和工業的發展對農村農業的發展產生“涓滴效應”的期待往往被現實中農村農業對城市工業的“回流效應”所取代，使得農村的發展和農業現代化進程受阻。在當前我國生產力水平不高尤其是農業勞動生產率的相對低下的條件下，如果偏離了馬克思恩格斯的城鄉融合理論的主旨要義，在反哺過程中不能夠充分注重到農業部門的發展，給予農業與工業平等發展的機會與權利，不能夠從戰略地位的高度，把農業作為和工業化、城市化密切聯系的獨立發展的部門來考慮和發展農業生產能力和農村經濟的話，農業和農村可能依然是現實中工業化的一個工具，很難從根本真正消除工農和城鄉差別，逐漸實現城鄉融合。

三、統籌城鄉發展的對策建議

城鄉關系如今已是制約我國經濟社會發展的瓶頸問題。從發展階段上，我國當前整體上處于工業化中期的后半段，理論上已經具備一定的實力來反哺農業，但是，工業的大而不強，再加上農業基礎薄弱，農業人口占多數，農業生產能力不足的現實狀況，決定了我們必須堅持馬克思恩格斯城鄉發展理論的指導，從城市和農村地區兩者同時入手，城鎮化和新農村建設雙輪驅動，在城鄉互動、工農互促、資源要素充分流動中實現城鄉間的相互支持與和諧發展。

（一）充分發揮政府的主導作用，推進統籌城鄉發展的制度創新

統籌城鄉發展首先是一種行政行為，中央政府和各級地方政府必然是制定經濟社會發展政策、配置公共資源的主體，在協調城鄉發展過程中發揮主導作用。如果政府缺位，單靠市場機制來配置資源，資本、土地、勞動力、技術等要素很難流向效率較低的農村地區，統籌城鄉發展難免會落入“市場陷阱”的困境。首先，政府要明確自身在統籌城鄉發展中的角色定位和具體職責，要糾正體制上和政策上的城市偏向，要擺脫傳統計劃經濟體制下行政干預經濟的傾向和偏好，要尊重市場經濟規律作用的發揮，要尊重農民的主體地位、首創精神和權利，要承擔起統籌城鄉發展、建設新農村的主要責任，積極協調城鄉間的利益關系，促進城鄉要素自由流動和資源優化配置。其次，政府要確立統籌城鄉發展的運籌思路，要按照我國國民經濟社會發展“十二五”規劃綱要等重大戰略部署和要求，緊密結合本地實際，科學制定統籌城鄉發展戰略規劃，主要包括統籌城鄉產業發展規劃，科學確定產業發展布局；統籌城鄉用地規劃，合理布局建設、住宅、工業、農業與生態用地；統籌城鄉基礎設施建設規劃，構建完善的基礎設施網絡體系等。最后，政府要從法律規章和政策的制定入手，切實抓好統籌城鄉發展戰略的實施和落實，要不斷創新領導體制、工作機制和各種措施，積極探索加強組織協調和督促檢查的途徑辦法，形成制度化的配套方案和工作合力，切實提高統籌城鄉發展的科學性和有效性。

城鄉主體能夠獲得相對均等的發展機遇和條件，是推動統籌城鄉發展的內生動力。政府要在城鄉戶籍、土地、社會保障、宏觀資源配置等方面不斷實行制度創新，以制度化的新政策來導向和加強對“三農”的扶持，給予農民平等的發展機會、完整的財產權利和自由的發展空間，營造有利于從收入反哺向要素反哺轉化的良好氛圍，同時，推動資源要素向農村配置，在城鄉資源要素雙向流動和優化配置中提高農村生產要素的使用效率，增強農村自身的“造血”機制。這是推動城鄉統籌發展的根本性保障。此外，基于長期以來城鄉二元結構給農村農業發展所帶來的諸多問題，政府還要因地因時制宜地制定和實施切合當地實際情況的、能夠漸進地解決現實問題的公共政策。如建立財政“三農”投入穩定增長機制，加大對農業基礎設施、農業科技的投入；進一步推進農村稅費改革，創新和完善農民和農業的扶持機制，營造產生特色地方產業的內在及外在條件，促進農業現代化和產業化；建立城鄉一體的財政支出體制，加重對于農村社會保障、醫療衛生、教育的投入，將農村交通、環保、生態等公益性基礎設施建設等都列入政府財政支出范圍，努力實現城鄉間的基本公共服務均等化。

（二）大力發展現代農業，增強農村支持統籌城鄉發展的能力

工業化、城市化、農業現代化三者協調推進是統籌城鄉發展的應有之義。要在統籌城鄉發展的思路和框架背景下考慮如何發展現代農業，要把工業化、城市化和農業現代化一起做，避免農業現代化成為制約統籌城鄉發展的“木桶”容量的短邊。

當前，我國農業生產規模小，農業生產方式低效，農產品產量不穩且附加值低，弱質農業難以為二、三產業發展提供充足和高質量的原材料供應以及滿足社會在產品服務方面的有效需求，再加上近來隨著工業化、城市化的推進，農村勞動力成本迅速提高，農民務農積極性急劇下降，農業將面臨滑坡、停滯，甚至萎縮的危險。鑒于此，要把農業生產發展作為增強農村自身經濟發展能力、為城鄉統籌發展提供支持的首要基礎和主攻方向。要以培養新型農民為核心，增加或者引進培養農業新的經營主體，壯大農村經濟組織，使組織起來的農民真正成為建設主體和受益主體。要以推進農業科技進步為根本，既要重視農業科研的前端、原創性技術的創新，又要重視農業終端技術的推廣和應用，充分發揮龍頭企業帶動農民發展現代農業的作用和在科技創新中的積極作用。要以加快農業金融為重點，完善農村金融體系，創新信貸工具，發揮其服務農業生產和助推農民增收的效用。要用現代的生產方式改造傳統農業，要用技術先進、質量優良的各類農業機械裝備農業，用社會化的生產組織方式來推進農業現代化，創造新型農村綜合服務體系，全力推進現代農業的建設和發展。

此外，在統籌城鄉發展過程中，農村農業的發展還要注意三個方面：一是做好土地制度改革，解決好農民對土地的收益權和處置權問題。土地權益必須與農民保障掛鉤，在切實保護好農民的利益的前提下，推動土地流轉及城鄉土地增減掛鉤等工作，提高土地使用效率及效益。二是要協調城鄉產業結構，促進產業結構的優化升級，尤其是以城市工業產業結構的優化升級來帶動農業產業結構，著力提升我國農業品質和競爭力。三是要積極探索促進資源要素從城市向農村流動的渠道和機制，遏制城鄉之間資源的“逆向配置”的暗流，抑制農村資源尤其是資金資源被不合理地流入城市。

（三）科學發展特色小城鎮，促進城鄉產業融合和資源優化配置

發展小城鎮是解決城鄉二元結構的有效途徑。小城鎮在農村人口轉移到大城市成本較高且大城市容納能力幾近飽和的情況下，其恰好可以承接大量農民完成農村城鎮化，通過城鄉產業的融合來安置農民就業，刺激消費，發展經濟等。國外實踐證明，因為小城鎮的不發育，大城市和農村二元對立，進而產生城市“貧民窟”等諸多問題，制約經濟社會發展。根據我國的國情，發展小城鎮，主要不是離開現有的農村，另外新建一個城鎮，而是立足于當地資源，發展特色產業，讓本地的農村勞動力釋放出來就地就業，城鄉、工農融合，重點發展有潛力的縣城和一些縣域中較大的中心鎮，就近城市化。

考慮到城市化發展過程中的資源利用效率問題，要對小城鎮的發展做出科學謀劃，發展專業化、特色化、經濟性的小城鎮。要通過政府頂層設計和市場化運作的方式，研究小城鎮自身的資源稟賦、發展優勢與市場需求、潛在經濟效益等，給予相應的財稅、投融資等配套政策，加大小城鎮基礎設施、主導產業以及特色經濟的建設力度，把小城鎮建設與企業發展、農業產業化和市場體系建設相結合，使產業發展與城鎮發展相協調，使其能夠具備和真正發揮城市功能。從具體操作層面上來講，其一，要實行集聚化發展戰略。引導農民向城鎮和新型社區集中，大力推進鄉鎮企業、私營企業以及外資企業等到規劃的發展區進行集中建設，提高土地集中使用后創造更高附加值的能力。同時，由分散經營到區域經營，有利于形成企業群體規模經營的“塊狀經濟”，獲得較好的經濟聚集效應。其二，要堅持產業帶動戰略。如果沒有產業作為發展基礎和支撐，城鄉統籌就如同一句空話。集聚化發展戰略的實施有利于實現土地的適度規模經營，為著力建設特色產業基地、培育特色產業群提供條件。要充分利用條件，大力發展農產品精深加工產業，促進種植業、養殖業等的農業生產與以農產品加工業為主的工業生產進行融合，實現工業與農業的產業對接，通過延長農業生產鏈條，提高農業效益，增加農民收入和非農就業崗位，降低農民分工分業的交易費用和制度成本，密切工業與農業、城鎮與農村的關系。其三，要通過城鄉產業的緊密型分工布局，建立資源整合的傳導機制和市場體系，破除影響資源對接的體制和機制障礙，促使城市的資金、人員、技術等與農村的土地資源、勞動力以及環境條件有機結合，實現農村與城鎮各種生產要素、能源、產品等的雙向流動和優化配置，實現城鄉經濟與社會的緊密互動和共同發展。

注釋

①周叔蓮，金培：《國外城鄉經濟關系理論比較研究》，經濟管理出版社，1993年，第47頁.②《馬克思恩格斯全集》第4卷，人民出版社，1974年，第371頁。③《資本論》第3卷，人民出版社，1975年，第713頁。④《馬克思恩格斯全集》第23卷，人民出版社，1972年，第552頁。⑤《馬克思恩格斯全集》第7卷，人民出版社，1959年，第387頁。⑥劉維新：《城鄉一體化的“三位一體”發展模式》，《城市發展研究》1996年第6期，第27頁。⑦中國社會科學院農村發展研究所城鄉統籌研究課題組：《統籌城鄉發展評價及其政策建議》，《重慶社會科學》2009年第11期，第23頁。⑧洪銀興：《工業和城市反哺農業農村的路徑研究》，《經濟研究》2007年第8期，第15頁。