反思與改良：地票制度疑與探——以重慶地票制度運行實踐為例

楊 飛

地票制度是指農村宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業用地、農村公共設施和農村公益事業用地等農村集體建設用地經過復墾并經土地管理部門嚴格驗收后，所產生的指標以票據的形式通過農村土地交易所公開拍賣的制度。目前，重慶市的地票制度尚處于摸索探索階段，還難以總結出一種能夠同時獲得理論證成和制度支撐的有效的實踐模式。人們對重慶地票制度的質疑始終存在，尤其是四川省成都市的地票交易在2010年底被中央叫停以來。鑒于此，有必要回到制度設計的初衷，理清地票制度運行的邏輯，剖析地票制度運行中產生的問題及其原因，對地票制度進行改良和完善。

一、實踐解讀：重慶地票制度的運行程式及困惑

2008年12月“重慶農村土地交易所”掛牌成立，重慶市正式啟動了地票交易試驗。根據《重慶農村土地交易所管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）、《重慶農村土地交易所交易流程》、《重慶市國土房管局關于規范地票價款使用促進農村集體建設用地復墾的指導意見（試行）》，重慶市地票制度預設有一套完整的運行程式。（1）定制規劃。在重慶市政府統一規劃指導下，區縣政府按照符合土地利用總體規劃和土地整理復墾開發規劃要求并與新農村建設規劃、村鎮規劃、城鎮規劃相銜接的原則，每年定制區縣農村集體建設用地復墾規劃。（2）立項申請。各鄉鎮政府首先對轄區內適宜復墾的地塊進行全面摸底調查，然后進行復墾項目實施的宣傳發動，對農民自愿申請復墾的宅基地進行權屬調查和資料收集，對擬拆遷房屋及地上附著物進行清理、丈量并登記造冊，最后對符合復墾申報條件的集體建設用地統一向區縣國土局申請復墾計劃。（3）土地復墾。復墾項目經區縣國土局審查批準后即展開實施，區縣政府成立土地整理中心或具有土地整理功能的公司作為農村建設用地復墾項目的實施者與農民或農村集體組織簽訂復墾協議，再通過公開招標實施復墾。（4）復墾驗收。復墾項目完成后，由土地整理中心初驗、區縣國土局和農委組織驗收，最后由重慶市國土局和市農委組織專家進行驗收，驗收合格即發給“建設用地指標憑證”。取得憑證的建設用地指標有兩種使用方式：一種進入重慶市農村土地交易所進行交易，從而形成地票；另一種不進行交易，而是通過土地增減掛鉤的方式留在本區縣，補充本區縣建設用地。（5）地票交易。區縣土地整理中心將本區縣復墾項目產生的地票打包后，向重慶農村土地交易所申請交易，交易所發布地票拍賣公告并組織競拍。地票交易須在重慶市政府指導下進行，其基準交易價格由市政府統一確定。（6）地票落地。《暫行辦法》第27條使用了“指標落地”這一形象用語。“地票落地”是指地票所載明的土地使用權指標的實現，即土地使用權指標落實到具體地塊上。競購方購得地票只是獲得了地票所載明的等量國有建設用地指標，其可以在符合城鄉規劃和土地利用規劃的相應土地上選定建設項目用地并向政府申請征地，耕地經征用為國有土地后按“招拍掛”（招標、拍賣、掛牌）程序進行出讓，地票持有者若在該國有土地出讓中競拍失敗，則其地票按原價轉給競拍獲得者。（7）地票價款分配。地票價款由農村集體建設用地復墾成本和地票增值收益兩部分構成，前者又包括復墾工程費用和復墾項目補償費用。復墾工程費用中，工程項目成本支付給復墾施工方，項目融資成本支付給復墾承擔單位即土地整理中心。復墾項目補償費的一部分支付給原土地使用權人即農戶，用做農戶購房補助、土地使用權補償、房屋和地上構（附）著物補償，另一部分支付給土地所有者即農村集體經濟組織。地票價款的剩余部分留存于區縣政府的地票專門賬戶上，用于復墾項目所在地的新農村建設。按照《暫行辦法》，復墾宅基地及其附屬設施用地而形成的地票增值收益全額用于增加退出宅基地農戶的購房補助，復墾公共設施和公益事業用地、鄉鎮企業用地而形成的地票增值收益繳入復墾區縣政府的地票專門賬戶。

從上述分析可以看出，重慶地票制度采取“先補后占”的方式運行，這有利于堅守耕地紅線和提高耕地質量，實現土地資源要素在城市與農村之間流通。但是，通過分析地票制度的運行可以發現其所面臨的現實尷尬：（1）權利主體的角色定位模糊。農民與農村集體經濟組織應當是地票制度的權利主體，但其在地票制度的實際運行中更多地淪為責任主體。《暫行辦法》規定，地票立項申請由土地權利人提出，農村土地復墾主體是擁有該土地所有權的農村集體經濟組織或擁有該土地使用權的自然人，申請出讓土地的人持土地指標憑證向農村土地交易所提出交易申請。但在地票交易實踐中，地票立項申請由鄉鎮政府統一上報，土地復墾節余的建設用地指標由區縣土地整理中心統一向農村土地交易所提出交易申請。信息缺乏、居住分散、組織松散等都制約著農民難以完成地票交易。（2）地票拍賣收益分配不公平。按照地票制度設計的本意，地票拍賣收益的絕大部分應返還給置換出集體建設用地的農戶，農戶獲得這部分收益后，可以在農村發展生產、改善生活，也可以進城購買商品房、解決各種保險保障問題。但事實上在重慶，地票拍賣收益中直接用于被拆遷農戶的補償、補助部分只占40％左右，也即地票拍賣收益的一半以上沒有直接返還給農戶，農民未能充分享有土地增值收益。（3）地票市場活力受限。在重慶地票制度中，地票持有者在參與城鎮國有土地使用權競拍時并不享有優先權，如果未能競拍成功，其地票只能按原價轉讓，其因此將承擔購買地票價款的利息損失。這種制度設計下地票交易的需求會受到一定程度的壓抑，地票增值空間會受到限制。現實中重慶市大宗地票交易都只以略高于地票基準價格成交，由于交易競爭不充分、溢價不多，地票持有者會更理性、更謹慎地選擇是否將城鎮建設用地指標用于交易，由此將產生地票供給不足的問題，最終影響地票市場的活力。

二、困境由來：功利主義需求與制度理性的悖離

如前所述，重慶地票制度的運行程式及功能預設似乎較為完善，但該制度遭遇的現實尷尬及質疑又從何而來呢？

（一）政府職能異化對地票制度的影響

政府本應是公平的政策制定者，是保護農民權益的制度實施者和各種利益關系的中立協調者。但作為由具有理性經濟人本性的個人組成的政治組織，政府同樣具有明顯的追求自身經濟利益最大化的“經濟人”特征。在重慶地票制度實踐中，地方政府有職能異化的傾向，存在異化為與民爭利的一方利益主體的現象。（1）基層政府由應然意義上的服務型政府異化為全能型政府。從土地復墾規劃定制到地票產生、地票落地、地票價款分配的整個過程中，政府機構本應是組織者、管理者，但其實際上扮演了全能型“政治經濟人”的角色。地票制度實施伊始就由政府絕對主導，則如何防范政府行為失范，是一個必須研究的重要問題。（2）基層政府由利益協調者異化為受益者。在重慶地票制度實踐中，區縣與鄉鎮兩級政府按不同比例參與地票收益分配，地票落地后增量城鎮國有土地建設用地指標所產生的國有土地出讓金在扣除成本后的收益全部歸政府享有，政府成為地票交易中的一方利益主體。政府機構在地票形成前、土地復墾中、地票落地后、地票收益分配中，既是組織、指導者，又是協調、受益者，還是監督、管理者，其多重角色混亂交錯，難免使人對其執法公正性產生質疑。

綜上，重慶地票制度在全能型政府的主導下運行，政府是直接受益者，其具有逐利本能而不可能最大化地維護農民利益，由此將導致地票制度的應有功能被削減或落空。地方政府作為土地復墾驗收的組織者和審批者一般較少關注復墾土地的質量及其未來利用情況，而更關心如何將置換出的指標用于本區縣建設或地票交易后能獲取收益的大小。地票權利主體居住分散、結構松散、信息缺乏等因素進一步固化了地方政府對土地發展權的壟斷，這極有可能損害弱勢利益主體尤其是農民的利益。

（二）農民權益保障不足給地票制度運行帶來的難題

一般地，農民權益保障包括三層含義：一是依法保障，即農民通過自身的合法行為去實現自己的利益；二是受害保護，即農民權益遭受不法侵害時，能夠受到制度性保護；三是受損補償，即農民權益因制度安排等而受損時，能夠獲得合理補償。重慶地票試驗中農民權益保障機制的不健全、不完備，使地票制度的進一步深入推進面臨一些難題。

從權益的依法保障機制來看，農民在地票制度運行中始終處于弱勢地位，基本無力通過自己的行為實現自身利益。《暫行辦法》規定農村土地復墾主體是擁有該土地所有權的農村集體經濟組織或擁有該土地使用權的人，但實際上，作為個體的農民（戶）從被允許進行宅基地復墾到復墾驗收再到地票交易，其很難擔負相關成本、幾乎無力參與其中，根本不可能直接維護自身利益。根據重慶市國土房管部門提供的相關資料，目前重慶市每畝土地的復墾成本在4—5萬元左右，而依據現行《物權法》、《土地承包法》，農民（戶）尚不能通過農村土地承包經營權抵押從金融機構獲得貸款，從而難以籌集到大量現金資本。因此，由單個農民（戶）自行進行土地復墾并不現實，由專業機構壟斷復墾工作則會導致復墾收益不能惠及農民。雖然《暫行辦法》未對地票交易主體進行限制，但由于農村建設用地權利人即農民（戶）的天然弱勢性，重慶近幾年來的上百宗地票交易中沒有一宗是由農民個體申請的，而均由區縣土地整理中心將指標集中后統一向土地交易所申請競賣。在這種地票打包交易方式中，指標價格與打包方式密切相關，可能會出現利益相關人競相“活動”地票打包組合甚至聯合起來為某個購買人定制包含特定面積土地的地票“專用品”，從而使得該地票在競賣時只有一個購買人的情況。這種情況下地票以基準價成交，特定利益相關人變相操縱地票價格，農民的利益受到損害。

從權益保護機制來看，重慶地票制度尚未賦予農民完整意義上的救濟權。宅基地使用權對農民而言是一種自由選擇權，農民可以自主決定是否將宅基地空置、復墾、出讓、轉讓或出租用于農業建設或其他用途。目前重慶地票制度中尚無農民不愿意流轉宅基地或承包地時的保護機制，特別是當某個村的土地全部流轉將帶來巨大收益時，如果有少數或個別農戶不愿意流轉其宅基地或承包地，則如何化解維護集體利益與保護個人權利之間的矛盾就成為一個不容回避的問題。實踐中，在集體主義至上的理念支配下，常常是個人選擇權被漠視甚至被剝奪。到目前為止，地票制度運行中農民權益受侵害或利益減損后的申訴途徑和司法救濟程序還是空白。

從權益受損補償機制來看，地票制度中的復墾補償機制難以充分保障農民權益。重慶地票制度運行實踐中，農村集體建設土地復墾項目的補償（包括房屋、構建物及土地補償）標準是由區縣政府制定的，基層政府同時不同程度地參與地票收益分配，這樣的制度安排難以實現對農民的合理補償。地票制度設計中更沒有考慮農民發展權喪失的補償問題。地票交易實現了土地使用權流轉，主城區及其他經濟相對發達區域獲得了充足的建設用地指標用以發展工業和第三產業，而區位條件較差、經濟相對落后區域雖然短期內實現了土地資產的貨幣化，卻喪失了進行長遠產業升級和工業化建設的用地指標，從而存在著發展機會減損的潛在風險問題。

（三）過度管制與市場競爭的沖突引發地票交易陷入困頓

政府宏觀調控（“看得見的手”）和市場運行機制（“看不見的手”）是政府干預社會經濟的兩大基本手段，這兩大手段的運用都是必需的，但存在一個“度”的問題，即兩大手段的實施方式、時間、程度和主次的問題，真正完善的市場經濟是排斥政府過度干預的。當前，重慶地票制度運行中存在著政府利用宏觀調控手段制定市場規則干預地票交易的現象，使地票制度運行陷入了進退兩難的境地。按照相關規定，重慶市政府對城鄉用地指標交易總量實行計劃調控，其在綜合考慮耕地開墾費、新增建設用地使用費等多種因素的基礎上制定統一的建設用地掛鉤指標基本交易價格，地票交易試行初期禁止炒買炒賣，這對推進重慶地票交易市場健康有序發展起到了一定的促進作用。但是，由此可能引發違背市場特性的后果——地票交易市場活力受限，地票持有者的權益得不到保充分障，地票交易市場有供應不足甚至無地可供之虞。在建設用地指標市場化與傳統計劃供給并存的雙軌制下，地票持有者與其他主體以完全同等的條件參與國有土地使用權的“招拍掛”競爭，其在土地競拍失敗后須按原價將地票轉讓給土地競得者，從而完全禁止了地票二級市場交易，這將導致地票需求動力減小，而如果沒有可持續的供給與需求，將不會有活躍的地票交易市場。

三、權益保障視角下的制度修正與完善

地票制度設計及其運行實踐中存在著很多問題，需要在尊重我國國情，遵循經濟發展規律，遵行法律法規的基礎上，積極穩妥地推進其優化和完善。

（一）實現政府管理性、服務性職能的回歸

在地票制度中，政府是無可替代的維護農民權益的重要主體，其管理、服務與保障職能具體體現為：（1）制定科學的土地流轉規劃，突出自愿流轉和耕地保護，合理界定政府部門的職責范圍。（2）建設陽光運行制度，完善信息發布與溝通機制。政府有義務把地票制度的整個運行過程置于“陽光”之下：在土地復墾立項實施前，將復墾費用、復墾耕地標準進行公布；在驗收環節，完善技術性驗收標準，科學設計驗收流程，規定驗收結果必須獲得復墾土地使用權人的簽字同意，設計由多個部門相互配合、相互監督制約的驗收制度，防止權力壟斷。（3）進行有效的利益監督和調整。應通過執行法律制度和完善政府內部監督制約機制對公權力進行約束，防止由一個部門如國土或房管部門包辦從土地流轉規劃到地票產生、地票交易、地票利益分配的全過程，完善并嚴格執行政府部門行政首長問責制，對土地流轉過程中侵犯農民利益、以權謀私、貪污腐敗等行為予以嚴厲懲處。（4）進一步健全區縣、鄉鎮、村三級土地流轉服務中心或相應的服務機構，強化區縣土地流轉服務機構的土地流轉信息發布、登記管理、合同指導、中介服務等職能。（5）提高農民的地票收益分配比例。地票收益在支付了土地復墾、相關稅費、房屋拆遷補償等必要成本外，剩余部分應全部由原宅基地使用權人和集體建設用地所有權人享有，其中集體經濟組織提留部分不得超過10％，政府不得以任何形式和理由提留地票收益。

（二）保障農民作為權利主體的利益實現

1.建立健全農民利益表達機制。農民在利益博弈中處于弱勢地位的重要原因之一是其利益代表缺失，因此，必須依法確立能真正代表農民利益的主體，提高農民在利益博弈中的話語權和行動力，避免農民“被代表”現象。依據我國《憲法》第17條和《村民委員會組織法》的規定，農民以民主方式組織起來的村委會、村民會議或村民代表會議以及一些特定類型的專業合作社應當成為農民利益的表達者和代言人。在地票制度設計中，土地流轉方案的制定和最終決定權應該由村民會議或村民代表會議并最終由農民掌握，由農民以民主方式決定是否流轉土地、如何流轉；必須賦予農民討價還價的權利，健全農民訴求保障機制；要充分發揮農村社會非正式規則（“軟法”）的功能，確保其成員根據自身判斷作出的表達和選擇得到實現；政府與農民的協商談判必須按法定程序和方式進行，并以書面形式記載；建立對農民的意見、異議的公平處理機制，當政府行為受到較多人（如半數村民）反對或質疑時，政府的決定、決策應當暫停執行，經復議后再行決斷。

2.完善利益分配機制。利益分配機制是實現農民利益的核心機制，而只有在充分的利益表達的基礎上才能實現公平的利益分配，因此，地票制度設計要明確農民在農村集體建設用地流轉中的主體地位，包括復墾地的原使用權人和被征地農民的主體地位，按照公平優先原則調節各種利益關系，包括農民與其他利益主體尤其是與政府的利益關系。要以市場價格為基礎，以公正的價格評估機制為保證，對失地農民進行合理補償，使其切實獲得公平的地票交易收益，確保其生活水準不因土地流轉而降低。要充分評估并預先防范土地流轉后農村發展可能受到的影響。一方面，要通過科學合理的規劃，為農村發展預留一定的空間，防止“只見眼前，不見未來”的不可持續性行為；另一方面，地票收益的作用要充分體現在統籌城鄉發展這一制度初衷上，通過多種方式支持農村基礎設施建設和農業產業化發展。

3.健全權益保障機制。“無救濟即無權利”，地票制度設計必須充分考慮對農民權益的保障和救濟。應當完善《物權法》、《土地承包法》、《擔保法》等法律中關于農村土地使用權、林權等的規定，走出用益物權與擔保物權涇渭分明的認識誤區，賦予傳統用益物權以某種擔保物權的功能，使農民（戶）能夠通過農村土地承包經營權或林權等權利質押從金融機構獲得貸款。應當對行政復議和行政訴訟的受案范圍進行必要的拓展，將土地流轉爭議逐步納入行政復議機關或人民法院的受案范圍，使爭議當事人享有提起復議權和提起訴訟權來維護自身利益。

（三）健全地票交易市場運行保障機制

現行地票制度需要進一步完善地票交易的方式、運作模式和監管體系，健全供求機制、價格機制和激勵約束機制，引導市場在土地配置中發揮基礎性作用。（1）明確規定地票持有人享有地塊選擇權。應當賦予地票持有人更多的權利，允許其在符合土地利用總體規劃的前提下選定地塊，除法律法規明確禁止外，政府不得拒絕其選擇。從公平角度而言，如果地票持有人最后未能依法取得地塊使用權，則地塊取得人應按地票拍賣的原價格及其同期貸款利息之和購買地票，以減少地票持有人的損失，降低持有地票的風險。（2）將地票“打包”交易方式改革為地票“單位指標”交易的方式。為鼓勵投資者包括一般社會組織和公民參與地票交易，活躍地票市場，必須改變目前的地票“打包”交易方式。可以將地票設計成以1畝/股（甚至更小）為最小交易單位，這種小額地票既能避免有關人員操縱地票“打包”組合，在充分競標中實現地票的真實價格，又能大量增加地票交易參與者，使競價更加充分，地票價格形成機制更為合理，更加有利于保護農民的權益。（3）探索建立地票交易二級市場。建立二級市場可以為地票持有者提供轉讓和退出的平臺，刺激一級市場的交易和發展。在當前地票還屬于新生事物、初期交易量較小的情況下，二級市場可以每周只開放一次，以后逐漸過渡到每個工作日都可以進行交易。將來，如果地票制度運行良好，則在交易規模擴大、投資者增多之后，在試驗探索的基礎上，各方面條件都比較成熟時，不排除建立全國性地票交易二級市場的可能性。地票交易所可以與本地金融機構或證券公司合作，進行聯網交易，實現地票的股票化交易。（4）改變地票使用機制。產生地票的新增建設用地指標來源于復墾農村建設用地，其產生是具有經濟成本的。目前重慶市規定地票產生的指標不能超過年度新增建設用地指標的10％，另外90％的新增建設用地指標由政府無償分配，這種無償分配指標與地票產生的有償指標共同運行必然會產生一定的沖突。解決這一沖突的最好辦法是推行廣義上的地票交易，即鼓勵不同地域之間的計劃內新增建設用地指標進行交易，平衡不同區域之間經濟發展的需求，最終逐步取消計劃內指標無償分配這種行政分配手段，將計劃內指標和地票產生的指標并軌，用市場手段代替政府分配，激勵在全國范圍內形成更加公平合理的土地資源價格。（5）建立健全激勵約束機制。在充分發揮市場機制的基礎性作用的同時，改革政府的調控職能及其行使方式。

四、結語

在很多情況下，制度邏輯的形成并不如其構建者所預期的那樣是共時性的，而更多是歷時性的；制度的建立、發展和完善都是在時間推移中完成、在實踐活動中實現的。地票制度亦是如此。地票制度的機制架構與實踐運行注定是一個逐步探索、改進、完善的過程，在實踐的基礎上不斷反思與改良，是地票制度獲得鮮活生命力、持續發展的根本保證。

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