社會管理創新的法治保障

文◎冉孟輝 鐘文華 王遠偉

社會管理創新的法治保障

文◎冉孟輝*鐘文華**王遠偉***

社會管理創新法治保障的重要性，可從三個方面理解：第一，社會管理創新法治保障是當前社會的迫切要求。近年來，社會矛盾的變化呈現出三個特點：一是民眾表達內容的多樣化；二是民眾要求目標的具體化和權益化；三是民眾要求的渠道多樣化，網絡的作用日益突出。這三個特點是我國目前主要矛盾的集中反映，原來的社會管理方式已不適應解決這些社會矛盾。因此，在理論和實踐上對社會管理創新，并且走法治化的道路，才能實現社會管理的最終目的。

第二，社會管理創新法治保障是實現人民利益的重要基礎。經濟轉型和社會發展導致社會利益格局多元化，要讓這種多元利益格局成為推進社會發展的動力，需要在法律上明確利益主體的法律地位，確立利益競爭規則，健全利益保障機制。這些保障機制包括：利益協調機制、訴求表達機制、矛盾調處機制、權益保障機制等，歸根結底是法律保障機制。推進社會管理創新實質就是實現法律制度的創新，而不是通過單一的政府管制或干預能夠實現的。法治環境中的社會管理通過公平正義保護人民群眾利益，這正是社會管理創新所追求的目標。

第三，社會管理創新法治保障是社會管理工作深入持久開展的源泉。用法治化手段保障社會管理創新具有以下優勢：一是可以避免創新的隨意性，減少和避免侵害人民群眾利益的發生；二是可以保障公民參與權的實現。社會管理，歸根到底是對人的管理和服務，與人民群眾的利益緊密相關。如何引導、動員廣大人民群眾和各類社會組織積極參與到社會管理中來，需要在法律層面予以明確；三是可以有效推廣社會管理創新成果、經驗。法律具有普遍約束力和強制力，通過法律手段將社會管理創新的方案、經驗、做法固定下來，可以減少創新的阻力；四是可以增強對未來預期的安全感。由于法律具有較高的穩定性，通過在社會管理領域加強法治建設，使社會主體不必擔心因政策的不穩定性帶來的風險。

2011年2月25日，周永康同志在人民大會堂主持召開中央社會治安綜合治理委員會全體會議并講話，他強調指出，加強和創新社會管理要在完善制度上下功夫，認真梳理亟需制定和完善的政策法律制度。［1］因此，社會管理模式的轉變必然要求產生與之相適應的法律、法規，特別是創新社會管理手段必須依靠法律作后盾，形成長期有效的機制、模式。否則，再好的創新也只能是曇花一現，影響社會管理的效果。

一、在立法層面保障社會管理創新

立法具有廣泛的約束力，社會管理領域立法完善與否關系到社會的整體權益，“良法”是社會管理創新的基礎。我們黨和政府之所以將法律建設放在社會管理建設中的重要位置，這是由我國現在所處環境的階段性特征決定的。我國正處于經濟社會發展的戰略機遇期，同時也是最容易引發社會問題的社會轉型期。當前階段社會轉型尚未完成，社會活力迸發的社會問題也正不斷出現，法律調整各種關系的難度也越來越大。不同社會群體的利益需要平衡、協調，法律建設工作任重道遠。我國有關社會管理的法制建設還顯得比較滯后，有些領域還存在著一些法律空白。法律上的缺失正在成為阻礙社會管理創新深入推進的重要因素。在這種形勢下，通過法律建設來加強和創新社會管理并由此促進社會和諧穩定至關重要。［2］

第一，關于“流動人口”立法亟需創新。我國關于流動人口的法律法規、條例大多是計劃經濟時代出臺的，并且帶有鮮明的時代特征，其核心主要體現了政府部門管理的利益，其內容多以限制性規定為主。由于當時流動人口大量增加、并且違法犯罪人中流動人口所占比例連年攀升，因此導致有關流動人口權益保障方面的規定不多甚至沒有。近年來隨著社會的發展以及進城務工農民工的增多，國家對流動人口管理的相關政策作了調整，但該方面的法律、法規仍與社會的發展不相適應。目前對流動人口的管理多是地方性法規、地方政府規章的規定，缺乏全國統一的管理標準，直接導致地方性差異，致使流動人口管理存在不公現象。因此，應由全國人大或常委會制定一部統一的 《流動人口管理法》，完善流動人口管理法律，規范管理行為。另外，在加強流動人口管理的同時，還要將其享有的權利和應該履行的義務以法律形式予以明確，使流動人口正確行使個人權利、履行個人義務。嚴禁相關政府部門從本地區、本部門利益出發，出臺對流動人口就業、子女入學等方面帶有限制性、歧視性政策，使流動人口能真正享有憲法和法律賦予的各種權利。［3］

第二，關于“特殊人群幫教”立法亟需創新。中央綜治委2004年下發了 《關于進一步加強對刑滿釋放、解除勞教人員安置和幫教工作的意見》，進一步加大了安置幫教工作力度，但其規定過于原則，可操作性不強。另外，特殊人群幫教安置的立法也主要以地方立法為主，約束力非常有限。鑒于安置幫教工作的長期性、復雜性，應對安置幫教工作進行統一立法，通過法律法規將釋解人員的權利、義務明確規定，將有關部門承擔的幫教職責以及所應承擔的法律后果明確規定下來，做到依法安置、依法幫教。

第三，關于“自治組織和社會組織”立法亟需創新。隨著中國城鄉建設的飛速發展，居民、村民委員會在城鄉社區建設中的地位、作用、職能都發生了巨大變化。由于近年來工業化、城鎮化、市場化的影響不斷加深，實施居委會、村委會組織法的環境更是發生了深刻的變化。這使得居委會、村委會組織法的部分條款已無法適應現實的需要。由于法律滯后，使得目前城鄉社區建設無法跟上經濟社會的發展變化，直接影響其作用的發揮。整合居民委員會、村民委員會、社區等社會管理的基層組織，才能更充分地保障基層群眾自治的權利和促進城鄉社區更快地發展。［4］社會組織是一個成熟社會政治架構中的重要組成部分，既是聯通政府和企業的橋梁與紐帶，又是社會多元利益的協調機構。目前，中國已有的社會組織法律法規，總體看來，還存在許多空白以及嚴重的滯后性。鑒于此，從法律制度上支持和規范社會組織的發展，改善社會組織的生存和發展空間，進一步明確和規范社會組織，讓其成為一支獨立于政府與企業之外的相對獨立的社會力量，增強社會管理和服務功能，［5］有必要制定一部綜合性社會組織促進法，以法律形式促進各類社會組織創新管理，拓寬服務領域，實現健康發展。

第四，關于“社會法”立法亟需創新。社會法一般指的是維護社會公共利益的法律。相對而言，我國的社會法立法起步較晚并且當前社會管理領域的立法，占全部法律的比重仍然較低。相對于廣闊多變的社會管理領域，對法律法規的需求來說，我們在社會管理方面的立法已經明顯滯后，有些領域甚至是空白。當前需要加快社會領域一些基本法律如工資法、集體勞動關系法、社會救濟法、社會福利法、新農村社會保障體系等法律的制定。

第五，關于“金融秩序監管”立法亟需創新。［6］金融秩序的監管關乎著國家的經濟命脈，也關乎著每個人的經濟生活，監管不善將導致毀滅性打擊，如2011年9月17日美國民眾爆發的“占領華爾街”抗議活動震驚全世界，用美國總統奧巴馬的話說是他們國家的金融秩序監管出了問題。因此，我們要吸取經驗教訓：一是要加強商業保險的監管立法。如現在很多保險公司，在農村地區大力銷售各類商業保險。許多商業保險合同中存在不當免責和陷阱條款，廣大農民法律意識不強，對這些條款沒有甄別能力，他們也沒有能力去區分社會保險和商業保險的區別。但是，一旦發生保險事故而得不到適當理賠，就會誘發新的社會矛盾；二是要加強對于金融擔保公司、地下錢莊的監管立法。目前，我國的民間融資活動極為活躍。“民間借貸和融資是一把雙刃劍”，民間融資一方面為中小企業融資提供了不可缺少的替代作用，另一方面，也容易引發欺詐和各類犯罪，甚至影響到金融秩序和社會穩定。因此，黨和政府高度關注金融秩序的監管，但是配套的法律法規有待于盡快完善與健全。

第六，關于“網絡信息管理”立法亟需創新。虛擬社會是公民參與社會管理的重要渠道。社會管理方式創新，可以很好地通過利用虛擬網絡來實現。可以說，網絡已經成為意見的集散地、輿論的放大器。虛擬網絡具有不可比擬的覆蓋率和快捷性，網絡已經成為民眾交流、商業合作、信息服務等活動的一個重要平臺。截至2010年6月30日，我國網民達4.2億人，網民普及率達到31.8%，超過了全球平均水平(據2009年年底調查為21.9%)，中國現有五百多萬個網站。互聯網用戶中，80%屬于18至35歲的青少年。互聯網的信息自由推動了社會進步，有利于揭示事實真相，同時互聯網也為中國帶來了非常獨特的難題。利用網絡有效開展社會管理和協調，是順應時代潮流的一種創新之舉。但我國目前與虛擬網絡領域相關的立法還不多，尤其是對公民隱私權保護、電子商務、青少年保護等方面的相關規定更是不足，盡快完善立法懲治網絡虛擬社會違法犯罪，刻不容緩。

第七，關于“地方社會管理法律建設”亟需創新。［7］社會管理中法律建設不僅僅需要在國家立法層面進行，地方上也需要加強。地方上要圍繞加強和創新社會管理亟須的基礎性法律法規和政策措施，深入開展調查研究，及時提出地方立法、政策建議，積極推動有關法律法規和政策措施的出臺，不斷完善社會管理地方法規、規章，將社會管理納入法治化軌道，保障社會穩定和諧。

二、在執法層面保障社會管理創新

執法創新是社會管理創新的重要內容，關系到社會公平正義以及社會的和諧穩定。行政機關作為執法機關，承擔著社會矛盾和糾紛化解、處理的職責，是社會管理的重要主體，因此，行政權力行使的好壞直接關系著社會管理的成敗。這就要求社會管理創新必然依法行政，在憲法和法律允許的范圍內嚴格依照法定權限和程序行使權力、履行職責，推進政府管理方式創新，加強行政決策程序建設，切實把政府職能轉變到經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務上來，著力保障和改善民生；要改變單純依靠行政命令手段管理社會的方式方法，更加注重運用行政指導、行政合同、行政協調、行政資助等柔性的管理手段管理社會，能夠運用說服教育等柔性管理手段實現管理目標的，就不用強制性的剛性管理手段；要改變公民參與社會管理熱情不高、經驗不足的局面，合理搭建有效的官民互動平臺和途徑；要盡量避免社會管理“運動化”、“一哄而上”的狀況發生，建立適合當地實際的社會管理常態化、規范化機制；要改變社會管理的信息和資源不夠公開透明以及社會管理手段存在“行政方法不能用、經濟方法不好用、法律方法不會用、思想教育不頂用”的局面，綜合運用行政、經濟、法律、政策、道德、科技等多種手段進行社會管理，使得行政機關執法創新，以保障社會管理創新。

三、在監督救濟層面保障社會管理創新

社會管理創新不可避免地會對公民權利產生影響，必須通過健全的監督救濟制度加以規制、引導和糾正。在公共管理社會化過程中，政府應當發揮對于社會組織的扶持、培育功能，并按照社會組織發展規律對其施以有效監管。政府作為公共服務的委托者和管理者，策劃、購買和監督社會組織提供專業的公共服務，掌舵而不劃槳，授權而不必躬親。但是，作為規則的制定者和執行的監管者，政府應當就社會組織所提供的公共服務效果承擔責任。［8］政府應當嚴格遵照依法行政的各項要求，強化自身監督機制，健全行政程序，對合法的創新積極給予支持和肯定，對違法的創新通過事前審查、事中檢查和事后評估等多種監督手段，及時發現并加以制止、糾正，防止危害結果的擴大。除政府以外的社會組織以及廣大人民群眾，要高度重視其作為社會管理創新的重要主體地位，賦予其更廣泛的糾紛解決機制的選擇權。要更加注重依法化解社會矛盾糾紛，完善行政調解制度，提高行政調解效能，完善行政復議制度，完善信訪制度。各級政府對于依賴于行政規范性文件確立的社會管理創新方式，提出行政復議申請的，要及時立案審查，不當的要堅決予以撤銷、改變或者完善。凡是與公民利益直接或間接相關的重大立法事項與行政決策，都要通過聽證、協商、辯論、法律法規草案全民討論等途徑，直接聽取公民的意見，使立法或者決策民主化、科學化、公開化。另外，民眾還可以通過其他各種渠道向立法機關、行政機關提出建議和意見，定期不定期地評測政府的活動。

總之，社會管理創新必須著眼于國內外形勢的新變化新特點，著眼于當前社會管理中的突出問題，在法治建設的框架之下，通過對社會管理體制和機制創新，維護公平正義。在社會管理創新過程中，不斷適應新形勢完善社會管理法律體系，健全社會矛盾糾紛解決體制，促進社會和諧穩定。

注釋：

［1］《人民日報》2011年 2月 26日，第 001版。

［2］鄭曉均：《創新社會管理與法律建設》，載《光明日報》2011年4月10日，第007版。

［3］田野：《淺析推進社會管理創新的法律適用》，載《當代法學》2010年第6期。

［4］宋振玲：《創新社會管理模式之推進路徑與法律保障機制建設》，載《廣西民族師范學院學報》2010年第6期。

［5］陳用龍：《深化社會管理創新的法治思考》，載《嶺南學刊》2011年第1期。

［6］賈宇：《社會管理創新的方向是走向法治化》，載《法制日報》2011年5月11日，第009版。

［7］鄭曉均：《創新社會管理與法律建設》，載《光明日報》2011年4月10日，第007版。

［8］馬懷德：《加強行政法治 助力社會管理創新》，載《內蒙古日報》（漢）2011年5月20日，第010版。

*重慶市人民檢察院第三分院黨組書記、檢察長，重慶市法學會刑法學研究會副會長［408000］

**重慶市人民檢察院第三分院法律政策研究室主任［408000］

***重慶市人民檢察院第三分院［408000］