公訴環節偵查取證活動法律監督的問題及措施完善

文◎李 翊

公訴環節偵查取證活動法律監督的問題及措施完善

文◎李 翊*

證據是貫穿訴訟程序始終的“生命線”。加強刑事訴訟中的證據審查，尤其是對偵查取證活動的監督很有必要，因為偵查是刑事訴訟的基礎環節，偵查階段的取證活動則是訴訟證據的重要來源，對查明案件事實、正確處理案件具有重要意義。因此，檢察機關認真依法履行法律賦予的這一監督職責意義深遠，責任重大。本次研究選擇了某市檢察機關公訴部門的偵查監督情況為對象，主要將關注投向了這一鮮活、復雜而又變動不居的經驗事實，側重于從偵查取證角度展示檢察機關偵查監督的基本方式及運作機理，探討公訴環節偵查監督在證據的收集、固定、審查、認定等方面應該發揮的作用以及如何完善的途徑。

一、偵查取證活動法律監督的現狀描述

糾正違法是目前為止檢察機關監督公安機關最有力的措施。當前實踐中書面糾正公安機關偵查違法的形式主要有兩種：《糾正違法通知書》和《檢察建議書》。以某市檢察機關公訴部門2007-2009年備案審查的《糾正違法通知書》和《檢察建議書》為研究對象，考量偵查取證法律監督的基本情況。

（一）基本概況

檢察機關公訴部門圍繞公安機關偵查取證活動違法發出《糾正違法通知書》和《檢察建議書》的情況如表1、表2所示。需要指出，由于統計資料來源于近三年來公訴部門年度備案材料，可能并不完全真實反映司法工作實際，但應當認為總體上是接近真實。

表1：公訴部門針對公安機關取證活動書面糾正違法一覽表

表2：公訴部門針對公安機關取證活動發出檢察建議一覽表

（二）一個初步的分析：數據統計折射出的問題

從規范意義上講，法律實證研究應當包括相互聯系、相互依賴的兩個環節：一是獲取經驗事實的環節；二是對經驗事實進行分析的環節。［1］通過上述兩組數據透視偵查取證活動法律監督的現狀，不難發現對偵查取證活動監督的運行效果在相當程度上解決了偵查取證活動現存的不少問題，其基本特點主要表現在四個方面：

第一、對偵查取證活動進行監督在偵查監督中占有相當大的比重。如表1、表2所示，無論是糾正違法通知書還是檢察建議書，偵查取證違法內容占當年發出總數的57%-100%不等，絕大部分在67%以上。

第二、檢察機關糾正偵查取證違法的常見類型主要集中在兩個環節：證據的收集、固定環節和證據的保管、移送、處置環節，有效解決了偵查取證違法的典型問題。

第三、發出糾正違法通知書的數量成倍增長。這說明某市檢察機關訴訟監督力度加大，對公安機關偵查違法發出糾正違法通知書從2008年30份增長到2009年的72份，同比增長了兩倍多。

第四、監督內容比較集中。即每年監督的違法事項幾乎都圍繞四方面：一是取證不及時，最常見如：勘驗、鑒定不及時、提取物證不及時、追逃涉案犯罪嫌疑人不及時等；二是取證程序違法，如單人提訊或詢問、制造虛假筆錄、取證過程中違法適用拘傳等強制措施或扣押、凍結等偵查措施等等；三是證據形式不合法如證據不寫明取證來源、訊問筆錄、詢問筆錄、現場勘驗筆錄、鑒定結論、扣押清單等法律文書沒有簽名等制作不規范等。四是證據的保管、移送、處置不當，如證據丟失，包括卷宗丟失、物證缺失、收集的物證因時間過長而失去鑒定的價值等；再如證據不全面移送，包括公安機關提請逮捕時不全案移送證據，檢察機關不移送贓證物；扣押物的發還不當等。如表1至表2所示，2007-2009年這幾類違法事項出現不斷，數量略有變化，內容基本不變。

（三）進一步追問：書面糾正違法內容緣何如此相似

筆者從某市檢察機關公訴部門2007-2009三年的備案監督文書（糾正違法通知書和檢察建議書）進行了抽樣分析，選取了40份糾正違法通知書和40份檢察建議書，細致分析后發現一個很現實的問題：書面糾正違法重復率較高、回函模式化特征顯著。主要體現在：

1、一個年度內因同一問題向市屬多個公安分局下發相似監督文書。比如，2008年，公訴部門共發出書面糾正違法（含糾正違法通知書和檢察建議書）共計439份，僅針對單人訊問犯罪嫌疑人、單人詢問證人、被害人以及諸如訊問筆錄、詢問筆錄不完整等取證程序違法現象，公訴部門向市屬6個分局發出書面糾正違法（含糾正違法通知書和檢察建議書）占總數的23.8%。

2、公安機關偵查取證過程中發生的低級錯誤經常出現在書面糾正違法中，比重不低。最典型的例子是法律文書或法律手續的簽字問題，主要有：訊問筆錄欠缺偵查人員簽字；詢問筆錄證人或被害人簽字倒簽、補簽；扣押物品清單無見證人簽字；鑒定結論無鑒定人簽字等。以2008年為例，這類違法事項占公訴部門書面糾正違法（含糾正違法通知書和檢察建議書）的20%。

3、一個年度內因同一問題向同一個公安機關下發相似監督文書。如2007年-2009年，檢察機關每年都有因相同問題向同一個公安機關下發相似監督文書的現象。

二、偵查取證活動法律監督效果不佳的原因解讀

（一）在立法層面，檢察機關偵查監督的地位較弱，缺乏應有的權威

從現行立法條文看，立法過于簡單、原則。目前刑事訴訟法第76條對偵查活動監督作出單條規定，但條文規定的內容過于原則和抽象，缺乏具體程序的規定盡管檢察機關制定《人民檢察院刑事訴訟規則》對具體程序作出更為細致的規定，但作為檢察機關單方頒發的司法解釋，實踐中也只能規范自身執法活動，對于其他執法機關難以進行有效的約束和規范。立法對一些具體權能的設置目前也是空白。如提前介入偵查的規定、發現可能涉嫌犯罪時的調查權等，權能的缺失使得監督發揮不出應有的作用。

從法律規范的邏輯結構看，偵查監督的法律規范僅有“處理”部分，缺乏“制裁”部分，即偵查監督機關缺乏權威的監督手段和相應的制裁措施。如刑訴法只規定了公安機關應當將檢察機關所提糾正意見和執行檢察機關所作決定的情況通知檢察機關，而未進一步規定公安機關拒不糾正違法、拒不執行決定的法律后果，也未規定檢察機關的進一步監督措施，遇有公安機關拒絕執行時，沒有強有力的督促措施和處分辦法，公安機關對檢察機關所提出的糾正意見很少采納和落實，直接導致監督軟弱無力，監督效果大打折扣。“法律的力量在于懲罰，而不起作用的懲罰乃是對法律的一種附加的譴責”。［2］

從權力的特征看，檢察機關偵查監督權體現權力的要素并不充分。“權力的重要特質在于：它確保可行的因果鏈、不依賴于服從權力的參與者的意志——不管他是否愿意。”［3］依據偵查監督權的性質，偵查機關偵查取證違法在先，檢察機關糾正違法在后，對于已成事實的違法行為，檢察機關發現和糾正違法的手段有限，監督效力保障很難，使得“檢察機關的監督需要在配合中開展，監督措施也往往需要偵查機關配合才能落實”。［4］

（二）監督觀念層面，不敢監督、不愿監督、不忍監督的監督觀在較大范圍內存在

當前，訴訟監督職能被異化的現象比較普遍，前文提到的口頭糾正違法替代書面糾正糾正違法，檢察建議書替代糾正違法通知書，書面糾正違法替代移送犯罪線索至相關部門等等，極大削弱偵查監督的實效。在影響檢察機關偵查監督權深入行使過程中，監督主體的執法觀念是關鍵。實踐中檢察機關發現公安機關偵查取證活動違法的，經常抱著“大事化小、小事化了”的態度，低調處理或者降格處理。部分檢察人員對訴訟監督的重大意義認識不夠，影響了監督工作的數量、質量和效果。表現為：一是怕影響關系，工作中有畏難情緒。部分干警擔心監督多了影響與公安機關的關系，工作中有畏難、厭煩情緒，不敢監督；二是只重辦案，不愿監督。有的檢察人員抱著“多一事不如少一事”的態度，把監督工作看做“份外工作”。在案件量大幅增長的情況下消極對待訴訟監督工作，不主動、不積極，即使有考核要求，也以單純完成任務了事，不愿監督；三是看重人情，不忍監督。有的檢察人員因人情關系擔心對方受到嚴厲的內部處罰而不忍監督。由于檢察機關在偵查取證活動中開展監督顧慮重重，這些觀念的長期存在嚴重制約了偵查取證活動監督的深入開展。

（三）監督機制層面，檢察機關對偵查取證活動開展監督的內外部機制不完善

監督渠道不夠通暢。實踐中檢察機關對偵查取證活動監督的途徑和方式主要是書面審查偵查機關報送的案卷材料，通過提前介入偵查的方式發現的線索以及公民個人或者有關單位、部門主動提供的線索十分有限。而書面審閱卷宗的事后監督方式本身又存在以下弊端：第一、檢察機關僅僅是“被動的”通過公安機關移送的案卷來審查其偵查活動。第二、我們很難想象偵查人員會把自己的違法行為記載在案卷中。偵查活動中常見的違法行為有收集犯罪證據和尋找犯罪線索時的違法行為,對犯罪嫌疑人進行刑訊逼供、指供、誘供、變相肉刑或精神折磨,非法搜查、扣押,非法剝奪、侵犯當事人及其他訴訟參與人的訴訟權利等,這些違法甚至犯罪行為的性質十分惡劣,但是一般較為隱蔽,從偵查卷宗中不容易被輕易的發現。第三、即使能夠發現偵查機關的違法活動，也因為違法行為早已發生，危害后果已經產生，難以進行及時有效的糾正，如刑訊逼供、超期羈押等。

監督方式不夠有力。當前個案監督多、類案監督少；日常監督多、專項監督少，使得偵查取證活動中存在的一些“頑疾”始終揮之不去，年復一年糾正的違法類型幾乎不變。個案監督、日常監督使監督陷入停滯不前的困境。最典型的是重復糾正問題、監督不著要點問題使得監督工作面臨嚴峻拷問。事實上公安機關在偵查取證活動中存在的類案問題、共性問題不少，而實踐也證明，類案監督、綜合監督更容易收到被監督單位和社會各界的重視，實施效果好。

溝通協作機制不夠健全。實踐中檢察機關制發《糾正違法通知書》在發送給被監督單位的同時，應抄送其上級主管部門（省或市公安局）。對于該書面糾正違法，上級主管部門應當根據內部監督條例追究被監督單位責任，從而督促該公安機關糾正違法行為。由于實踐中上級檢察機關與上級公安機關之間往往缺乏溝通，在督促公安機關糾正違法方面還沒有建立起長效溝通協調機制，使得監督作用沒有充分發揮。

激勵機制不甚完善。某些考評指標的設置影響了監督文書的質量。目前部分省市檢察機關在訴訟監督的考核中存在一種傾向：即將某類監督文書的數量作為考核指標，并規定收到回復的才能加分，至于監督是否真正起到實際效果，在考核機制中不作為考量因素，造成檢察機關在制作監督文書時，單純追求制發和回復數量，而忽視監督文書的質量。

三、偵查取證活動法律監督制度的完善

（一）立法的完善

1.完善監督權能，規定相應法律程序，確立監督權威。賦予違法偵查取證行為調查權。調查是監督的必要和必需的手段而不是目的。司法實踐中，檢察機關提出的糾正違法意見往往不被接受，就是因為法律雖然賦予檢察機關法律監督權，卻沒有明確規定檢察機關的調查手段，因此，有必要在法律規定的范圍內建立對偵查中違法行為的調查機制，明確檢察機關監督調查的手段，從而提高檢察機關偵查取證監督的針對性、準確性和有效性。具體可以這樣規定:對于刑訊逼供、暴力取證等違法取證行為，檢察機關偵查監督部門有權進行調查，采取調卷、詢問偵查人員、訊問犯罪嫌疑人等方式進行，偵查部門和個人不得拒絕，檢察機關根據具體情況可以作出糾正違法行為、移送犯罪線索等監督決定。

改變管轄、更換辦案人以及對違法辦案人給予行政處分的檢察意見權。對于有關辦案人員的違法行為情節比較嚴重，或者檢察機關提出監督糾正意見后有關機關拒不糾正的，檢察機關應當有權向辦案人所在機關提出更換辦案人的意見，或呈報上級檢察機關要求同級公安機關改變案件管轄。對于違法辦案人，檢察機關有權向其主管機關或行政監察機關提出給予行政處分的意見，上述有關機關應當在一定期限內將執行情況通知人民檢察院。

2.完善監督方式，規范相應適用程序，確保監督實效。堅持個案監督與綜合監督相結合。要善于總結歸納，針對一定時期內類案的共性問題以及其他共性問題及時進行宏觀監督。個案監督與綜合監督相結合，可以由點及面，形成一個完備監督方式體系。

明確書面及口頭糾正違法的判斷標準，規范兩種糾正違法的運用。兩種書面糾正違法的判斷標準有三點:一是否侵犯訴訟當事人的人身權利。如違法使用強制措施類的各種偵查活動、刑訊逼供、無證搜查、在搜查中使用暴力手段等；二是否導致偵查取證行為無效。如未及時勘查犯罪現場導致重要物證、痕跡滅失，違法逼取、騙取、偽造證據的，一人訊問、一人扣押、一人搜查的，直接影響所取得證據的客觀可信性并導致證據無效的等等；或者程序性違法嚴重，如拘留后無法定理由不通知嫌疑人家屬;訊問時未告知犯罪嫌疑人權利;未將用作證據的鑒定結論告知犯罪嫌疑人、被害人等；三是情節較嚴重，但尚未構成犯罪的。因為一旦構成犯罪，就應該移送犯罪線索，而不再是發放糾正違法的問題。其他違法情節較輕、偵查取證活動違法造成的后果較輕的證據瑕疵，應使用口頭方式糾正。

明確檢察建議的適用范圍，規定替代適用的懲罰性措施。檢察建議書主要適用以下方面:一是有關單位在管理上存在問題和漏洞，為建章立制，加強管理，向有關單位正式提出建議時；二是有關單位在管理上存在問題和漏洞，檢察機關認為應當追究有關當事人的黨紀、政紀責任時；三是符合《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規則》第四十七條、第四十八條規定情形之一，提出再審建議時。對于不適當采用監督方式的檢察人員應該給予一定的懲罰，可以計入年終考評，作為扣分項目。

3.加強對非法取證的監督，規定相應程序，堅決排除以非法手段獲取的證據。證據是刑事訴訟的核心和靈魂，檢察機關辦理案件最重要的任務就是審查證據，判斷案件性質，運用證據指控、證實犯罪。借鑒國外的立法和司法經驗,對于非法偵查行為可采取的程序性制裁措施最有效的莫過于排除由非法偵查所獲取的證據,因為絕大多數非法偵查行為的目的都在于獲取證據。對此,我國的《人民檢察院刑事訴訟規則》第265條第1款進行了相應的規定:“嚴禁以非法的方法收集證據。以刑訊逼供或者威脅、引誘、欺騙等非法的方法收集的犯罪嫌疑人供述、被害人陳述、證人證言,不能作為指控犯罪的根據。”但由于缺乏相應的程序保障,這一規定目前并沒有在司法實踐中真正得以貫徹實施。筆者認為,除了人民檢察院自行排除自己發現的非法證據之外,還應當賦予犯罪嫌疑人及其辯護人在審查起訴階段要求排除非法證據的權利。由于我國現行法律規定了人民檢察院審查起訴時應當訊問犯罪嫌疑人并聽取辯護人的意見,因此,賦予犯罪嫌疑人及其辯護人在此階段提出排除非法證據請求的權利并無不當。對于犯罪嫌疑人及其辯護人提出的排除證據主張,審查起訴部門經過調查無法判明是非的,應當由偵查機關承擔證明其所實施偵查行為的合法性的責任,否則,該證據不能作為指控犯罪的根據。

（二）工作機制的完善

1.建立健全提前介入制度。我國刑事訴訟程序中，公安機關與檢察機關的分工明確，二者在程序上被劃分為先后不同的兩個階段，相互之間有較大獨立性，互不隸屬。公安機關的偵查在程序上構成獨立的階段，偵查權相當廣泛且很少受到制約。檢察機關雖然在一定程度上可以對偵查活動進行監督，但由于配套措施的不完善，這種監督有大而化之的傾向。現有的監督方式是事后的書面審查，而偵查活動違法的情況很難在案卷中反映。因此應當建立檢察引導偵查機制，使偵查程序受到檢察機關的有效控制，有利于改變檢察機關偵查監督的滯后性和被動性，及時預防和糾正偵查活動中的違法行為。引導偵查應當以適時介入偵查為主要手段，緊緊圍繞偵查取證活動進行正確引導，除了抓住審查證據的關聯性、客觀性這一切入點，引導偵查沿著正確方向外，檢察機關的引導更重要的在于針對證據的合法性，引導偵查走規范程序，防錯防漏。具體可以開展以下幾方面的工作:一是適時介入，參與指導偵查機關重特大、疑難案件的偵查活動，引導、幫助偵查機關確立正確的偵查方向，準確、全面地依法收集合固定證據;二是及時對一般案件偵查活動進行經常化的監督:三是列席案件討論或聽取偵查案件匯報，對個案進行監督指導;四是預防、糾正偵查活動中的違法行為;五是定期召開公檢聯席會議，研究解決工作中存在的實際問題。

2.完善聯席會議和信息通報制度。公訴部門會同公安機關刑偵部門應當建立健全多層次、定期或不定期的聯席會議制度，通過聯席會議相互通報刑事偵查工作和偵查監督工作的有關情況，討論交流偵查取證中的共性問題，及時交換意見，在一些重大問題上達成共識，從而積極能動地開展工作。在偵查監督工作中，尤其應當加強省級檢察院與省級公安機關的聯系會議制度，針對一定時期內帶有共性的偵查取證違法問題進行通報、研討，研究解決糾正違法的路徑和方式。除聯席會議外，對于重大監督事項的處理，檢察機關與公安機關也應相互通報、溝通情況、交流信息，通過情況通報及時獲取信息。檢察機關可以將一個階段公安機關偵查取證違法的情況進行綜合分析，向同級人大常委會報告，提請其督促公安機關進行整改。

3.建立偵查監督跟蹤機制，保證偵查監督效果的有效落實。檢察機關的公訴部門對偵查機關偵查取證活動提出監督意見后，應對偵查機關執行檢察機關決定的情況繼續進行監視、督導，從而及時了解對案件的偵查進展情況，發現偵查取證活動中的違法情況，保證監督效果的有效落實。公訴部門應設立專職人員負責對監督案件進行跟蹤監督，及時掌握偵查活動進程，及時提出偵查取證的建議。

4.建立合理的考評機制，保證監督權能行使的科學客觀。應對檢察機關的目標考核體系進行調整，以促進偵查監督功能的充分實現為基本目標。調整內容包括：提高偵查監督的基本分值，從而與其應有的權力地位形成正比；偵查違法行為的監督分值應高于不應立案而立案案件的監督。

注釋：

［1］左衛民：《中國刑事訴訟運行機制實證研究》，法律出版社2007年版，第5頁。

［2］［英］吉米·邊沁：《立法理論》，李貴方等譯，中國人民公安大學出版社2004年版，第186頁。

［3］［德］尼克拉斯·盧曼：《權力》，瞿鐵鵬等譯，上海世紀出版集團2005年版，第13頁。轉引自左衛民、趙開年：《偵查監督制度的考察與反思》，載于《現代法學》2006年第6期，第151頁。

［4］朱孝清：《強化法律監督，維護公平正義》，載《人民檢察》2005年第6期（下），第7頁。

［5］陸劍凌、倪培興：《論偵查監督的追訴體制基礎及其改革》，載《人民檢察》2003年第11期。

*北京市人民檢察院［100005］