農村建設用地整理潛力研究

范瑩瑩，楊惠晨，王 淼

（長安大學地球科學與資源學院，陜西 西安 710054）

農村建設用地整理潛力是指在一定時期、一定生產力水平下，采取工程技術、土地產權調整等一系列措施，對現有農村建設用地通過遷村并點、內部挖潛和加以改造重新組織利用，增加有效耕地及其他農用地面積、提高農村居民點利用率和效率、改善生態環境等的能力。目前，我國農村居民點的布局、規模、用地結構等是在封建社會的小農經濟環境下形成、并在其基礎上逐步發展而來的[1]。改革開放以來，農村居民點面貌發生了很大的變化，但是，在農村建設用地的布局與結構方面仍然沒有轉變，而且規模快速增加，空心村現象普遍存在，閑散地、廢棄地、多占地、占好地等土地浪費現象較為嚴重，所以農村建設用地整理具有較大的潛力[2]。我國有些學者對農村建設用地整理潛力進行了研究，提出了遷村并點、重建家園、城鎮社區化等整理模式[2]，以及人均建設用地標準法、戶均建設用地標準法、實地調查法等測算潛力的方法[3]。由于不同地區社會經濟條件不同，農村居民點土地利用狀況和閑置狀況不同，其適宜的潛力測算方法也不同。本文以閻良區為例，在考慮農村建設用地整理后拆遷農民安置的前提下，將小村并大村和建設新型社區兩種整理模式比較分析，對閻良區農村建設用地整理潛力的測算和分級等進行了探討。

1 研究區概況

1.1 自然條件

閻良區位于西安市東北部遠郊區，全區地勢北高南低，呈梯狀降低，相差不大，受秦嶺、渭河走向的控制，境內各種地貌均為東西向延伸，南北向交替，呈明顯條帶狀分布。區境內的地貌主要有平原、黃土臺塬兩種基本形態。全區土地面積2.445 5萬hm2，占西安市土地總面積的2.42%。

1.2 社會經濟狀況

閻良區轄2鎮5個街道辦。共有20個社區居民委員會，80個行政村，593個村民小組。2010年，全區人口為25.23萬人，其中農業人口16.43萬人。2010年全區生產總值80.67億元，人均GDP 31 009元，高于全市人均GDP水平；全區地方財政收入40 516萬元。全社會固定資產投資88.52億元；糧食總產量9.6萬t；農民人均純收入達到7 233元。

1.3 農村建設用地現狀分析

根據2010年土地利用變更調查，農村居民點面積約2 573 hm2，采礦用地面積208.54 hm2，其他獨立建設用地面積71.07 hm2，分別占城鄉建設用地面積的90.20%、7.31%和2.49%。

2 閻良區農村建設用地整理潛力評價

2.1 農村建設用地整理的內容

2.1.1 人均面積及分布 據調查，農村居民點占地總面積約2 573 hm2，人均建設用地約174 m2。閻良區農村建設用地信息如表1所示。

表1 閻良區農村建設用地信息

2.1.2 村莊土地利用結構 通過對10個自然村內部用地結構調查發現，村莊用地總面積為56 hm2，其中居住用地36 hm2，占村莊用地總面積的64.3%；綠地4 hm2，占村莊用地總面積的7.1%；道路廣場用地6 hm2，占村莊用地總面積的10.7%；閑置土地7 hm2，占村莊用地總面積的12.5%；生產設施用地2 hm2，占村莊用地總面積的3.6%；公共設施用地1 hm2，占村莊用地總面積的1.8%。

2.2 理論整治潛力

2010年，閻良區農村居民點用地2 573 hm2，農業人口148 231人，人均居民點用地規模高達174 m2/人，農村建設用地布局零散，土地利用率較低，節約集約潛力巨大。按照國家和陜西省農村居民點用地控制標準100 m2/人上限計算，閻良區現狀農村居民點用地理論整治潛力高達1 091 hm2。

2.3 農村建設用地新增耕地潛力測算方法

農村建設用地整理潛力主要來源于居民點內部的用地結構調整，潛力數量為在一定社會經濟標準要求下農村居民點集約化利用獲得的多余土地資源和閑置土地之和[4]。

2.3.1 各行政村農村人口預測

式中：Qt為某行政村規劃期末農村人口總數；Q0為現狀農村人口總數；r為人口自然增長率；t為規劃期（年）；ΔQ為人口機械變動量。

2.3.2 農村建設用地新增耕地潛力預測

式中：S0為現狀農村建設用地面積；S1為村內空閑宅基地面積；St為規劃期末需安置面積；B為規劃人均用地標準。

2.4 農村建設用地潛力測算

2.4.1 方案一：建設新型社區 此方案是按照新農村建設、城鄉統籌發展的要求，對閻良區的居民點重新整合，進行社區化建設，以一個或者多個行政村為單位，將原有的居民點拆遷，然后重新選址安置。對于城鎮周邊的村莊，實行居民上樓，離城鎮較遠的村莊，進行集中安置。村莊新址基本上處于對外交通發達、方便群眾生產生活的位置。

此方案優點為：①村莊新址便于基礎設施的配套，并且交通便利，便于村民的生產生活；②充分實現了土地的集約化利用；③村莊舊址經土地整理可形成連片耕地，有利于規模化經營。然而此種方案有如下缺陷：①大規模搬遷，所需資金量較大；②土地權屬調整時容易出現糾紛。

參照陜西省增減掛鉤的試點高陵縣、旬邑縣以及閻良區關山鎮增減掛鉤項目，確定人均建設用地安置面積為60、70、80 m2。通過農村建設用地整理，新增耕地潛力為639 hm2，閻良區各鄉鎮農村建設用地潛力的分析（方案一）如表2所示。

2.4.2 方案二：合理歸并 本方案需拆遷的村莊應符合以下任何一個條件：①人口總數在200人以下的村莊；②人均建筑面積過大的村莊；③不符合中心村建設、分布散亂、布局不合理的村莊；④位置偏僻，生產、生活不方便的村莊。符合上述條件的村莊全部拆除，只保留布局規整、基礎條件好的中心村、自然村。所有拆除的村莊，全部單獨選址進行安置。規劃期內，根據國家《鎮規劃標準》（GB50188-2007）和閻良區農村人均居民點用地現狀，安排人均建設用地。現狀人均建設用地大于140 m2/人，調整至120 m2/人；現狀人均居民點用地大于120 m2/人而小于或等于140 m2/人的，在現狀的基礎上相應地減15 m2/人。通過農村建設用地整理，新增耕地潛力為226 hm2。閻良區各鄉鎮農村建設用地潛力的分析（方案二）如表3所示。

2.4.3 方案一和方案二比較 方案一是一種理想化的方案，閻良區建設新型社區，新增耕地潛力為639 hm2。

方案二是從實際出發，結合各村的實際情況，選用合適方案進行新農村建設，新增耕地潛力為226 hm2。

比較二種方案，方案一的潛力大，過于理想，方案二潛力小，但符合實際，故選方案二用于潛力計算。農村建設用地整理潛力方案對比情況如表4所示。

表2 閻良區各鄉鎮農村建設用地潛力分析（方案一）

表3 閻良區各鄉鎮農村建設用地潛力分析（方案二）

表4 農村建設用地整理潛力方案對比

2.5 農村建設用地整理潛力等級確定

依據《土地開發整理規劃編制規程（TD/T1011-2000）》和國土資源部《縣級土地開發整理規劃編制要點》要求、《閻良區土地利用總體規劃（2006～2020）》以鄉鎮為基本單元，綜合考慮社會、經濟、科技水平和可投入資金量等因素，按照新增耕地系數，采取自然裂點法，經全縣統籌平衡后，將西鄉縣農村建設用地潛力分為三個等級。閻良區農村建設用地整理潛力分級情況如表5所示。

閻良區農村建設用地整治總規模832 hm2，新增耕地潛力226 hm2。其中，Ⅰ級潛力區待整理農村居民點規模310 hm2，新增耕地潛力95 hm2，主要分布在關山鎮；Ⅱ級潛力區待整理農村居民點規模479 hm2，新增耕地潛力125 hm2，主要分布于武屯鎮、振興街道辦；Ⅲ級潛力區待整理農村居民點規模43 hm2，新增耕地潛力6 hm2，主要分布于北屯街道辦。閻良區農村建設用地整理潛力分布情況如圖1所示。

表5 閻良區農村建設用地整理潛力分級

圖1 閻良區農村建設用地整理潛力分布圖

3 結論與建議

3.1 結論

（1）閻良區農村建設用地整理潛力為226 hm2，主要來源于人口總數在200人以下，人均建筑面積過大，不符合中心村建設、分布散亂、布局不合理，位置偏僻，生產、生活不方便的村莊。

（2）通過將小村并大村和建立新型社區兩種模式相比較，得出適合閻良區自身發展的整理模式，并科學地測算出閻良區農村建設用地整理的潛力，同時對測算出的潛力分級。

（3）農村建設用地整理是一項涉及面廣、投資大、技術和組織復雜的社會工程，必須根據閻良區的具體條件，從區域的整體利益出發，采取科學的態度，全面研究，并根據社會經濟發展條件分步驟實施。

3.2 建議

（1）積極引導村鎮建設向多元化和小區化方向發展[5]。時值經濟快速發展的時期，農民住宅正由平房向多層樓房過渡，農村建設用地整理完全可以結合這一有利時機，引導村鎮建設向多元化、高層化和小區化方向發展，改善農村居住條件，節約用地。

（2）建立多元投資體制，設置農村建設用地整理專項資金。各級政府要投入一定量的資金作為啟動資金，同時還要從集體經濟組織自籌一部分，以及引導農民個體以股份合作制形式集資投勞承擔土地整理項目，引導外資投入開發。這樣，國家、集體、個人、公司企業等多方面共同努力，逐步形成農村建設用地整理資金。

（3）明確土地權屬關系，建立完善的農村房屋拆遷補償保障機制。農村建設用地整理涉及到土地產權及利益的調整，對其進行合理的收益分配并對給受損者合理的補償是整理能否順利實施的關鍵。同時，項目涉及到利益補償問題，較為復雜，在整理過程中必須堅持群眾自愿與適當補助相結合。

[1]張保華，張二勛.農村居民點土地整理初步研究 [J].土壤，2002，（3）：160-163.

[2]葉艷妹，吳次芳.農村居民點用地整理的潛力、動作模式與政策選擇[J].農業經濟問題，1998，（1）：54-57.

[3]張正峰，陳百明.土地整理潛力分析[J].自然資源學報，2002，（6）：664-669.

[4]張正峰，趙 偉.農村居民點整理潛力內涵與評價指標體系[J].經濟地理，2007，27（1）：137-140.

[5]王萬茂，韓桐魁.土地利用規劃學[M].北京：農業出版社，2002.