縣域尺度下生態補償機制構建初探——以桐廬縣為例

曹 睿，張慧君

(1．杭州市環境保護科學研究院，浙江 杭州 310014;2．浙江省環境工程有限公司，浙江 杭州 310012)

人口和經濟的快速增長導致自然環境日益惡化，全球近2/3的生態系統質量不斷下降，環境污染和生態破壞成為當今人類面臨的重大問題。造成環境污染和生態破壞的原因之一，是環境保護具有外部經濟性和公共物品特性，存在社會成本和個人成本、社會效益和個人效益的不對稱，容易導致供應不足或過度開發，單純依靠市場機制難以保障其有效供應。生態補償將環境的外部性和非市場價值轉化為真實的經濟激勵［1］，是調整經濟發展與環境保護相關主體之間利益關系的一種制度安排［2］。生態補償機制作為一種新型的資源環境管理模式，是有效解決生態環境保護資金供求矛盾的重要手段［3］，日益受到國內外政府和社會各界的關注。如何提高資金使用效益是完善生態補償機制的重要問題，生態補償的目的是在資金約束條件下獲取最大的環境效益［4］。

桐廬縣位于浙江省西北部，地處錢塘江上游，境內水系發達，主要河流有富春江、分水江、壺源溪及其較大支流31條。作為生態環境敏感區，資源環境承載能力弱，承擔著重要的生態服務功能:一方面承擔著較重生態建設和環境保護的任務，另一方面產業政策和經濟發展受到了限制，產業和項目準入門檻高，喪失了部分發展經濟的機會，造成區域間經濟發展的相對不平衡。因此，如何充分調動地方生態環境保護工作積極性，梳理整合原有的生態補償措施，創新性地提出一個更為科學、更具操作性的生態補償機制已經迫在眉睫。這對于實現生態補償項目的環境目標、提高生態補償效益，以及對桐廬縣乃至杭州市的全面協調可持續發展具有重要意義。

1 生態補償現狀評價

桐廬縣生態補償的方式主要是以財政補貼、項目帶動的補償形式，即以政府投資或政府主導的財政轉移支付體系為主，生態補償資金主要來源于生態縣建設專項資金、工業企業技術改造財政資助、農村改廁經費、扶貧幫困、造田改地、水利建設、農村飲用水改造等專項資金，至2009年末已累計投入補助資金達2028萬元，主要用于流域環境綜合整治項目、區域環境綜合整治項目、環境污染綜合整治項目、環境綜合整治工程、集鎮生活污水處理工程、生活垃圾無害化處理工程及配套管網建設。隨環境保護工作任務和要求的變化，在實際過程中出現了一些問題:①對生態補償機制缺乏正確認識，將建立生態補償機制的要求僅認為是欠發達地區單方面的需求，將生態補償簡單地等同于政府的財政補助;②尚未建立一套生態補償的考核制度，以及生態補償的效益評價機制，對目前生態補償資金的使用情況和存在問題缺乏深入認識;③財政補助資金種類繁多，資金的生態補償指向尚不清晰，需要進一步梳理明確和完善;④重要生態功能區所在區域的生態補償力度與該地區所承擔的生態環境保護和建設任務不相協調，未能充分體現“誰保護，誰受益”原則。

2 生態補償機制的建立

2.1 生態補償的對象

桐廬縣各鄉鎮 (街道)、庫管委的禁止準入區、限制準入區、重點準入區和優化準入區和生態公益林等，基本情況如表1所示。

表1 桐廬縣各鄉鎮 (街道)基本情況［5～6］

2.2 生態補償專項資金的籌集

在保持現在資金管理模式不變的前提下，將原先隱含并分散在現行的財政體制分成和各種專項資金中體現生態補償作用的各種財政轉移支付，即將浙江省生態環保財力轉移支付資金、杭州市生態補償專項資金、生態縣建設、環保補助、生態公益林補助、生態礦山修復、城建補助、清潔桐廬專項資金、農村生活污水治理補助、農村危舊房改造補助、農村改廁經費、財政支農資金、扶貧幫困、造田改地、水利建設、農村改水等專項資金納入生態補償資金之中，縣財政在原有生態補償政策方面已安排資金的基礎上，再新增2000萬元作為生態補償專項資金，并視財力可能，逐步進行規模充實和調整，以工程或項目形式，予以補助，實行專款專用，形成聚合效應。

2.3 生態補償專項資金的分配

生態補償專項資金按照合理分配、優化結構、公開透明和對經濟欠發達鄉鎮 (街道)適當照顧的原則，按照各鄉鎮 (街道)、庫管委在綜合考量生態功能區劃、生態公益林、交接斷面水質考核、生態建設與環境保護目標責任制及生態補償資金使用績效考核和環境管理考核基礎上分配生態補償資金。

(1)生態環境功能區指標。生態環境功能區規劃中禁止準入區和限制準入區的面積比重，權重為25%，其中禁止準入區為15%，限制準入區為10%;

(2)生態公益林指標。生態公益林面積，權重為25%，其中省級以上公益林為15%，市級公益林為7%，縣級公益林為3%;

(3)水環境質量指標。上年度鄉鎮 (街道)交接斷面考核結果，權重為25%。考核結果分為優秀、良好、合格、不合格四檔，其中優秀、良好、合格、不合格每下降一個檔次測算比例降低15%，具體分配比例測算根據每年具體考核結果進行分配。

(4)生態環保考核指標。上年度各鄉鎮 (街道)、庫管委生態建設與環境保護目標責任制考核及生態補償資金使用績效考核結果，權重為20%。按考核分值占全縣所有鄉鎮 (街道)、庫管委考核分值之和的比例進行分配。

(5)環境管理類指標。包括主要污染物減排完成情況、飛行監測達標率、環境信訪處理滿意率，權重為5%。

生態補償專項資金分配份額計算方法，總份額計算公式為:

M=M1+M2+M3+M4

其中，M為分配某地的生態補償專項資金總份額;M1、M2、M3、M4為四項掛鉤指標的單項份額。

2.4 生態補償專項資金的兌現

為了更加清晰地體現對欠發達地區和重要生態功能區的傾斜扶持，綜合考量各鄉鎮 (街道)、庫管委的生態環境功能區劃分、財政收入、環保工作績效等因素實行分檔補助，設置不同的兌現補助系數。即莪山畬族鄉、百江鎮、合村鄉、新合鄉、庫管委，設兌現補助系數為1.2;桐君街道、鐘山鄉、瑤琳鎮、鳳川鎮、舊縣街道，設兌現補助系數為1;城南街道、富春江鎮、橫村鎮、江南鎮、分水鎮，設兌現補助系數為0.8～0.9。交接斷面考核結果為不合格的，第一、二檔兌現補助系數降低一檔兌現補助;第三檔兌現補助系數調整為0.6。

3 結語

當前形勢下，開展符合當地實際的生態補償政策與機制研究意義十分重大，生態建設補償機制的建立是一項復雜的系統工程，需要多個環節互相配合，需要解決多方面的問題［7］。目前對生態建設補償機制缺乏系統的分析和整體認識，本文嘗試構建生態建設補償機制的整體框架，以期為生態補償研究和實施提供一定的指導。

［1］ Engel S，Pagiola S，Wunder S.Designing payments for environmental services in theory and practice:An overview of the issues［J］．Ecological Economics，2008，65(4):663 －674．

［2］ Wfinscher T，Engel S．Spatial targeting of payments for environmental services:a tool for boosting conservation benefits［J］．Ecological Economics，2008，65(4):822 －833．

［3］ Pagiola S．Payments for environmental services in Costa Rica［J］．Ecological Economics，2008，65(4):712 －724．

［4］ Jennifer A－G，Alain de J，Elisabeth S．The role of deforestation risk and calibrated compensation in designing payments for environmental services［J］．Environment and Development Economics，2008，13(7):375－394．

［5］桐廬縣人民政府．桐廬縣生態環境功能區規劃 ［R］．2008．

［6］桐廬縣統計局．桐廬縣統計年鑒 (2010)［M］．2010．

［7］中國生態補償機制與政策研究課題組．中國生態補償機制與政策研究 ［M］．北京:科學出版社，2007．