如何應對養老金赤字？

張茉楠

如何應對養老金赤字？

張茉楠

如何緩解養老金體系的資金壓力，開辟投資新渠道，有效規避隱性債務風險，已經是我們必須面對的重大現實問題。在這方面，外匯儲備或“大有可為”。

國家統計局的數據顯示，2011年，我國勞動年齡人口比重為74.4%，比上年下降了0.1個百分點，這是我國勞動人口比重十年來首次下降，老齡化進程比我們想象得還要快。

一直以來，老齡化被看作是與“人口紅利”相對的“人口負債”。老齡人口數量的增加，將導致用于養老的資源總量的增加，如增加有關養老的財政支出、提高企業養老金的支付水平、配置更多與養老有關的公共設施等，這些都意味著國民收入分配格局以及經濟資源配置格局的改變。同時，勞動力嚴重短缺也將帶來經濟總產出下降、儲蓄率下降、投資減少等等。

如何緩解養老金體系的資金壓力，開辟投資新渠道，有效規避隱性債務風險，已經是我們必須面對的重大現實問題。

我國正面臨養老金赤字

養老金赤字是最大的隱性赤字。西方一些國家，養老的最終承擔者仍然是國家財政的巨額赤字。特別是金融危機后，長期財政償付能力使一些發達國家的養老保障不堪重負。據國際貨幣基金組織（IMF）統計，從2007年至2014年，G20中工業化國家的平均國債負債率(國債與國內生產總值之比)將上升至近25%。

同樣的養老赤字也在逼近我國。近年來，我國養老保險制度在運行的過程中出現了收不抵支的局面，養老金缺口呈逐年擴大的趨勢，導致養老金面臨非常大的現實困境。

在養老金體系方面，我國面臨大量的遺留債務、地方分權所導致的資金分散與非透明化、由于資本市場不成熟難以找到合適的投資渠道等三大主要問題。全國社會保障基金理事會近年的報告表明，由于養老金缺口大，多年來中央和地方政府都需要調整增加預算，以滿足養老金正常支出的需要。

《2011中國養老金發展報告》數據顯示，2010年我國城鎮基本養老保險基金總收入11491億元，比上年增長18.0%，全年基金總支出8894億元，比上年增長20.4%，收大于支，但是支的增長速度大于收。而根據人力資源和社會保障部的統計，2010年若剔除1954億元的財政補貼，企業部門基本養老保險基金當期征繳收入收不抵支的省份共有15個，缺口高達679億元。

事實上，2001年以來，在養老保險覆蓋的城鎮國有企業和集體企業職工中，參保人數平均增速為4.04%，已經低于離退休職工人數的平均增速6.64%，而養老金的籌集主要依賴參加養老保險的職工人數。

從國際上看，按照養老金的相對規模，2010年主要國家養老金占GDP的比重均超過50%。據美聯儲統計，截至2011年三季度，養老儲備基金在美國居民總資產中的比例為17.6%，總規模達12.5萬億美元，占GDP比重8成。相比之下，如果將全國基本養老保險一并納入統計口徑，2010年我國養老金占GDP的比重僅為3.8%，遠遠低于平均水平。

與此同時，我國的養老金平均收益率低。我國的養老金主要用在存款和購買國債上，用于對股票和基金的投資比例遠小于發達國家。數據顯示，我國養老金的平均收益率僅為2.24%。雖然這確保了養老金投資的安全性，但是投資收益率過低將導致養老金增值慢而難以償付投保人未來的養老金。

顯然，如果不盡快改革現行的養老金體系，降低養老金體系中的隱性債務，養老金赤字很可能在未來變成政府的隱性赤字，給政府帶來財政和債務風險。

嘗試用外儲沖抵養老金“缺口”

盡快解決養老金的“缺口”，拓展多元化渠道，把養老金做強做大已經是一個重大的戰略性問題，這方面，外匯儲備“大有可為”。

2011年年底，我國外匯儲備為3.181萬億美元，是排名第二的日本外匯儲備的3倍。但是從配置的形式來看，外匯儲備的60%以上都配置在美國等發達國家低收益的國債上面。

以持有美國長期國債收益率計算，我國儲備資產的平均收益率為3%～5%（現在還不到2%），而外國直接投資在我國的收益平均在20%左右。按此估算，3萬億美元的儲備資產年收益約1013億美元，而1.53萬億美元的外國直接投資的年收益為3060億美元，相差近3倍，凸顯出我國“負債高成本、資產低收益”的嚴重失衡局面。從長期來看，美國債務海平面的繼續升高以及債務貨幣化導致的美元貶值，將讓我國的真實購買力和主權財富面臨較大損失。

如果能將這筆財富用于填補養老金的“缺口”，對國計民生都大有裨益。當前，按照功能的多樣性，外匯儲備分為基礎性外匯儲備、戰略性外匯儲備及收益性外匯儲備3個層次，各個層次均對應不同目標和相應的規模。在制定外匯合理規模的基礎上，可以將一部分外匯資產從央行的資產負債中移出，形成其他的官方外匯資產和非官方外匯資產。比如，用外匯儲備沖抵養老金隱性債務后形成的是社會保障基金，但這并不意味著是外匯儲備的消耗，只是相當于不同儲備方式上的一種轉換。

實際上，國外利用外匯儲備建立主權養老金的嘗試已存在幾十年，目前，已有十幾個國家建立了主權養老金，用以實現國家財富的跨代轉移和分享。除美國占比相當高之外，其他發達國家，如法國、加拿大、瑞士養老金中，海外資產的比重分別為33%、40%和37%，新西蘭、瑞典、澳大利亞分別達到52%、59%和84%。

而比較典型的挪威，在1990年建立的政府全球養老金，就是完全利用石油出口收入建立的，目前基金規模已超3000億美元。在未來20年里，新西蘭政府計劃每年轉移支付20億新西蘭元，這個“超級年金”也是為了支付未來養老債務，因為到2050年其退休人口將翻一番。給養老金更好的資產配置已經是國際的大趨勢。

我國要成立主權財富養老金，有幾種可行模式：

一種方案可以考慮由財政部直接拿新發行的長期國債來購買外匯儲備，再劃轉給全國社保基金理事會，由其具體進行運作。中央銀行外匯資產減少的同時，對中央政府債權等量增加，從而保持總資產的不變。短期內，全社會的人民幣流動性不會發生變化，但對主權投資機構來說，存在較大的收益率壓力，比如5%國債利息再加上外匯升值預期等。

第二種可行的方案是仿照匯金公司以外匯儲備注資國有銀行的方式，通過匯金公司或者成立類似匯金的其他金融機構，或單獨成立養老主權財富基金進行全球范圍內的資產配置。

第三種方案比較激進，即中央銀行可以直接劃轉社?；稹Ｈ绻麖膰屹Y產負債表保持平衡的視角出發，央行的資產負債表其實不是必須保持平衡。如果中央銀行可以通過某些操作（比如以沖銷壞賬的形式）恢復平衡，就可以直接劃撥外匯儲備給社?；?。這會涉及外匯儲備風險由集中于政府向分散于民間的“藏匯于民”的轉換過程，更涉及我國外匯管理制度和經濟貿易政策的重大改革，但這種改革意味著國家財富分配的一種再平衡。

張茉楠國家信息中心預測部副研究員

責編:孫玲