中國沿海灘涂的環境管理體制及其改革

王 剛 王印紅

(中國海洋大學法政學院 山東 青島266100)

沿海灘涂(Tidal Flat)原為我國沿海漁民對淤泥質潮間帶的俗稱，其中英文本意是指稱海陸交接一帶的地域。目前，我國沿海灘涂生態環境狀況不斷惡化。首先，沿海灘涂自然侵蝕和人工侵占嚴重。據考證，我國自建國以來，已經損失了一半的沿海灘涂面積;其次，沿海灘涂生物多樣性降低，生態系統惡化。大量的沿海灘涂濕地難尋水鳥、海龜及貝類生物的蹤跡;再者，沿海灘涂污染嚴重，沿海環境惡化。不僅近岸海水水質惡化，灘涂土壤中的重金屬污染也非常嚴重。之所以出現這種狀況，其原因在于我國沿海灘涂的環境管理體制是“分散管理、資源管理和入口管理”。本文擬對我國沿海灘涂的環境管理體制進行梳理，并針對結癥，提出沿海灘涂環境管理體制改革的思路，將沿海灘涂的環境管理轉變為“綜合管理、生態管理和過程管理”。

1 當前我國沿海灘涂的環境管理體制

我國沿海灘涂的管理職能被賦予給水利管理部門。水利部的職責之一就是負責“海岸灘涂的治理和開發”[1]。其中建設與管理司具體負責沿海灘涂的管理與保護。基于中央政府的這種職能安排，地方沿海政府灘涂管理機構大部分設立在水利管理部門。但是另一方面，國務院又將灘涂濕地的管理職能賦予了林業管理部門。中國加入了濕地公約后，國務院在國家林業局設立了濕地保護管理中心(又稱“國際濕地公約履約辦公室”，簡稱濕地辦，下文在論述該機構時都采用“濕地辦”這一名稱)，全面負責濕地的管理與保護。沿海灘涂濕地作為濕地的重要組成部分，也被納入國家林業局的管理職能之內。因此，在濕地較為集中的沿海省份，林業局實際上對沿海灘涂濕地承擔著更為實際的管理工作。沿海灘涂的職能管理不僅涉及到水利管理部門和林業管理部門，至少還有4個相關職能管理部門的管理職能也涉及到沿海灘涂。從性質上而言，沿海灘涂是土地的一種，所以也被涵蓋在土地管理部門的管理職能之中;沿海灘涂的潮間帶和潮下帶都涉及到海洋，海洋管理部門的管理職能也延伸到沿海灘涂，具體負責水域灘涂的許可發放。農業(漁業)管理部門對海洋漁業資源及生態的保護負有職責，而沿海灘涂是海洋漁業資源的重要領域，因而農業(漁業)管理部門的管理范圍也涵蓋沿海灘涂;環境保護部門對全國的生態環境保護負有職責，因而也涉及沿海灘涂管理。概括而言，我們目前的沿海灘涂管理至少涉及到6個管理部門。表1是我國沿海灘涂的相關中央職能管理部門一覽表，它很好的表明了目前我國沿海灘涂的分散管理體制。

沿海灘涂是海岸帶的重要組成部分。如果從海岸帶管理的角度而言，涉及到沿海灘涂的管理部門可能更多。楊金森和劉容子曾經對涉及海岸帶管理的管理部門做了一個總結。除了表1 中所列舉的有關沿海灘涂的管理部門外，還有交通管理部門、測繪管理部門、輕工管理部門、旅游管理部門分別涉及河口船舶運輸管理，防止船舶污染海域、海洋測繪管理、鹽業管理以及濱海旅游開發管理等職能[2]。

表1 涉及沿海灘涂管理的國務院相關職能部門一覽表Tab.1 State council fuctional department list relevant to tidal flat management

我國沿海灘涂管理體制中的職能管理主體可以分為兩大類:一是灘涂自然資源管理主體，二是灘涂生態環境保護主體(見圖1)。但是實際上管理主體并沒有嚴格分割，很多管理主體的管理職能同時涉及這兩方面，這表明我國沿海灘涂的環境管理體制與灘涂開發體制是糾合在一起的。

圖1 我國沿海灘涂分部門管理模式示意圖Fig.1 Schematic diagram of decentralized management mode in tidal flat in China

上述管理體制只是論述了職能部門對沿海灘涂的管理。換言之，它只是從中央職能管理的角度對沿海灘涂管理的梳理。實際上，我國沿海灘涂管理體制的復雜程度遠不止如此。就所有權性質而言，我國的沿海灘涂屬于國家所有。我國《憲法》第九條規定:“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有”，這從根本法層面上確認了沿海灘涂資源歸國家所有。沿海灘涂是水資源的載體，我國于2002年修改的《水法》中明確規定:“水資源屬于國家所有。農村集體經濟組織的水塘和由農村集體經濟組織修建管理的水庫中的水，歸各農村集體經濟組織使用”。在所有權的代表制度方面，我國的《水法》和《土地管理法》也明確規定，由國務院代表國家行使水資源和土地資源的所有權。但是實際上我國沿海灘涂的使用和收益權分散于地方各級政府，而不是集中在中央[3]。在法律上，國務院掌握水資源和土地資源的所有權，但是其對水資源和土地資源所有權的行使是通過地方各級政府實現的。水利管理部門、土地管理部門等國務院組成部門，與地方職能部門之間，是一種業務指導與被指導的關系，而非領導與被領導的關系。地方政府中水利管理部門、土地管理部門與各級地方政府之間是一種領導與被領導的關系。因此，當中央職能部門與地方政府之間存在政策的偏離時，地方職能部門更傾向于聽取地方政府的政策，代表地方的利益。

除了職能部門上下級的這種弱勢關系外，我國的現行管理體制也明確地將灘涂經濟開發職能授予地方政府[4]。沿海11個省級地方政府中(包括8個省政府，1個自治區政府和2個直轄市政府)，不少地方政府中設置了專門的灘涂管理機構，以負責灘涂的開發與管理。灘涂管理機構俗稱為“灘涂局”。概括而言，我國省級地方政府的灘涂管理可以分為三類(見表2):一是水利管理部門系統的灘涂管理，灘涂管理機構被納入水利廳(水務局)的管理之下。大部分的沿海地方政府都采取了這種管理體制;二是農(林)管理部門系統的灘涂管理，灘涂管理機構隸屬于農(林)管理部門，江蘇省的灘涂機構就是這種構建;三是水利管理部門與海洋管理部門雙重負責的灘涂管理體制。上海市將水利管理與海洋管理整合，成立水務局，亦稱海洋局。也就說我們俗稱的“一個機構，兩塊牌子”。

除了管理體制的不同之外，沿海地方政府中的灘涂管理機構名稱也不盡相同。大部分地方政府的灘涂管理機構名稱是“建設管理處”，灘涂管理只是其管理職能之一，但是有的地方政府的灘涂管理機構明確帶有“灘涂”或“圍墾”字樣，表明其主要職能是進行灘涂管理與開發。例如上海市的灘涂管理機構為“灘涂海塘處”，江蘇省的為“灘涂資源管理處”，浙江省的灘涂管理機構則冠之以“圍墾局”。機構名稱的不同也表明沿海各地方政府對灘涂并非持相同的管理理念和手段。

省級政府以下的沿海地方政府灘涂管理體制也不盡相同，其灘涂管理機構的名稱更為多元。例如江蘇鹽城的東臺市，將海洋、灘涂、漁業納入同一個管理機構，并將灘涂管理機構命名為“海洋灘涂與漁業局”。盡管灘涂管理機構的名稱和上下隸屬關系在不同的沿海地方政府存在差異，但是它們更多地是基于地方政府的利益進行灘涂管理。而且這種灘涂管理體制更側重于其開發，以獲取地方經濟利益發展。地方灘涂管理機構對于灘涂開發的側重，使得灘涂生態環境保護往往排在灘涂經濟開發之后。當經濟開發與生態環境保護發生沖突時，不可避免地會產生損害灘涂生態環境的狀況。

表2 我國沿海11省市的灘涂管理機構一覽表Tab.2 Tidal flat management agency list of 11 coastal provinces in China

2 我國沿海灘涂環境管理體制的結癥

通過對我國當前沿海灘涂環境管體制的梳理，我們可以發現我國沿海灘涂管理體制的結癥主要集中在三個方面:

(1)我國沿海灘涂環境管理體制是一種典型的分散管理體制。沿海灘涂的管理職能分散在水利管理部門、林業管理部門、海洋管理部門等多個職能管理機構中，使得沿海灘涂的環境管理存在職能交叉和重疊，從而造成沿海灘涂生態環境惡化的責任不清。當多個管理部門都要對沿海灘涂生態環境惡化負責的時候，其實質就是沒有部門要對生態環境惡化負責。多部門共管的分散管理體制造成“利益均沾而責任不清”，也就是我們所說的責任推諉與扯皮。而分散管理所造成的責任不清，使得管理部門往往通過履行程序來規避自己的責任。政府及其權力運作者可以通過遵循程序遠離責任。程序既可以作為指導政府及公務員的行動清單和行為標準，確保其安全的行為底線，還可以作為其避免責任追究、抵制外部壓力和要求的“防火墻”[5]。這就是為何我國沿海灘涂的管理主體都行使了職權、履行了合法程序而灘涂生態環境還不斷惡化的原因之一。這種依靠履行程序來逃避責任的方法其實質就是注重“入口管理”，而淡化“過程管理”。

(2)我國沿海灘涂環境管理體制是一種“地方為主、中央為輔”的管理體制。之所以說這種“地方為主、中央為輔”的管理體制是沿海灘涂環境管理體制的結癥之一，主要原因在于地方更關注于灘涂的經濟開發而忽視其環境保護，從而使得開發與保護的平衡經常被打破。尤其是當地方政府經濟發展需要更多的土地時，將沿海灘涂改造成耕地或者城市建設用地是地方政府非常普遍的做法。很多沿海城市甚至通過人工促淤的方式加速沿海灘涂淤漲，從而保證城市擴建的需要。但是將灘涂改造成耕地或城市建設用地，其對灘涂生物多樣性有著不小的損害。而且過速促淤與改造，使得改造后的沿海灘涂遭受海浪沖擊的風險加大。目前，全球氣候變暖，海平面在不斷上升。現在世界上海面以每年1.5－2.5 mm 的速度上升，且有加速上升的趨勢。而海平面上升1 m，將使得海岸線后退50－100 m[6]。這種狀況使得生活在上面的居民面臨的風險越來越大。因此，灘涂開發需要全面權衡，既立足當前，又著眼未來;既考慮經濟，又關注生態。中央相對于地方，更具有這種通盤籌劃的思路。

(3)沿海灘涂環境管理體制是一種環境保護從屬于經濟開發的管理體制。地方政府往往將灘涂單純看成一種可以開發利用的資源，而非需要保護的環境。換言之，地方政府對沿海灘涂實行的是“資源管理”，而非“生態管理”。實際上，第三個結癥是第一個結癥和第二個結癥的必然結果。注重政績的沿海地方政府，很難實現灘涂生態環境保護與經濟開發的平衡，往往將管理的天平傾向于灘涂經濟開發。而中央分散的管理體制也使得中央很難有一個強有力的管理部門來約束地方政府的這種行為，發生沿海灘涂生態環境惡化的狀況也就不足為奇。

3 我國沿海灘涂環境管理體制改革方案與比較

基于我國沿海灘涂環境管理體制的結癥所在，筆者認為需要對我國沿海灘涂的環境管理體制進行改革。概括而言，我國目前的沿海灘涂環境管理是“分散管理、資源管理和入口管理”，而經過變革后的沿海灘涂管理則應該變為“綜合管理、生態管理和過程管理”。實現綜合管理、生態管理、過程管理的舉措在于建立綜合性的沿海灘涂環境管理委員會，并進行制度構建、職能設定。

筆者將沿海灘涂管理委員會的構建分為兩種主要模式。模式一(見圖2)下的管理委員會更像是一個松散的會議協商協調機構，其核心機構是設立在原有灘涂管理部門的秘書處。秘書處負有召集協商會議，確立會議協商日程，以及起草會議協商內容的職責。模式一的一個最為顯著的優點就是不必再特意設立一個單獨的管理機構，從而不會增加“機構的臃腫”，這與我們目前實行的精簡機構的改革方向保持了一致。但是由于秘書處負有舉足輕重的職責，其設立是模式一的核心，因此確立秘書處設立在哪個管理部門中，將決定著模式一的管理風格和管理重點。

圖2 沿海灘涂環境管理體制改革模式一Fig.2 Mode 1 of tidal flat environment management organization reform

模式二(見圖3)下的沿海灘涂管理委員會則是將自己定位為海岸帶綜合委員會的下設分支委員會，其設立的前提就是將沿海灘涂作為海岸帶的組成部分，從一種更為綜合的海陸統籌的角度來進行灘涂管理。但是由于我國目前尚未建立一個海岸帶綜合管理委員會，這就意味著模式二下的沿海灘涂管理體制改革需要進行更大規模更深層次的變革，設立多重管理委員會進行海岸帶綜合管理。

盡管沿海灘涂的環境管理體制改革還可以有其他不同種類的模式設立，但是筆者認為模式一和模式二應該是最為可行和最為科學的兩種模式。限于篇幅，本文在此不再展開詳細論證，只是在這兩種模式中進行比較和論述。盡管模式一和模式二各有利弊，但是綜合而言，模式二更有利于實現沿海灘涂的綜合管理和生態管理，也更有利理順沿海灘涂的管理體制。其理由如下:

圖3 沿海灘涂環境管理體制改革模式二Fig.3 Mode 2 of tidal flat environment management organization reform

(1)盡管模式一不需要再“另起爐灶”的設立一個新的管理機構，其灘涂管理委員會是一個虛設的臨時會議機構，秘書處將負責一切會議安排和相關事宜，但是選擇秘書處設立在哪個管理部門中并非易事。而且，秘書處將繼承所在管理部門的管理風格和管理重點，其管理體制改革有著某種“換湯不換藥”的味道。這使得改革后的管理體制實現沿海灘涂綜合管理和生態管理的能力大打折扣。

(2)模式二將沿海灘涂融入了海岸帶管理中，不僅實現了沿海灘涂本身的綜合管理，而且從一種更為綜合和全面的視角來看待沿海灘涂，將更有利于沿海灘涂的綜合管理。而且，由于新機構不依附于任何現有的灘涂管理部門，反而使得它更能實現設立的管理宗旨，保證沿海灘涂管理從資源管理轉變為生態管理。盡管進行機構精簡是我國政府改革的一個方向，但是我國的機構改革更多地是壓縮肩負統治職能的管理機構，而適當拓展肩負服務職能的管理機構。進行流域和海岸帶綜合管理，是政府服務社會的重要方面。因而設計新的海岸帶管理機構，也并不能由此造成我國行政機構的“臃腫”。

(3)我們目前還沒有設立海岸帶綜合管理委員會，但是這并非意味著模式二下的沿海灘涂管理委員會必須在等到海岸帶綜合管理委員會設立之后再行設立。模式二的操作過程完全可以采用“自下而上”、“自小而大”的設置原則。即首先成立沿海灘涂管理委員會。由于沿海灘涂的環境管理存在更為明顯的問題，其委員會的運作可以為將來海岸帶綜合管理委員會的設立提供經驗借鑒。目前，在學界，學者們基本達成了共識[7－12]，要實現海洋環境的治理，需要實行海洋綜合管理，海岸帶綜合管理是其重要的組成部分。這種“從點到面”、“從增量到存量”的改革，實際上是我國改革開放三十余年的成功改革經驗。

實際上，設立新的綜合管理委員會是國際上進行環境管理的一種主要模式。例如澳大利亞就成立了兩個協調和執行環境政策的政府間協調委員會，即澳大利亞政府間協調委員會(Council of Australian Governments，COAG)和自然資源管理部際協調委員會(Natural Resource Management Ministerial Council，NRMMC)[13]。我國知名的環境法學家徐祥民先生在研究我國渤海環境治理時，也明確指出渤海環境的治理需要設立渤海綜合管理委員會，這一委員會是調整渤海管理事務(包括污染防治、資源可持續利用、生態保護、自然形態保護等)的執行中心，也是實現渤海環境治理的關鍵設置[14]。

4 沿海灘涂管理委員會制度設計

本文以模式二為例，構建沿海灘涂管理委員會制度設計方案。模式二下的沿海灘涂管理委員會與海岸帶綜合管理委員會并非領導與被領導的關系，而是指導與被指導、監督與被監督的關系。這種權力運作關系更有利于沿海灘涂管理委員會實現沿海灘涂的生態管理。利益相關者既可以直接向灘涂管理委員會進行利益訴求和表達，也可以通過向海岸帶綜合管理委員會訴求，通過兩級委員會之間內部的業務往來、會議協調進行處理。沿海灘涂管理委員會(以下簡稱委員會)不依附于任何以往的灘涂管理部門，而是獨立設立，接受中央的直接領導。但是委員會的成員包括相關職能部門以及沿海地方政府，從而實現委員會主導之下的部門協調、中央與地方協調、環境保護與經濟發展協調。委員會達成的協議，在得到海岸帶綜合管理委員會認可后，交由海岸帶聯合執法隊執行，并由相關部門和地方政府執法機構協助。如果在海岸帶綜合管理委員會尚未成立的情況下(即還沒有相應的海岸帶聯合執法隊)，委員會可以設立沿海灘涂管理執行局(暫時稱之為沿海灘涂管理執行局)，執行局負責委員會決議的執行。在時機成熟的情況下，再將執行局上升或改建為海岸帶聯合執法隊。

委員會的工作職能可以確立為以下幾個方面:

(1)統籌全國的沿海灘涂規劃管理，實現灘涂開發與生態保護的平衡。沿海灘涂具有動態性，有的地域不斷遭受侵蝕，而有的地域則不斷淤漲。而且沿海不同地區對灘涂的需求是存在差異的。例如沿海城市由于城市擴建對侵占灘涂就有更高的利益沖動。因此，委員會可以在“零凈損失”的前提下，對全國的沿海灘涂進行統籌規劃，侵占灘涂的地方政府需要向其他保有或者淤漲灘涂的地方政府“購買”灘涂面積。所謂灘涂“零凈損失”，是指任何地方的灘涂都應該盡可能受到保護，轉換成其他用途的灘涂數量必須通過開發或恢復的方式得到補償，從而保持甚至增加灘涂資源基數[15]。美國早在20世紀90年代就通過立法對濕地(包括灘涂濕地)的開發許可、補償等進行了規定，并制定了濕地“零凈損失”的目標。目前，“零凈損失”這一目標相繼被德國、加拿大、澳大利亞等國所采納。而“購買”灘涂則采用“排污權交易”制度的思維，從而實現灘涂開發與生態保護的平衡。

(2)進行沿海灘涂生態環境的評估。委員會需要組織專家對沿海灘涂生態環境進行評估，測定人類活動以及自然環境變化對沿海灘涂的環境影響，從而為制定科學合理的灘涂保護規劃提供基礎。

(3)進行沿海灘涂生態環境的信息公開，并發布年度報告。報告制度現在已經成為國際環境法實施的一項重要制度，盡管不少學者對于報告制度的實際效果存在疑問，但是毫無疑問，報告制度對于政府的輿論壓力是顯而易見的[16]。委員會向社會公開沿海灘涂環境報告，會促使地方政府(包括委員會本身)在沿海灘涂生態環境保護中投入更多的精力，尤其是當這一報告制度化、長期化的時候。

(4)進行沿海灘涂生態環境惡化的責任追究。沿海灘涂的相關管理部門或沿海地方政府需要對沿海灘涂生態環境惡化承擔一定的責任，但是目前的管理體制缺乏對政府的責任問責機制。我國的環境法規也是側重對污染主體(主要是企業)的責任追究，而缺乏相應的政府責任追究設定。我國環境法學家呂忠梅先生也認識到這一問題的結癥，指出需要建立政府環境責任追究機制和環境保護問責制度[17]。因此，委員會將對保護灘涂環境不利的相關政府進行責任追究，從而建立我國沿海灘涂生態環境惡化的政府責任追究機制和環境保護問責制度。唯有建立政府的責任追究機制，方能避免政府單純依靠履行程序逃避責任的“入口管理”，從而實現沿海灘涂生態環境的“過程管理”。因此，委員會既是一個協調沿海灘涂生態環境保護的管理機構，也是一個追究相關部門及地方政府責任的問責機關。當然，委員會本身也需要承擔灘涂生態環境惡化的責任，因為按照權力與責任的配置關系，只要委員會擁有了管理的權力，則必然需要承擔相應的責任。至于誰來追究，以及如何追究委員會的責任，則不是本文探討的重點。限于篇幅，本文在此不再贅述。

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