對(duì)全球可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)制定中有關(guān)問(wèn)題的思考

孫新章 張新民 夏 成

(1.中國(guó)21世紀(jì)議程管理中心，北京100038;2.中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院，北京100012;3.北京大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院，北京100871)

2012年6月22 日，聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展大會(huì)(簡(jiǎn)稱“里約+20”)在巴西里約閉幕，大會(huì)通過(guò)了成果文件《我們希望的未來(lái)》，明確提出要制定一套全球可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)(Sustainable Development Goals，SDGs)[1]，并將SDGs 納入“2015年后聯(lián)合國(guó)發(fā)展議程”。鑒于SDGs 關(guān)系到未來(lái)全球發(fā)展規(guī)則的制定乃至國(guó)家間發(fā)展空間的劃分，在SDGs制定進(jìn)程中，各主要國(guó)家、政治集團(tuán)為了自身利益，將會(huì)予以高度關(guān)注并積極施加影響。

1 SDGs 的提出背景

制定全球可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)及相應(yīng)的監(jiān)測(cè)指標(biāo)一直被國(guó)際社會(huì)認(rèn)為是促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的重要措施。在1987年世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)發(fā)布的《我們共同的未來(lái)》報(bào)告中就提出應(yīng)“開(kāi)發(fā)用于測(cè)定和評(píng)估發(fā)展進(jìn)程的方法”[2]，在1992年聯(lián)合國(guó)通過(guò)的《21世紀(jì)議程》、2002年通過(guò)的《約翰內(nèi)斯堡執(zhí)行計(jì)劃》中均提出應(yīng)遵循各國(guó)國(guó)情和優(yōu)先領(lǐng)域開(kāi)展這方面的工作[3]。多年來(lái)，聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)、民間團(tuán)體、學(xué)術(shù)界等就此問(wèn)題進(jìn)行了不懈的努力。

在國(guó)際社會(huì)所制定的各種與可持續(xù)發(fā)展密切相關(guān)的全球目標(biāo)中，最有影響的是聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)(MDGs)。其他較有影響的全球可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)還有減貧目標(biāo)、溫升控制目標(biāo)、生物多樣性目標(biāo)保護(hù)、可持續(xù)能源目標(biāo)等(見(jiàn)表1)。

在測(cè)度可持續(xù)發(fā)展的指標(biāo)(Sustainable Development Index，SDI)方面，較有影響的有:聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展委員會(huì)制定的可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)體系、聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署制定的人文發(fā)展指數(shù)以及學(xué)術(shù)界提出的生態(tài)承載力、生態(tài)足跡、環(huán)境可持續(xù)性指數(shù)、幸福星球指數(shù)等(見(jiàn)表1)。總體來(lái)看，所制定的各種全球目標(biāo)中，只有MDGs 與可持續(xù)發(fā)展的整體理念較為一致，其他的目標(biāo)僅是關(guān)注可持續(xù)發(fā)展的某一領(lǐng)域，沒(méi)有充分考慮三個(gè)維度的平衡及其內(nèi)在聯(lián)系;所制定的各種SDI 中，幾乎沒(méi)有一種被成員國(guó)政府層面廣泛采用。此外，MDGs 也存在不足，如MDGs 更加側(cè)重于發(fā)展，對(duì)于資源節(jié)約環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的約束力相對(duì)較弱，對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家影響力較弱。一定程度上看，多年來(lái)國(guó)際可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域的諸多行動(dòng)進(jìn)展緩慢與缺乏清晰、平衡、可行的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)體系有關(guān)，制定SDGs 對(duì)于深入推進(jìn)全球可持續(xù)發(fā)展十分必要。

2 “里約+20”就SDGs 明確的有關(guān)事項(xiàng)

對(duì)于制定SDGs，不同政治集團(tuán)的立場(chǎng)存在明顯差別。其中，歐盟極力主張?jiān)凇袄锛s+20”期間明確SDGs 的原則和優(yōu)先領(lǐng)域，并試圖設(shè)立一系列具體目標(biāo)，希望在水、海洋、土地及生態(tài)系統(tǒng)、可持續(xù)能源、資源有效利用和廢物利用等領(lǐng)域提出有時(shí)間表的具體指標(biāo);77 國(guó)集團(tuán)、美國(guó)、加拿大、俄羅斯等同意發(fā)起SDGs 討論進(jìn)程，但反對(duì)就優(yōu)先領(lǐng)域和目標(biāo)展開(kāi)談判，77 國(guó)集團(tuán)還強(qiáng)調(diào)大會(huì)應(yīng)首先明確指導(dǎo)原則，落實(shí)執(zhí)行手段，在聯(lián)大框架下建立開(kāi)放性政府間談判進(jìn)程;巴西作為本次大會(huì)主辦國(guó)，把SDGs 視為大會(huì)成功的主要標(biāo)志，積極推動(dòng)討論SDGs 的優(yōu)先領(lǐng)域。總體看，各方爭(zhēng)議的焦點(diǎn)在于可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的優(yōu)先領(lǐng)域及其約束力，特別是與MDGs 的關(guān)系等。

表1 全球可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)或監(jiān)測(cè)指標(biāo)(不完全統(tǒng)計(jì))Tab.1 Global sustainable development goals or indicators (incomplete statistics)

最終通過(guò)的成果文件就SDGs 問(wèn)題明確了以下事項(xiàng):一是強(qiáng)調(diào)了及時(shí)、充分實(shí)現(xiàn)MDGs 的重要性，制定SDGs 不應(yīng)分散國(guó)際社會(huì)對(duì)實(shí)現(xiàn)MDGs 的注意力或?yàn)橹龀龅呐Α６强隙酥贫⊿DGs 對(duì)推動(dòng)已有政治承諾的落實(shí)具有積極意義，并提出制定SDGs 應(yīng)以《21世紀(jì)議程》和《約翰內(nèi)斯堡執(zhí)行計(jì)劃》為基礎(chǔ)，充分尊重所有里約原則并考慮各國(guó)國(guó)情、能力和優(yōu)先目標(biāo)，以平衡的方式納入可持續(xù)發(fā)展的三個(gè)層面;所制定的目標(biāo)應(yīng)具有全球性和普適性，要與“2015年后聯(lián)合國(guó)發(fā)展議程”相一致，并納入這一議程。三是決定啟動(dòng)制定SDGs 的政府間進(jìn)程，在第六十七屆聯(lián)大會(huì)議開(kāi)幕前設(shè)立一個(gè)開(kāi)放的工作組，工作組將向聯(lián)大第六十八屆會(huì)議提交一份關(guān)于可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的提議報(bào)告。

3 對(duì)SDGs 制定中有關(guān)問(wèn)題的分析

3.1 關(guān)于重點(diǎn)領(lǐng)域

根據(jù)當(dāng)前全球可持續(xù)發(fā)展面臨的形勢(shì)，在確定優(yōu)先事項(xiàng)時(shí)，以下幾個(gè)問(wèn)題可能會(huì)成為國(guó)際社會(huì)共同關(guān)注的熱點(diǎn):

一是全球發(fā)展的不平衡和不公平性。過(guò)去20年，全球在消除貧困、改善民生等方面取得了積極進(jìn)展，但不平衡和不公平問(wèn)題突出。如貧困人口在亞洲大幅下降，在非洲特別是撒哈拉以南非洲絕對(duì)數(shù)量仍在上升;發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家的人均財(cái)富水平呈加大趨勢(shì)，同時(shí)在國(guó)家內(nèi)部也呈貧富兩極分化趨勢(shì);不同社會(huì)群體在對(duì)公共服務(wù)、現(xiàn)代技術(shù)的獲取能力及渠道方面差距巨大。據(jù)聯(lián)合國(guó)有關(guān)統(tǒng)計(jì)[4]，全球仍有超過(guò)10億人處于極端貧困，有2億多人失業(yè)，有72%的人口沒(méi)有納入健全的社會(huì)保障體系。

二是人口快速增長(zhǎng)以及老齡化、城市化的巨大挑戰(zhàn)。當(dāng)前全球人口已達(dá)70億，到2050年將達(dá)90億，其中新增人口中將有一半是在非洲，非洲消除貧困與饑餓、實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)的壓力將更大。在發(fā)達(dá)國(guó)家和其他發(fā)展中地區(qū)，老齡化將成為人口結(jié)構(gòu)變動(dòng)的主要趨勢(shì)，到2050年發(fā)達(dá)國(guó)家將有1/3 人口、發(fā)展中國(guó)家將有1/5 人口年齡大于60 歲[4]，現(xiàn)有社會(huì)保障體系面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。另外，到2050年全球城市化率將近70%，快速城市化以及人口總量的增長(zhǎng)，將對(duì)全球食物安全構(gòu)成巨大挑戰(zhàn)，為滿足到2050年的全球食物需求，全球耕地生產(chǎn)力需要在當(dāng)前水平上翻番，人類(lèi)需要盡快拿出全面的解決方案。

三是人類(lèi)活動(dòng)持續(xù)超過(guò)全球承載能力并且壓力仍在加大。人類(lèi)對(duì)于自然資源、生態(tài)服務(wù)的開(kāi)發(fā)利用早已超過(guò)了地球承載能力。過(guò)去20年，這種持續(xù)超載現(xiàn)象并沒(méi)有得到實(shí)質(zhì)性改善，沙漠化、生物多樣性減少、地下水資源耗竭、海洋酸化等問(wèn)題持續(xù)加劇[5]。更為嚴(yán)峻的是全球氣候變化帶來(lái)的挑戰(zhàn)。要想實(shí)現(xiàn)全球溫升控制在2℃以內(nèi)的目標(biāo)，減排溫室氣體必須成為全球共同行動(dòng)，而目前占全球2/3 人口的國(guó)家仍沒(méi)有完成工業(yè)化、城市化過(guò)程，仍有14億人沒(méi)有享受現(xiàn)代能源服務(wù)，二者的協(xié)調(diào)非常困難。

四是全球可持續(xù)發(fā)展治理機(jī)制的不完善。多年來(lái)，大部分發(fā)達(dá)國(guó)家并未完全履行ODA 占其國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值0.7%的承諾，發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家間的技術(shù)轉(zhuǎn)讓面臨多重人為障礙。近年來(lái)的全球糧食危機(jī)、金融危機(jī)、歐債危機(jī)等凸顯了當(dāng)前全球治理機(jī)制的缺陷，后金融危機(jī)時(shí)代全球產(chǎn)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型以及發(fā)展格局的加快調(diào)整迫切需要全球治理機(jī)制的改革和創(chuàng)新。不管是發(fā)展中國(guó)家還是發(fā)達(dá)國(guó)家，都在尋求一個(gè)更加有效、符合自身未來(lái)發(fā)展需求的全球治理機(jī)制，改革和創(chuàng)新全球治理機(jī)制是大勢(shì)所趨。

3.2 關(guān)于各方的可能傾向及博弈結(jié)果

SDGs 的制定過(guò)程將是“里約+20”談判的繼續(xù)和深入。總體來(lái)看，發(fā)達(dá)國(guó)家陣營(yíng)會(huì)依靠其先進(jìn)的技術(shù)和已完成工業(yè)化、城市化進(jìn)程的優(yōu)勢(shì)，在綠色標(biāo)準(zhǔn)、資源效率與生態(tài)環(huán)境保護(hù)、氣候變化等領(lǐng)域推動(dòng)設(shè)立相應(yīng)的目標(biāo)，淡化其自身責(zé)任，并極力鼓吹新興經(jīng)濟(jì)體應(yīng)承擔(dān)更多國(guó)際責(zé)任;發(fā)展中陣營(yíng)在關(guān)注貧困、糧食安全等傳統(tǒng)核心議題的同時(shí)，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型也會(huì)有更加積極的考慮;兩大陣營(yíng)的斗爭(zhēng)將持續(xù)，但其陣營(yíng)內(nèi)部利益訴求趨于多元化，兩大陣營(yíng)之間的利益共同點(diǎn)也在增加。

從趨勢(shì)看，SDGs 可能會(huì)出現(xiàn)以下結(jié)果:在目標(biāo)的約束性方面，鑒于南北雙方政治互信不足，分歧嚴(yán)重，設(shè)定具有法律約束力的全球目標(biāo)的可能性不大，最終結(jié)果可能是設(shè)定一些具有政治意義的量化目標(biāo)。在實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的時(shí)間方面，鑒于“2015年后聯(lián)合國(guó)發(fā)展議程”與千年發(fā)展目標(biāo)具有銜接性，國(guó)際社會(huì)可能會(huì)重點(diǎn)考慮設(shè)定面向2030年的全球可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，并對(duì)遠(yuǎn)期目標(biāo)(如設(shè)定為2050年)進(jìn)行定性展望。就執(zhí)行手段來(lái)看，突破“里約+20”已經(jīng)達(dá)成的執(zhí)行手段框架的可能性不大。在資金和技術(shù)方面，“里約+20”啟動(dòng)的“可持續(xù)發(fā)展融資戰(zhàn)略備選方案”和“促進(jìn)清潔、環(huán)保型技術(shù)開(kāi)發(fā)、轉(zhuǎn)讓和推廣的推動(dòng)機(jī)制備選方案”可能會(huì)提出一些新的措施。

3.3 關(guān)于對(duì)中國(guó)的可能影響

制定SDGs 對(duì)中國(guó)推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展既是機(jī)遇，也是挑戰(zhàn)。從機(jī)遇來(lái)看，清晰、明確的全球可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)對(duì)于中國(guó)制定中長(zhǎng)期的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略將具有重要的借鑒意義;在實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的過(guò)程中，國(guó)際合作尤其是綠色技術(shù)領(lǐng)域的合作將更加廣泛和深入，這將為我們加快綠色轉(zhuǎn)型提供更多的機(jī)會(huì)。

從挑戰(zhàn)來(lái)看，中國(guó)將承受更多的國(guó)際壓力，轉(zhuǎn)型空間可能會(huì)被迫壓縮。這主要體現(xiàn)在:中國(guó)已經(jīng)居于世界第二位的經(jīng)濟(jì)總量、每年近10%的經(jīng)濟(jì)增速、居于世界首位的能源消耗總量，使SDGs 實(shí)現(xiàn)進(jìn)程中的中國(guó)角色備受關(guān)注，中國(guó)承受的來(lái)自發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家內(nèi)部的“雙重壓力”趨于加大;中國(guó)基本完成工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的時(shí)間段一般認(rèn)為是在2030 至2040年，如果將實(shí)現(xiàn)SDGs 的時(shí)間點(diǎn)定在2030年或更早，中國(guó)就需要實(shí)施一系列強(qiáng)化轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略，轉(zhuǎn)型空間壓縮，轉(zhuǎn)型成本加大。

4 我國(guó)參與SDGs 進(jìn)程的有關(guān)思考

我國(guó)應(yīng)盡快組織相應(yīng)領(lǐng)域?qū)＜覈@SDGs、高級(jí)別政治論壇、2015年后聯(lián)合國(guó)發(fā)展議程等積極參與聯(lián)合國(guó)主導(dǎo)的相關(guān)后續(xù)行動(dòng)，深入研判形勢(shì)并制定對(duì)策，以期在未來(lái)的全球發(fā)展議程設(shè)置和規(guī)則制定中占據(jù)主動(dòng)。就參與SDGs 進(jìn)程來(lái)說(shuō)，以下幾個(gè)原則應(yīng)予以重點(diǎn)考慮:

第一，在總體目標(biāo)設(shè)置方面，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境三大支柱的協(xié)調(diào)性，突出發(fā)展的公平性。應(yīng)與廣大發(fā)展中國(guó)家密切合作，努力推動(dòng)SDGs 將全球公平以及發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步等列為優(yōu)先事項(xiàng);對(duì)于資源環(huán)境問(wèn)題將重點(diǎn)放在提高可持續(xù)利用能力上，強(qiáng)調(diào)發(fā)達(dá)國(guó)家率先改變不可持續(xù)的消費(fèi)與生產(chǎn)方式的重要性。

第二，在目標(biāo)的約束性方面，強(qiáng)調(diào)指導(dǎo)性，鼓勵(lì)各國(guó)以全球目標(biāo)為參考設(shè)立符合本國(guó)國(guó)情的具體目標(biāo)。應(yīng)強(qiáng)調(diào)各國(guó)在全球目標(biāo)的框架下，根據(jù)本國(guó)可持續(xù)發(fā)展的優(yōu)先事項(xiàng)制定相應(yīng)的目標(biāo)，避免制定約束性的全球目標(biāo)。

第三，在實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的時(shí)間方面，強(qiáng)調(diào)預(yù)留充足轉(zhuǎn)型期的重要性，努力延長(zhǎng)戰(zhàn)略機(jī)遇期。在SDGs 的時(shí)間節(jié)點(diǎn)問(wèn)題上，應(yīng)盡量避免設(shè)立早于2030年的目標(biāo)，并盡快組織相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜疑钊腴_(kāi)展國(guó)內(nèi)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)和相應(yīng)的監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系研究，以及相應(yīng)的綠色轉(zhuǎn)型路徑研究等。

第四，在執(zhí)行手段方面，強(qiáng)調(diào)在“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則指導(dǎo)下加強(qiáng)國(guó)際合作的重要性，主動(dòng)拓展對(duì)發(fā)展中國(guó)家的資金和技術(shù)支持/合作的力度。針對(duì)國(guó)際環(huán)境的新形勢(shì)、新特點(diǎn)，適時(shí)調(diào)整國(guó)際談判策略，平衡“共同”與“有區(qū)別”的權(quán)重，在不承擔(dān)超過(guò)自身能力與發(fā)展階段的責(zé)任與義務(wù)的前提下，向廣大發(fā)展中國(guó)家，特別是最不發(fā)達(dá)國(guó)家、非洲、小島嶼發(fā)展中國(guó)家提供更多的支持和幫助，努力增強(qiáng)在發(fā)展中國(guó)家陣營(yíng)中的影響力和領(lǐng)導(dǎo)力。

致謝:在本文寫(xiě)作過(guò)程中，中國(guó)21世紀(jì)議程管理中心的彭斯震副主任、周海林處長(zhǎng)提出許多建議，在此表示衷心感謝!

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