新生代農民工城市融入的困境與對策

郭立場，陳 吉

（信陽師范學院，河南信陽 464000）

社會轉型是一個特定的歷史時期社會急劇變革的過程，涉及社會體制、社會結構和社會形態等多方面的轉變演化，人們的思想觀念、生產方式、生活方式和行為方式都會發生明顯的變化。特別是20世紀90年代以后，伴隨著工業化和城市化進程，農民的流動越來越頻繁，開始大規模向城市轉移并形成“民工潮”。

從農民工發展的進程看，當前我國農民工內部已出現了代際更替，已進入新生代農民工逐步取代老一代農民工的新階段，新生代農民工逐漸成為外出農民工的主體并且在整個經濟社會中發揮著越來越大的影響。按照國家統計局農村司的推算，2009年全國農民工總量達到2.3億人，其中外出農民工14533萬人，新生代農民工的數量達到8487萬人，占外出農民工總數的58.4%，已經成為外出農民工的主體[1]。與傳統農民工相比，新生代農民工是改革開放背景下成長起來的新一代，正由“城鄉雙向流動”向“融入城市”轉變，由“尋求謀生”向“追求平等”轉變。然而，他們依然面臨著制度供給、政治參與及文化認同等方面的障礙，其父輩所遭遇到的就業歧視、工資拖欠、保障殘缺、子女入學難、政治參與渠道逼窄等問題同樣存在。新生代農民工問題是老一代農民工問題在新階段的延續和發展，形成了中國現代化進程中的“農民工夾角現象”。

1 城市融入的困境

在二元結構體制下，雖然新生代農民工群體數量和規模越來越大，但囿于政治、經濟、文化和社會的邊緣化，其生活質量、醫療保障、教育、工資收入等缺乏保障，實際上處于一種社會“夾心層”的境地，不能融入城市主流，成為對土地沒有感情、在城市又不被接納的底層群體、弱勢群體和邊緣化群體。

1.1 政治參與難

新生代農民工雖然在城市謀生活，所從事的工作性質同城鎮職工沒有本質上的差別；但其農民身份及其農村戶籍的存在，使其不能擁有合法的城市居民身份，一直被視為城市的邊緣群體，缺乏表達意愿的渠道，難以參與公共事務管理。在某種意義上說，他們在城市社會遭遇了政治排斥，其政治參與的門檻較高，選舉權和被選舉權得不到切實保障。現行法律法規規定，公民在享受選舉和被選舉權利時，必須回到戶籍所在地進行登記注冊方能履行憲法所賦予的政治權利。這就使在非戶籍所在地的農民工不能像城市居民一樣參與城市政治生活。這種政治參與邊緣化特征體現為主人翁意識差，政治參與意識淡薄；參與無組織性，個體隨意性強；信息匱乏，參與渠道單一；參與具有濃厚的非理性因素，非制度化政治參與趨勢明顯；參與能力不強，多流于形式。此外，新生代農民工的流動性強，經濟水平、受教育程度、社會地位、參政意識和政治素養均比較低，政治參與意識冷漠，不能合法地表達和保障自身利益的現象時有發生。當不能充分表達自身合法利益時，一些人采取非法的手段來表達他們的利益需求，使他們的某些行為由合法走向非法，進一步加劇了其邊緣化的生存狀態。

1.2 經濟融入難

由于二元勞動力市場結構的存在，以及教育程度和職業技能水平滯后于城市勞動力市場的需求，農民工遭受到了明顯的就業歧視，只能進入次屬的勞動力市場，往往在城鎮就業難、工作辛苦、工資收入低、生活貧困、缺乏保障。具體表現為：一是勞動報酬權沒有保障，欠薪現象時有發生；二是工作條件差，缺乏最基本的安全防護；三是勞動權益遭到侵害，休息休假權沒有保障；四是社會保障缺失，不能平等地獲得就業權利和公共就業服務。一般的觀點認為，農民工經濟融入度低主要體現為農民工的待遇較差，如工資收入低、工作時間長、勞動環境惡化、社會福利與社會保障缺失等。尤其是其住房處于“無管制”狀態，有些人甚至居住在非常簡陋的工棚里。在流動人口聚集的社區中，社區本地居民的收入和職業層次相對低下，已經偏離了城市主流社會[2]。因此，流動人口聚集社區的貧困區位化，加大了城市外來人口與主流社會之間的距離，減少了農民工與本地市民之間互動交流的機會，不利于農民工向流入地主流社會的融合，從更大范圍內強化了流動人口的邊緣狀態。

1.3 社會保障難

農民工與城鎮居民由于身份的差別，享受不到工傷保險權、失業保險保障權、醫療保障權和教育發展權，權益受損的事件、案件日益突出。雖然中央政府及地方政府先后出臺了一系列有關城鎮職工養老、工傷保險、醫療保險、最低生活保障等方面的法律法規，但一般都是些原則性的規定，大多不具有可操作性。盡管《社會保險費征繳暫行條例》已經出臺，但其所規定的養老、失業保險非征繳范圍，并沒有明確將農民工的社會保障費用征繳規定在內，其社會保障工作缺乏法律依據和法律保障，從而造成侵害農民工社會保障權益現象屢屢發生。2010年，新生代農民工參加工傷、醫療、養老保險的人數出現了負增長，尤其是在醫療保險方面，新生代農民工的年齡偏低，平均不到30歲，在大病住院等保險范圍下需求較少，而且其不穩定性也不利于新生代農民工參加醫療保險，因此醫療保險的參保率較低；養老、失業保險也因其流動性特點造成不高的參保率；生育保險基本與新生代的女農民工無緣[3]。此外，農民工及其子女的發展教育亦沒有保障。農民工子弟學校在師資、校舍、資金等方面缺乏政策扶持和社會支持，生存及發展艱難。針對農民工的專門性培訓更是乏善可陳，教育培訓質量參差不齊，多數培訓機構只收取培訓費用，至于成效則從不過問。

1.4 文化認同難

相較于第一代農民工，新生代農民工的文化適應性較強，希望通過現代媒體及時了解資訊以提高自身素質，但企業、政府和社會并沒有提供相應的文化生活設施和項目。受制于觀念、語言、行為、風俗等文化差異的影響，市民對新生代農民工帶有的鄉土文化存在不同程度的偏見，導致了彼此之間的互不信任乃至文化沖突，加劇了新生代農民工的身份認同危機。農民工的文化生活非常貧乏，打工之余的主要活動為睡覺、看電視和聊天，用于文化生活的支出在總支出中的比例相當低，而且有隨年齡增長而呈下降趨勢[4]。調查發現，農民工自己認為稱得上社會交往和聯系的對象中，絕大部分屬于農民工同質群體的成員，只有很少一部分農民工把城里的熟人和他人算作他們與之交往和聯系的對象[5]。新生代農民工大都吃住在工地，城市文化生活匱乏，生活方式單一而枯燥，形成了封閉的“孤島化”的群體生活方式。李強調查證明，農民工在城市社會分層體系中處于十分低下的地位，而且城市中的二元勞動力市場將一部分屬于底層精英的農民工長期排斥在社會底層的位置上[6]。調查發現，新生代農民工對于城市文化有著愛恨交織的復雜心理，情況極端者甚至引發了激烈的反社會行為。

2 農民工融入城市的影響因素分析

在城鄉分割的二元制度的背景下，許多地方政府對于農民工的公共服務嚴重缺位，忽視了對農民工權益保障和救助幫扶。雖然政府也承認諸如戶籍、就業、醫療等歧視性政策“不好”，但受公共財政資源的限制和經濟發展水平的制約，政策制定者們還是選擇并執行了這些政策。

2.1 公民身份的缺失

盡管新生代農民工脫離了農村，從事非農工作，但在戶籍上仍屬于農業戶口，農民身份沒有實質性改變。新生代農民工的身份界定，被人為地賦予極強的制度色彩，不能享有“公民”的合法權益，其利益訴求沒有正式的表達渠道，也沒有獲取政治權利的可能性和現實性。據統計，新生代農民工約85%不愿回到農村，75%的人認同自己是“城市的產業工人”[7]。他們無法享受和市民同等的待遇，只能被動地接受城市給自己一個另類的身份。社會對新生代農民工群體身份認同的不徹底，無形中增加了他們在城市中的無常感。調查中，70.2%的新生代農民工認為自己仍然是“農村人”，5.0%認為自己已是“城里人”，而有24.8%的人認為自己“既不是城里人也不是農村人”?？梢娦律r民工在身份認同上存在困惑和迷茫[8]。有些人把原因歸結為農民工群體的觀念落后，只關注眼前的利益而不關注長遠的利益。實際上主要的原因是現有的社會保障制度無法給予其合理的收益,這是其基于利益的現實選擇。

2.2 城鄉二元制度的阻礙

城鄉分割的二元制度，強化了農民工體制，使新生代農民工即使不再像農民，也難以擺脫農民的身份，致使市場能力弱化，深受社會歧視。秦海霞認為，農民工體制是一種歧視性的制度，既不能激勵農民工學習技能，又不能促使企業重視對農民工的技能培訓，其上升流動機會甚少，能成為農民工就是他們主要的向上流動的機會和途徑，所以幾乎所有的農村精英都加入到了農民工隊伍的行列[9]。新生代農民工屈居于城市底層，在利益多元化的背景下，維護和表達利益需求時失去了話語權，一般很難實現機會均等及向上流動，使他們很容易產生心理失衡。城市中的某些媒體，把新生代農民工簡單地看作勞動的符號代表，一度片面報道新生代農民工的負面形象，對他們為城市所做的貢獻沒有深度地進行了解，致使他們仍被看作對城市的生活、秩序造成擁擠和混亂的流動人口。這種排斥與偏見，阻礙了外來人口與本地人口之間的交流，也加劇了農民工“自愿隔離”的心理。他們缺乏明確的社會歸屬取向，在社會結構中缺乏明確的定位，產生城市社區的認同危機和個人身份的認同危機。

2.3 新生代農民工群體素質的制約

雖然新生代農民工的受教育程度、技術能力、法制意識和競爭意識與第一代農民工相比較高，但這并不意味著他們能夠適應現代產業發展對勞動者素質的要求，主要表現為人力資本結構與用工單位乃至社會發展所需要的人才素養還有較大差距。新生代農民工文化水平雖有提高，但由于缺乏必要的專業培訓、專業知識和專業技能，不了解工業生產或現代化服務業的基本規范，無法勝任復雜的技能型和知識型工作，“從而陷入城市與鄉村的雙重排斥與區隔之中，成為既無法融入城市社會又難以回歸農村的‘沒有根’的‘游弋者’”[10]。農民工自身與城市居民的客觀差異，不僅包括職業、收入和社會地位等指標，還包括教育程度、生活習慣、價值觀等一些文化方面的指標。由于在職業、經濟收入等方面大多處于較為明顯的低下水平，直接妨礙了新生代農民工城市生活方式的形成，以及與城市居民的交往和接觸。事實上，不同個體的農民工在進城務工年限、受教育水平、所處的職業階層、務工目的、收入水平及社會資本等方面存在差異，這些差異會影響農民工個體的城市融入程度。

2.4 社會支持網絡的匱乏

通過一定的組織參與政治，是維護權益、增進發展的重要方式之一。新生代農民工在城市處于一種非工非農的尷尬境地，不能建立自己的行業組織和工會組織，無法依靠組織來維護自己的權益，自我維權意識和自我保護能力差，對社會政策的制定和實施影響微弱。因此，盡管新生代農民工階層數量龐大，但沒有形成強有力的組織，對城市社會的影響僅局限在經濟領域，對政治、文化、社會領域只有被動的影響。加上信息渠道的不暢和流動的不確定性，使新生代農民工很難參與到政治活動中來。權益受到侵害的農民工通過直接地與勞動信訪部門的接觸，宣泄利益受損后的不良情緒，表達問題解決的意愿，信訪制度起到了社會安全閥的作用。但是，由于信訪部門作為一個協調性機構，缺乏實際的行政權力，存在著獨立解決問題的能力不夠、時效性不強、事后補救性等弊端。如今，勞資雙方經濟地位差別懸殊，其力量對比呈現出極不平衡的狀況，工人個體沒有力量與雇主抗衡，這就需要新的工會制度的出現，來抵制雇主的專斷，進而保障農民工的權利。

3 對策與建議

相對傳統農民工，新生代農民工希望在務工地長期穩定生活的愿望更加強烈。他們能否與城市居民進行良好的互動，如何實現自身社會角色、生活方式、價值觀念和社會心理的轉變，適應城市生活、融入城市社會，最終實現從農民工向市民的轉變，是我國城市化進程中一個重要影響因素，并在很大程度上將影響到我國今后的社會轉型和變遷?！笆濉币巹澖ㄗh提出，要把符合條件的農業轉移人口逐步轉為城鎮居民，作為推進城鎮化的重要任務。專家建議，各地應編制農民市民化的一攬子計劃，可采取放寬落戶條件的方式實現農民、農民工的市民化，逐步將他們納入教育、醫療、住房等社會保障體系。因此，要消解新生代農民工的困惑，促進新生代農民工的城市融入，需要為他們創造一個公平、公正的社會制度環境，這就要創新城市現有的體制和機制。

3.1 推進制度變革，為新生代農民工融入城市創造條件

黨的十六大明確提出統籌城鄉經濟社會發展和改變城鄉二元經濟結構的問題。十六屆三中全會把建立有利于逐步改變城鄉二元經濟結構的體制，作為完善社會主義市場經濟體制的一項主要任務。黨的十七大報告在闡述和部署社會主義新農村建設任務時明確提出，要建立以工促農、以城帶鄉長效機制，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局。這是黨中央對統籌城鄉發展提出的新方針和新要求，是打破城鄉二元結構、加快農業和農村發展、促進農民富裕的根本途徑，為下一步推進城鄉經濟社會協調發展指明了方向。

我國在農民工的制度上存在合理性、合法性及公正性危機，要求我們在制定農民工社會政策問題上，·要重新定位農民工作為城市發展的目標人群和發展話語的方式，變革二元戶籍制度，改革農村土地制度，規范勞動就業制度，完善社會保障制度，建立健全教育制度，強化后續培訓制度，走出制度困境，實現新生代農民工在城市中的社會整合和發展問題。需要指出的是，區域經濟發展本身決定了不同經濟區域有不同的發展模式，需要分類指導：應該進一步改革農村社區土地和鄉鎮企業產權制度；通過培育城鎮積累功能和自我發展機制，使已經非農就業的勞動力和過剩的農村人口進入小城鎮，從而減輕有限的農地已經超載的農業人口負擔，以保證中國農業有可持續發展的必要條件[11]。

3.2 加強組織化程度，為新生代農民工融入城市提供組織保障

這里的組織主要包括政府組織與非政府組織。成熟的市場社會的標志，也許就是存在健全而有效的非政府組織。這種組織有三個特點：一是非官方性，是民間自發產生的，它不代表政府或國家的立場；二是獨立性，即它們擁有自己的組織機制和管理機制；三是自愿性，參加這類組織的成員都不是強迫的，而完全是自愿的，因此這類組織也叫公民的自愿性組織[12]。2003年，中國工會第十四次代表大會明確把進城務工人員界定為“工人階級隊伍的新成員”，并進一步規定要“重點做好非公有制經濟單位和進城務工人員的工會組建工作”。2004年“中央一號文件”首次提出“進城就業的農業勞動力已經成為產業工人的重要組成部分”，這為農民工工會組織建設指明了方向，勢必會加快中國農民工工會的建設進程。2010年初，北京建筑業組建了首家農民工工會，至今已覆蓋八成以上建筑業的農民工[13]。當然，現在的農民工工會的象征意義還大于實質意義，農民工工會數量有限，沒有普遍的組織結構、格局，改變“弱勞工強資本”的狀況，實現勞資關系的動態平衡，路還很長。因此，要不斷創新農民工政治參與形式，拓寬政治參與渠道，要把單個的農民工組織成群體化的力量，增強其獲取其社會保障的能力。

3.3 整合培訓資源，提高全社會的勞動力培訓水平

農民工培訓工作是一項復雜的系統工程，目前我國農民工培訓工作的效率和效果遠未達到預期目標。國家也意識到教育培訓的不足，進一步加強了政策導向投入。先后出臺了《2003-2010年全國農民工培訓規劃》、《教育部農村勞動力轉移培訓計劃》、《教育部關于教育系統貫徹落實〈國務院關于解決農民工問題的若干意見〉的實施意見》等系列文件，幫助農民工逐步成為掌握職業技能、具備職業道德、知法守法、依法維護自身權益的“新工人”、“新市民”。但是，需求評估調查反映，政府、企業和社會組織的介入仍然缺乏。由于農民工培訓具有準公共產品的性質，需要國家對農民工培訓建立完善政府主導、企業支持、個人自愿、社會參與的培訓投入機制，采取“個人拿一點、企業出一點、政府補一點”的方式籌措培訓經費。珠江三角洲外來女工培訓項目以項目運作的方式，充分發揮政府、企業和社會組織的作用，將大學、職業技術學院、社區學院、社區學校及廠區、企業、勞動局等資源整合，在學歷教育、職業教育和素質教育等方面對農民工實施培訓[14]。這就提供了一種借鑒，即按照健全公共財政體制的方向,政府應進一步加大對農民工培訓的投入力度，鼓勵充分發揮各類教育、培訓機構和工青婦組織的作用，多渠道、多層次、多形式開展農民工職業教育和技能培訓。

3.4 統籌城鄉發展，建立統一的城鄉一體化勞動力市場

新生代農民工市民化，實質就是政府要為他們提供公共服務，關鍵是如何使他們平等地獲得政府提供的公共服務。在勞動力人口增長放緩甚至出現負增長的情況下，如果繼續延續目前主要依靠農村富余勞動力轉移推動城鎮化發展的模式，我國城鎮化發展在未來幾年內可能會明顯放緩。從調查結果來看，新生代農民工在主觀上已經產生了融入城市的愿望，并且也采取了一些實際行動來改變自己以適應城市社會。這就需要穩步推進新生代農民工逐步融入城鎮，或者說以統籌城鄉的方式吸納農村人口進城落戶，作為城鎮化健康發展的重要任務?？梢灶A見的是，倘若新農村建設搞好了，農村一定程度上實現了“城鎮化”，農村社會充分市場化了，農民便自然而然地市民化了，也不至于出現現有的“城市病”和“農村病”。國內外發展經驗證明，現代農業的產生和發展，大幅度地提高了農業勞動生產率、土地生產率和農產品商品率，使農業生產、農村面貌和農戶行為發生了重大變化。農村應以推進農業產業化經營為突破口，緊緊依托當地農村勞動力和農業資源優勢，以市場化為發展導向，大力培育發展農副產業，發展農產品加工業以及與之配套的貯藏、運銷業等，實現“以工補農、以工建農、以工帶農”[15]。

3.5 強化社會網絡，為新生代農民工融入城市提供社會支持

有著相近社會位置的人，彼此之間的社會交往要比其位置相差的人們之間的交往普遍些[16]。社會關系網絡是影響農民工就業、經濟收入和自身發展的重要因素，是推進新生代農民工市民化進程的重要力量。目前，我國進城農民工的社會支持網絡規模還比較小，同質性程度比較高，往往以強關系為主，集中在與親戚、朋友、老鄉等血緣和地緣關系之間發生聯系。發展社會支持網絡，就是要鞏固已有的同質性初級關系，發展新型的異質性次級關系，擴大與城市居民的社會交往。在目前的就業條件下，勞務信息的缺乏和不暢通往往成為農民工有序流動的瓶頸。為促進勞動力有效轉移，降低農民工的流動成本和轉移風險，各地勞務市場和管理部門之間應建立便捷的聯系，健全包括信息咨詢、職業介紹、勞務合同中介等在內的信息體系，最大限度地為農民工的自由流動打通信息渠道。除了構建信息網絡之外，還應充分利用社會關系網絡的平臺，動用各種社會關系網絡幫助農民工逐步建立以業緣關系為基礎的新型社會關系網絡，擴大其社會關系存量，提高其社會關系質量，在豐富的社會關系網絡資源中獲得更大的資本回報。要創造條件，方便農民工參與流入地社區的各類社會活動，如文化娛樂活動、體育健身活動、學習進修活動、睦鄰交流活動、社會公益活動等,增加農民工與當地居民接觸交流、相互了解的機會,從而溝通感情,促進融合[17]。讓農民工產生對城市社會、對工作單位、對生活于其中的社區的歸屬感，讓他們感覺到真正地“生活”在城市，而不僅僅是在城市中打工賺錢、養家糊口的“過客”。

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