政法委書記新格局

沈念祖 王井懷

新模式

省級黨委換屆結束，20位省級政法委書記履新。在前些年大部分省份出現(xiàn)政法委書記兼任公安一把手的情況大幅減少，目前只有8個省（市、區(qū)）還沿用這種模式，而上一屆是11個省（市、區(qū)）。

不難發(fā)現(xiàn)，這一次省級單位換屆后，政法委書記公安系統(tǒng)一家獨攬的局面已經打破，政法委書記履職出現(xiàn)新陣容，可以分為四種：專職政法委書記、黨委副職兼任、兼任公安廳（局）長以及兼任司法系統(tǒng)人士（如法院院長、檢察長）。

一般來講，政法委書記多由公安口或者地方黨務、行政人員出任。本輪換屆后的省級政法委書記中，法學背景的人“上位”值得關注。其中有7位政法委書記有法學相關的教育背景，其中陜西的安東、廣西的溫卡華、山西的王建明和新疆的熊選國4人為法學博士。文科教育背景的政法委書記約占總數的八成以上，除法學外，多來自于經濟、管理等專業(yè)。

本屆換屆后產生的省級政法委書記新陣容中，司法系統(tǒng)出身的政法委書記有5人。在上一屆政法委系統(tǒng)中，僅云南的孟蘇鐵一人有在檢察機關長期的工作經歷。原來比較普遍的政法委書記兼任公安一把手轉向由法院院長或者司法系統(tǒng)出身的人擔任。較早完成換屆的新疆自治區(qū)，由最高法院副院長熊選國轉任新疆政法委書記是近年首次由法官擔任政法委書記。陜西政法委書記安東則是從陜西省檢察院檢察長轉任政法委書記的。山西政法委書記王建明則有25年的最高檢任職經歷。劉玉順是四川省高級人民法院院長轉任該省政法委書記的。

“這種安排是對公、檢、法機關憲法地位的正常回歸。”“李莊案”代理人、北京康達律師事務所律師唐新波分析，如果由政法委書記兼任公安一把手，那就形成了作為一個政府的職能部門的負責人，事實上領導了法院院長、檢察院檢察長，審判權和法律監(jiān)督權受到了行政權的領導，而不僅僅是干預。

在北京、黑龍江、浙江、青海、內蒙古、廣東、湖北七個省（市、區(qū)）中，政法委書記由省級黨委副書記兼任，另外山東省政法委書記由副省長兼任。此外27個省會首府城市、4個經濟特區(qū)、18個“較大的市”中，共有12位現(xiàn)任市委副書記兼政法委書記。

記者發(fā)現(xiàn)從2007年后，特別是2010年底以來，省級黨委副書記兼任政法委書記的規(guī)模明顯擴大。

此外，還有14個省份則由專職的政法委書記擔任，比上屆增加2名。“設置專職政法委書記，應該成為大趨勢。”同時是人民大學律師學院教授的唐新波認為，如果設置政法委專職書記，有利于落實黨領導、管理政法工作的職能，也有利于公、檢、法機關各司其職，在同級黨委領導協(xié)調和解決各種矛盾和問題。

歷史演進

政法委與黨委宣傳部、組織部、紀委等同為黨內重要的職能部門，政法委書記通常會成為同級黨委常委。然而，作為黨內的重要機構，政法委的歷史軌跡比其他部門要更曲折。

政法委的設置幾經往復。從建國后的政法領導小組至文革前被撤銷，到1980年代重建“中央政法委”。

1988年，在探索政治體制改革的背景下，為實現(xiàn)“黨政分開”，中央政法委被撤銷，取而代之的是中央政法領導小組。這被業(yè)界稱為是中國走向法治的重要一步。不過，大多數省級以下黨委政法委員會并沒有來得及撤銷。

1989年，政法工作的重要性凸顯。次年，中央發(fā)出《關于維護社會穩(wěn)定加強政法工作的通知》，恢復了中央政法委員會，并且大大加強了它的職能，定位于黨委的“參謀”和“助手”，職責是宏觀指導協(xié)調政法工作。

1995年中央政法委曾下發(fā)《關于加強各級黨委政法委員會工作的通知》，明確“地方各級黨委政法委員會書記，一般應由一名黨委常委擔任”，就此形成了黨委常委擔任政法委書記，黨委常委同時擔任政法委書記、公安廳（局）長的兩種基本模式。

到了1999年，政法委則被進一步定位為“各級黨委領導、管理政法工作的職能部門”，直至那時，政法委書記兼任公安廳（局）長仍然為數不多。變化出現(xiàn)在2002年，十六大后，公安部長由政治局委員、國務委員擔任。此后一年，全國各級公安廳（局）長開始升格。

2003年，中共中央發(fā)出了《關于進一步加強和改進公安機關的決定》，提出有條件的地方，逐步實行由同級黨委常委或政府副職兼任省、市、縣三級公安機關主要領導，新疆首先響應。此時，各地公安一把手由常委、政法委書記兼任的，遠遠多于由政府副職兼任。

未來走向

中共政法委作為“黨領導政法工作的職能部門”，其書記的任命一般由同級黨委常委會決定。從2011年以來，山西、吉林等地官媒在報道這一職位調整時，往往會多加一句話：“經中央政法委同意”。

今年3月至6月，中央政法委組織的，對全國省、市、縣三級3300多名黨委政法委書記進行了集中培訓。規(guī)模之大、培訓人員之多在中央政法委歷史上都是空前的，可見當前中央對政法工作的重視。

記者采訪的多名司法界人士都表示，由政法委書記兼任公安一把手，干預司法令人詬病。早在2002年，吉林省松原市中級人民法院裁決的一起“蓖麻油案”，裁定書的依據就是中共松源市委政法委的“會議紀要精神”而非任何一部法律條規(guī)。

盡管，全國大部分省市不再由政法委書記兼任公安一把手了，但劉素華認為，“此趨勢仍然不好判斷，因為它（人事任命）本身是政策性的。”

教育部社會科學委員會法學學部召集人陳光中教授在媒體采訪時也曾提議，“我建議最高法院在全國范圍內普查那些‘留有余地的刑事案件，以防止類似佘祥林案、趙作海案這樣的冤假錯案。”他認為，應當取消地方政法委對案件的拍板權。因為這種權力不僅違反了基本的訴訟原則及直接言詞原則，屬于“判而不審”，而且一旦發(fā)生錯案，也難以追究相關人員的責任。佘祥林案、趙作海案就是當地政法委協(xié)調決定的，這種沉痛教訓應當認真汲取，從制度改革上防止重蹈覆轍。

鑒于上世紀90年代中期，最高人民法院院長任建新同時任中央政法委書記，亦有人提出地方政法委書記可由法院院長兼任，這樣既能強化黨對司法工作的領導，又能更好地維護社會公平正義。“檢察長和公安一把手都不適合當政法委書記，他們都是執(zhí)行法律的中間環(huán)節(jié)。實在沒有辦法非得要有一個的話，法院院長擔任政法委書記最合適，比其他都要好。”曾經在最高檢任職的中國人民大學商事法律科學中心副主任楊立新解釋。

對于政法委書記今后誰來當，中央黨校政法部副教授劉素華沒有給出明確答案，她認為無論是兼任還是專職這主要是人事任命，需按實際情況分析，這和干部本身的能力還有專業(yè)背景有關，以及在地方公檢法這三個部門的協(xié)調都有關系。不過，針對司法系統(tǒng)人士兼任政法委書記的局面，劉還是表示肯定，這是法律意識的提升和增強，我們不再是簡單的要維持社會治安。

唐新波表示，政法委對公檢法司的協(xié)調，應該更多的體現(xiàn)在對面上工作的協(xié)調，政法委的領導更多應該體現(xiàn)在對公檢法司的領導，工作人員稱職與否，候選人的醞釀、考核、工作成效和業(yè)績的考核上，而不是個案的監(jiān)督和干預上。

不管由哪個部門的人擔任，都存在處理三個部門之間的關系的問題。不在于哪個部門的人來做而在于做了以后如何處理各個部門的分工職能。中國政法大學民商經濟法學院副院長趙旭東曾掛職兼任最高人民檢察院民事行政檢察廳副廳長，他強調“尊重各部門的獨立性很重要”。

（摘自《經濟觀察報》）