真正的既得利益者是誰

鄧聿文

既得利益集團的幾個特征

經濟學一般把利益集團看成是“一個由擁有某些共同目標并試圖影響公共政策的個體構成的組織實體”。既得利益集團也稱特殊利益集團，是利益集團中集體行動能力非常強的群體，奧爾森把它叫做“分利聯盟”，意即指在社會總利益中為本集團爭取更多更大利益份額而采取集體行動的利益集團。這些年來，雖然中國既得利益群體的發育很快，利益集團已具雛形，但可能并沒有像西方利益集團那樣明確的集團意識指向和集體行動主張，也沒有一個明確的組織化體系，因此，利益集團對國家政策的影響是以一種隱秘的形式進行的。

中國的既得利益集團具有以下一些特征：一是群體的狹隘性，這只是一小群掌握權力和資源的權貴，不代表社會大多數；二是形態的模糊性，若不深入其中，很難見其真面目；三是獲利的非正常性，利益集團財富的獲得多是通過尋租、官倒、壟斷、侵吞國有資產等非正常手段取得；四是行為的表面合法性，除了一些違法行為外，利益集團對公共資源的占有從形式上看具有一種合法性，一般是運用權力并通過對組織、制度、政策進行影響、干預， 維護或獲取特有的共同利益，故其一切活動都有法律、制度層面的“形式合理性”，并為了顯示這種合法性，往往將小集團的利益置換成社會的共同利益；五是利益的排他性，由于社會總體資源的有限，利益集團只熱衷于在集團內部分配和共享權力與利益，排斥其他社會成員；六是權力的至上性，中國的利益集團以權力為核心，按照權力的大小和親疏遠近來分配和占有社會的公共資源與利益。（參見劉彥昌：《既得利益集團的內涵解析》，《嶺南學刊》2004年第5期）

據此，筆者提出判斷既得利益者的三個標準。其一，它們攫取了改革開放的大部分收益，并且將繼續從中攫取更多收益；其二，進一步的社會改革尤其是政治改革會損害其利益，因而它們對限權的政治改革持消極態度；其三，它們有很大的能量阻撓改革的進行，或將改革從有形化為無形，或將改革帶來的危機和不利轉嫁出去。

七類人是真正的既得利益者

按前述標準，尤其從與權力的結合程度，以及對公共資源實際占有的程度看，大致可把既得利益者界定為以下七類。

一是有很大審批和管制權的部門中的一部分人，即所謂的強力政府部門中的部分官員。我國社會的權力集中到政府，基層政府的權力集中到上一級政府，全國的權力集中在中央。但政府只是一個抽象的概念，真正負責管理的是政府的各個組成部門。所以，集中到政府的權力其實被分割到各個部門，而部門的權力又掌握在政策制定者和具體操作者手中。由于這些年來強調加強和改善宏觀調控與社會管理，在這一名義下，中央各部門特別是直接負有宏觀調控和社會管理之責的部門的管制權和資源配置權越來越大，形成了獨特的部門和個人利益，出現尋租和腐敗現象。比如，前些年發改委一個被抓的小小的民航處處長，就能令某省的省長等候其“接見”，蓋因該處長掌控著全國機場建設和航線的審批權。

二是一些地方政府及相關官員。中央部委雖然位高權重，尚有一定約束，相比之下，地方尤其是省以下的各級地方政府，實質性的約束力更弱，這無疑使得部分地方政府及其官員，特別是黨政領導，在發展經濟的沖動下，更易把權力腐敗化、資本化。這些年來，在招商引資、城市化、土地買賣、房地產發展等體現地方政府政績和利益的活動中，一些人把公權力市場化，通過各種途徑設租、尋租，輕易獲得超常規利益，造成部分國家財富以各種渠道或公開或秘密地變成了自己的財富。近年曝出的一些大案要案，受賄金額動輒幾千萬到上億元，多數發生在地方。地方官僚集團還在房地產調控、高耗能產業發展、食品整頓、高速收費清理等幾乎各個方面，形成了一個個與全國利益有別的獨屬于地方小集團的利益。

三是部分國有壟斷企業特別是央企和地方重要國企中的一些高管。央企和重要的地方國企憑借國家和地方賦予的政治、經濟與金融特權，獲取政治租金及超額利潤。它們對重要公共資源的占用和支配權，把本應歸社會共享的成果變成企業利益，利用對公權力的影響力，使政策向自身傾斜。這方面最典型的是中石油、中石化兩大壟斷巨頭，利用石油這種重要的戰略資源綁架國家政策，讓全國人民為其“買單”。壟斷國企和行業還包括一些銀行、金融等機構，有的甚至就業也只對本企業或行業的子女開放。這部分人已經形成了一個獨特的甚至世襲的、阻礙收入公平分配的利益群體。

四是一部分跨國資本及其國內代理人，即俗稱的“洋買辦”。跨國資本也是中國30余年改革的最大受益者之一。跨國資本之所以能在中國市場受益巨大，一是有一些為自身利益而出賣國家利益的“洋買辦”，主要是由一些“官二代”、“官三代”組成，早年通過官倒或價格雙軌制起家，后來多數在國外金融財團、中外合資的金融企業、跨國公司等任職，通過與國內高層的親朋關系，充當外國機構的代理。改革開放前這些高層保有政治上的特殊地位，現在他們同時取得了經濟上的支配地位，權力與資本結合，也就改變著自身的性質：權力依靠資本自肥，而且會主動為資本服務；資本利用權力，直到直接掌握權力。“洋買辦”近年在國內資本市場攻城掠地，是國企改革和國內資本增值的主要分肥者。

五是一部分房地產開發商。房地產是一個與政府尤其是地方政府緊密結合的行業。無論從地方財稅、GDP增長還是就業來看，房地產在多數地方都是支柱產業，沒有房地產提供的財稅和土地收入，一些地方政府恐怕連生存都成問題。正因如此，一部分開發商也就有挾持政府的力量。因而，房地產也是尋租和腐敗發生最多的領域之一，很多政府官員都倒在房地產上。另外，房地產也成了國民收入的再分配渠道，產生了國內最多的富豪。

六是大的民營企業和民營資本中的一些人，包括一些民營房產商、煤老板等實業資本家和金融資本家。在他們發跡過程中，少不了尋求權力的庇護。權力和資本的結合不分性質，只問大小。資本在做大后，很少不與權力結合，尤其在中國這樣一個權力主導市場的社會，用錢來換取安全和更多發展的資源與機會，就成了很多民營企業家的必然選擇。

最后，是依附上述各類利益集團的部分專家學者和專業人士。專家學者掌握著知識資源和專業權力，包括輿論和話語權力，他們中的一些人主要通過為其他利益集團提供理論指導、政策咨詢，以及對財富“合法性”的論證來進行利益輸送。比如，一些經濟學者、法學專家、行業協會領導以及媒體高層，與政府和資本的關系非常密切，成為后者的座上賓，他們往往身兼多個政府和企業的顧問，在多家上市公司任獨立董事，以自己的影響力為這些政府和企業游說并謀利；一些專家學者受雇于政府部門和企業，包括跨國公司，在它們的資助下從事研究，名為獲得政策咨詢，實為借助專家學者的研究影響國家決策；一些媒體充當政府和資本的喉舌。更有一些專家學者與政府官員、企業高管組成某些排他性的小團體，結成隱秘的利益聯盟。

上述七類人還可進一步歸類，分為權貴資本利益集團（包括前述的一、二、三類）；金融資本利益集團（包括前述的第四類和第六類一部分）；實業資本利益集團（包括前述的第五類一部分和第六類一部分），知識資本利益集團（前述第七類）。它們基本囊括了中國的既得利益集團，是改革的最大受益者。

既得利益者人數不多，但掌握著社會的實際控制權和公共資源，因而能量非常大，能把有利于社會大眾的改革舉措消解，或變通執行，或直接將本部門、本行業、本階層的利益打包，以改革的名義，讓全社會買單。這些既得利益群體是中國改革的最大反對力量，雖然他們往往以“改革者”的面目出現。

（摘自《南都周刊》）