我國政府統計調查體系改革研究述評

王忠輝，王艷明，袁 靖

（山東工商學院 統計學院，山東 煙臺264005）

0 引言

我國政府統計調查體系是從全面統計報表體系經過多年改革逐步演變而來的。1994年，國務院決定“要建立起一個以必要的周期性普查為基礎，經常性的抽樣調查為主體，重點調查、科學推算為補充的多種方法綜合運用的國家統計調查方法體系”，以適應社會主義市場經濟管理體制的需要。十多年來，政府統計調查體系改革無論是從理論上還是從實踐上都不斷得到深化，基本脫離了統計報表一統天下的局面，正在向著更加科學規范的方向推進。政府統計調查體系包括三個方面：一是統計調查組織體系，二是統計調查制度體系，三是統計調查方法體系。圍繞政府統計調查體系改革，許多專家學者從不同視角進行了不同程度的研究，取得了對統計實踐有指導意義的豐富研究成果，推動了我國政府統計調查體系的不斷改革和完善。本文重點對十多年來我國政府統計調查體系改革的代表性研究成果進行綜述，并進行簡要評述，以期從中得出有價值的結論，推動我國統計調查體系改革理論研究的進一步深化。

1 關于政府統計調查組織體系改革研究

政府統計調查組織體系改革研究主要集中在兩個方面：一是關于統計管理體制改革；二是關于統計組織機構改革。

1.1 政府統計管理體制改革研究

政府統計管理體制改革的核心問題是如何處理中央綜合統計與部門統計、中央綜合統計與地方綜合統計的關系。對中央綜合統計與部門統計的關系，多數人贊同實行中央綜合統計與部門統計并存的模式，并需要加強二者的分工與協調。

在中央綜合統計與地方綜合統計的關系上，主要有四種代表性意見：

（1）實行完全垂直管理的集中體制。李金昌[1]提出“完全垂直管理”模式，地方統計機構業務與行政都由上級統計局垂直領導，即“一垂三統”體制（簡稱“一局制”），其特點是國家統計局受中央政府的委托而承擔整個國家的統計工作，地方統計局是國家統計局的派出機構或延伸機構，向上級統計局負責。

（2）實行中央與地方分設的分散體制。賀鏗等[2]認為，應當建立“專業統計相對集中、地方統計分散”的管理體制。政府統計系統由中央綜合統計系統、地方綜合統計系統和政府部門統計系統三大部分組成。地方綜合統計系統歸地方政府管理，國家統計局不參與地方統計局的行政管理，只提供業務指導。

（3）實行集中與分散相結合的體制。龐皓[3]認為，從中國的現實出發，比較理想的統計體制可能是集中與分散相結合的體制，對全國性基本統計應該垂直領導，地區性的統計需求各級分級管理。

（4）實行分級垂直管理體制。姜玉山、朱孔來[4]認為，政府綜合統計管理體制應實行分級垂直管理體制，國家、省、市地級的統計機構垂直領導，在縣市設立垂直管理的抽樣調查隊伍?？h級及以下統計機構劃歸地方管理，鄉鎮（街道）統計作為縣級統計機構的派出機構。

1.2 統計組織機構改革研究

統計組織機構改革主要涉及兩個層面的問題：一是整個政府統計機構設置；二是綜合統計系統內部組織機構設置。

（1）關于整個政府統計機構設置，主張建立統計協調機構

賀鏗等[2]提出：成立全國統計協調委員會，協調中央綜合統計系統、地方綜合統計系統和政府部門統計系統的關系。中央綜合統計系統由國家統計局各組成部門及直屬調查局組成。歐衛東在文《科學發展觀與統計體制改革》（見《統計研究》2008年第2期）中認為,應在國務院建立跨部門的統計與標準委員會，負責提出或審議國家統計需求等。

（2）關于綜合統計系統內部組織機構設置，主張按流程進行設計

李金昌[1]提出，在實行“一局制”的前提下，以政府統計工作的流程來設置部門機構，成立統計設計中心、統計調查中心、統計數據中心、國民核算中心、統計分析咨詢中心和統計執法監督中心。在統計調查中心內部，再按照調查對象不同，寬口徑地設立相應的專業調查處等。張冬佑（在《論專業統計改革》（見《統計研究》2005年第4期）一文中認為，由于各專業自成體系，按專業統計進行分工在制度方法上難以做到整體協調一致，不利于統計標準化的推行，應當逐步轉向主要按統計工作流程分工。

（3）按政府統計的管理職能和業務職能分開設置統計組織機構

龐智強在《對我國政府統計改革的思考》（見《統計與信息論壇》2009年第9期）一文中建議，將政府對統計的宏觀管理職能和統計的業務職能相互分離，在統計系統內實現“政企分開”，在調查隊的基礎上組建專門從事統計調查與咨詢服務業務的政府統計調查公司。楊立勛《論我國政府統計管理體制的改革路徑》（見《統計研究》2003年第10期）一文中提出：應將政府調查職能分離出來，與政府其他調查主體組建政府調查中心，讓政府綜合統計部門承擔管理職能。

（4）關于政府統計抽樣調查機構的設置問題

雷欽禮[5]專門討論了我國政府統計抽樣調查機構的設置問題。政府統計抽樣調查的主要機構可以設置在地市級層次上，各個省、市、自治區政府應該設置一個省級政府統計抽樣調查機構，負責組織領導全省各地區的抽樣調查工作，中央政府則應設置一個國家級的政府統計抽樣調查機構。

1.3 簡要評述

統計管理體制與組織機構改革是統計調查組織體系改革中相輔相成的兩個方面。在縱向關系改革方面，“集中型”體制是將中央綜合統計與地方綜合統計的關系納入到政府統計組織內部進行協調，“分散型”體制需要通過中央政府或地方政府進行協調。因此，需要建立更高級別的協調機制，如統計協調委員會。集中與分散相結合的體制、分級垂直管理體制均屬于折中方案，是部分縱向關系的改革。已有文獻多是分別對某一種改革模式進行分析討論，而對各種改革模式的優劣進行系統分析比較的研究不夠。統計組織機構設置問題具體包括各級統計局內部職能部門設置和從中央到地方的各級綜合統計機構設置。已有文獻重點討論了綜合統計內部職能部門分工問題，但對中央綜合統計與地方各級統計機構的分工問題討論不足。另外，統計調查組織體系與統計調查制度方法體系有緊密聯系，已有文獻從這種系統性關聯角度進行的研究不足。

聯合國統計司出版的《統計組織手冊》指出，機構設置的關鍵在于職能分工，政府統計組織的基本職能是計劃、執行和處理、分析、發布、協調和標準化?？紤]到我國具體國情，省級綜合統計部門也要執行一部分計劃、分析、發布職能，類似中央綜合統計部門在地方的分支機構。統計組織機構的設置要滿足兩點要求：一是變“多頭對下”為“一頭對下”；二是上級統計機構設置應充分考慮現場調查活動的方便性和有效性。政府統計的協調和標準化，主要是中央綜合統計機構的職能。根據其它國家的經驗，采取協調的手段有國家統計理事會、統計預算、共享數據庫和標準化分類等。需要破除一種觀念：地方綜合統計機構只是中央綜合統計機構在地方的“小型版本”。由于中央統計機構執行國家統計體系管理者角色，地方各級統計機構特別是市、縣級統計機構要更多地承擔統計調查職能。從增強統計組織的獨立性角度，實行省以下垂直管理體制是一個比較現實的選擇，市、縣級統計機構應當成為省級統計機構的直屬調查機構。

2 關于政府統計調查制度體系改革研究

統計調查制度體系由普查制度、抽樣調查制度、統計報表制度和其它補充調查制度組成，具體表現為政府統計調查工作的各種法規制度及調查方案。對統計調查制度體系的研究文獻分為兩類：一是從整體上對統計調查制度體系的形成機制進行研究，二是關于普查制度、抽樣調查制度、統計報表制度的改革及相互銜接問題的研究。

2.1 依法規范統計需求，完善統計調查制度體系設計

權賢佐在《統計研究》（2002年第2期）上撰文提出，應依法規范政府統計調查工作，要完善統計調查項目立法，政府統計調查實施基層“一套表”，實行國家與地方統計調查項目分開。廣東省統計局課題組（見《統計研究》2006年第7期）認為，國家統計需求是形成政府統計調查制度的基本依據，按合理配置統計資源的要求，在各級政府統計機構和組織間合理分配國家統計調查任務。

2.2 關于普查制度、抽樣調查制度、統計報表制度的改革及相互銜接問題

李金昌[6]認為，統計調查方法制度改革是統計調查體系改革的核心，我國應建立“以經濟普查制度為核心，以社會經濟抽樣調查制度為主體，以其它專項調查制度為補充的標準、規范、符合國際慣例的統計調查制度體系”。張利華在《實現一套表的再思考》（見《統計研究》2005年第1期）一文中專門討論了企業統計“一套表”的改革問題，認為“一套表”必須把全面調查和抽樣調查結合使用。徐曉海等在《青島一套表的實踐與經驗》（見《統計研究》2009年第10期）一文中系統總結了青島“一套表”的實踐與經驗，提出了在現階段實施企業統計“一套表”的條件和要求。曾五一等在《關于進一步完善我國工業企業統計調查制度的研究》（見《統計與信息論壇》2011年第4期）一文中研究了我國現行工業企業調查制度存在的問題，提出了進一步改革與完善的建議。

在各種調查制度的銜接方面，李強（在《加強普查與常規統計年報整體性設計的研究》（《統計研究》2010年第10期）一文中建議，加強普查與常規統計年報整體性設計的研究，對10年的普查與常規的年報、定報作為一個整體進行設計。

2.3 簡要評述

從代表性文獻可以看到，人們已經認識到統計調查制度體系改革問題的癥結所在：統計需求管理機制不健全，導致統計調查制度體系的內在沖突嚴重。在各種治理措施中，加強統計調查項目管理無疑是見效較快的，而“一套表”制度改革卻困難得多。統計調查制度體系改革是建立現代統計體系的關鍵，由于牽涉到組織體系、運行機制和調查方法的應用等諸多問題，需要運用系統思維從整體上進行深入思考和研究。

3 政府統計調查方法體系改革研究

在統計調查方法體系改革研究中，抽樣調查方法的推廣應用是人們關注的重點。研究主要集中在：一是抽樣調查如何滿足政府多層次管理需要；二是多目標抽樣設計研究；三是樣本的代表性及輪換問題；四是抽樣框建設問題。

3.1 抽樣調查滿足政府多層次管理需要的研究

從統計理論上講，簡單且可行的方法是將有統計需要的層次（如省、市、縣等）進行劃分，作為層而進行分層抽樣。馮士雍等（見《統計與信息論壇》2007年第1期）認為，用分層抽樣來滿足每個層次抽樣推斷的需要，從經濟上是不可行的，也與采用抽樣調查的初衷相違背；他對解決途徑與方法進行了總結，并建議采用樣本追加策略來解決這一問題，并將這一方法用于限額以下批發零售貿易業、餐飲業抽樣調查等一些政府統計抽樣調查項目的方案設計中。王光鵬等（見《統計研究》1999年第2期）提出了用ABC三級一套樣本滿足多層次需要問題。金勇進、趙雪慧（見《統計研究》2003年第12期）認為，無論是“ABC”三級一套樣本，還是樣本追加策略，都是從改變樣本量角度考慮問題，小區域估計方法則是使用間接估計的方法來解決多層次目標量的估計問題。

3.2 多目標（或多主題）抽樣設計研究

多目標抽樣需要解決的核心問題是如何用一套樣本同時滿足多個調查指標的估計精度。美國農業部國家農業統計署（NASS）的專家J.T.Bailey和P.Kott在1997年提出MPPS抽樣方法[7]，即多變量PPS抽樣，用于解決多目標抽樣問題。國家統計局農調總隊課題組（《統計研究》2001年第8期）重點研究了農村統計調查中如何在一套調查網點中開展多主題抽樣的的問題，并利用農業普查及其他有關資料，計算出滿足多目標抽樣調查的大樣本的樣本量及單項調查的樣本量。

3.3 樣本代表性及輪換問題研究

張勇（《統計研究》2007年第7期）專門研究了國家抽樣調查縣的代表性問題，建議農產量調查采用以縣為初級抽樣單元以耕地面積為輔助變量的PPS抽樣設計；王萍萍（《統計研究》2011年第2期）使用農業普查和縣市統計資料研究了住戶調查縣級樣本代表性評估方法與調整方法。

3.4 抽樣框的建設問題

《規模以下工業抽樣框問題研究》課題組（《統計研究》2003年期7期）對我國規模以下工業抽樣框存在的問題進行了系統總結，并提出了解決問題的基本思路；葉水寒等（《統計研究》2005年第7期）提出了建設基本單位名錄庫系統的總體目標。劉建平等[8]對基于普查的抽樣框編制方法進行了系統探討，指出能否在普查的基礎上科學編制抽樣框，是我國統計調查方法體系中能否真正確立普查的基礎地位和抽樣調查的主體地位的關鍵。

3.5 簡要評述

雖然對抽樣調查方法的研究文獻比較多，但緊密結合政府統計調查制度研究抽樣調查方法的成果相對較少。限于篇幅，本文主要從影響抽樣調查方法在政府統計調查中推廣應用的關鍵因素角度，對相關研究文獻進行了綜述?？梢钥吹剑@些方面的研究得到了人們的足夠重視。雖然有部分研究成果已經開始走進統計改革實踐，但是，還是有不少研究成果由于沒有很好地結合政府統計調查體系改革實際，也沒有與統計調查體系改革的其它方面（組織體系、制度體系）統籌兼顧，難以及時轉化為政府統計調查方法體系改革的成果。

在周期性普查的基礎上，應當充分發揮抽樣調查方法的主體作用，已為人們所公認。立足我國實際，充分借鑒國際先進調查經驗，改革和完善政府統計調查制度和方法體系，仍然有許多工作可做。比如，如何充分利用行政記錄資料，及時維護和完善“基本單位名錄數據庫”；如何科學劃分政府統計調查項目的分類，為統計調查制度優化設計打下良好的基礎；如何將科學的抽樣調查方法更多地運用到政府統計調查制度中去，以提高統計調查的效率，等等。

4 總結與思考

本文從統計調查組織體系、制度體系和方法體系三個方面回顧了近十多年來我國政府統計調查體系改革研究的代表性文獻，梳理出一個基本清晰的脈絡。

（1）統計管理體制改革是統計調查組織體系改革的核心，其中的縱向關系改革是統計管理體制改革的核心，統計調查組織機構改革受到統計管理體制改革的制約。如同一般的公共管理組織改革一樣，重新劃分職能分工是政府統計調查組織體系改革面臨的首要問題。人們已經認識到政府統計中職能分工的重要性，并提出了若干解決的思路，其中有些思路在實踐中已經或正在得到實施，如，加強中央政府統計的計劃、協調和標準化職能，合理劃分政府綜合統計與部門統計的分工、中央綜合統計與地方統計的分工等。問題在于，由于受到整個政府行政管理體制改革的制約，政府統計調查組織體系改革只能在探索中前行，相應的理論研究也不夠深入。

（2）統計調查項目管理機制改革是統計調查制度體系改革的核心。無論是中央政府統計還是地方政府統計，保證統計調查數據質量的關鍵都在于有效利用有限的統計資源，這就要求對統計調查項目進行科學管理?，F有的研究成果和政府統計實踐都開始重視調查項目的管理問題，但是理論上沒有完成關于調查項目管理機制的創新，實踐上也沒有走出原來的項目管理模式。正是由于這一限制，無論是具體的統計調查制度方案設計，還是統計調查制度的一體化改革，都受到一定程度的牽制，如企業調查制度設計一直是分散的，其原因就是調查項目管理上的分散化（不是指審核權，是指實際的經費支配權）。這個問題與調查組織體系改革緊密相關，要解決調查項目管理機制問題，首先要強化中央政府統計的計劃、協調和標準化職能。

（3）在理論上，“統計調查方法體系”具有相對獨立的意義，但是在實踐上與統計調查制度體系密不可分。統計調查方法體系的核心問題是確立抽樣調查的主體地位，以提高整個統計調查體系的效率。抽樣調查滿足政府多層次統計需求的問題，與調查組織體系、調查制度體系密切相關，單純從方法論上進行討論并不能完全解決問題，抽樣調查的其它問題也有類似情形。因此，要在政府統計中推廣抽樣調查方法的應用，既要考慮科學性，更要考慮可行性和適用性。

[1]王立元.改進、完善部門統計中面臨的五大問題[J].統計研究，2004，（5）.

[2]葉長法.政府綜合統計與部門統計關系[J].統計研究，2005,（6）.

[3]李金昌.論我國統計調查運行體系的重新構建[J].商業經濟與管理，2004,（10）.

[4]姜玉山，朱孔來.什么是未來統計體制改革的模式[J].中國統計，2001，（9）.

[5]雷欽禮.中國政府統計抽樣調查制度的總體框架研究[J].山西財經大學學報，2004，（10）.

[6]李金昌.我國到底應該建立什么樣的統計調查制度體系[J].商業經濟與管理，2003，（10）.

[7]Bailey J.T.,Kott P.S.An Application of Multiple List Frame Sampling for Multi-Purpose Surveys[C].ASA Proceedings of the Section on Survey Research Methods,1997.

[8]劉建平，胡瑞卿.基于普查的抽樣框編制方法探討[J].暨南學報(哲學社會科學版)，2006，（2）.