淺談我國基礎設施項目后評價現狀及存在的問題

姜娜 （天津市海河建設發展投資有限公司 天津 300041)

城市基礎設施項目后評價，將原有的投資建設程序向后延伸了一步，城市基礎設施投資建設是否達到投資決策時所確定的目標，其意義主要體現在：有利于提高城市基礎設施投資決策和管理的科學化水平；有利于提高城市基礎設施的投資效果；有利于幫助建立基礎設施監督和控制機構；有利于為國家、省市基礎設施投資計劃的制定及經濟參數的確定和完善提供依據；有利于為國家有關管理部門提供基礎設施后評價中反饋的信息，可有針對性的運用法律、經濟的手段，建立必要法規，強化投資的宏觀管理；是科學發展觀在基礎設施建設領域的具體落實和體現。綜上所述，開展城市基礎設施后評價，具有重大的理論價值和現實意義。

1 國外后評價研究現狀

后評價始于20世紀30年代的美國，到六七十年代廣泛地被許多國家和世界銀行等國際金融組織和多邊機構所應用，并成為西方發達國家政府管理以及金融組織和多邊機構進行項目管理的必不可少的一個組成部分。后評價提供的信息作為進行經濟效益和社會效益決策的依據，為制定經濟、社會政策服務，已成為政府計劃決策和宏觀管理的一個重要工具。

項目后評價的最終目的在于提高項目的經濟效益，作為一種技術經濟分析方法是以經濟理論為依據的，其理論基礎是西方的宏觀和微觀經濟理論，尤其是成本效益理論、費用效益理論、福利經濟學和發展經濟學。同時，作為項目管理的一個重要環節，是以現代管理理論為基礎的，并且隨著評價內容的擴展，社會學、心理學、政治學、數學、統計學和其他自然科學也為項目后評價的研究提供了思路和有效的工具。

目前國外項目后評價的理論研究可以分為3個階段：第1階段，1830—1930年是項目后評價的萌芽階段；第2階段，1930—1968年是傳統的社會費用-效益分析方法階段；第3階段，“新理論與方法”的產生與應用階段。

2 我國后評價研究現狀

我國項目后評價工作起步于20世紀80年代，經過20年來的發展，大體可劃為3個階段：

80年代初到1988年是后評價工作準備和起步階段。主要是通過出國考察來研究國外（主要是世界銀行）的有關資料、經驗，同時國家計委所屬標準定額研究所委托中國人民大學進行了后評價理論研究，并組織了對幾個國家重點項目的后評價。

80年代后期為后評價試點及實施階段。以國家計委1988年《關于委托進行利用國外貸款項目后評價的通知》為標志，開始與國外合作，進行課題研究。

90年代以來后評價進入發展階段。國家各部委、各行業部門、各高等院校及研究所，相繼共完成后評價項目200多個。1991年7月，國家計委出臺了后評價準則。目前我國最高的后評價機構是國家開發銀行后評價局和中國國際工程咨詢公司后評價局。到目前為止，已有200多個重點工程做了后評價工作，其評價項目大體分為三部分：一是利用外資項目的后評價；二是國家重點建設項目的后評價；三是其他一些部門和國家金融機構，也計劃和組織實施了一些國內項目的后評價。

3 目前我國基礎設施項目后評價現狀及存在的問題

隨著我國逐步建立社會主義市場經濟體制，投資體制的不斷深化改革，投資主體切實關心投資效益已是必然要求。政府職能部門越來越意識到決策質量有待提高，而后評價正是改進投資效益、提高決策水平的重要工具與方法，這也是推動后評價工作開展的內在動力。為了實現國家制定的宏偉戰略目標，我國的城市基礎設施建設還要進行大量投資。近年來，隨著各地政府越來越重視基礎設施類項目在城市發展中發揮的重要作用，對基礎設施項目在建設運營后的后評價工作也提出了更高的要求。基礎設施很大一部分是政府投資的非經營性基礎設施，其沒有財務收入，不產生直接的經濟效益，因此無法用傳統的項目財務指標如NPV或投資回報率等指標來評價效益。而其建設目的一方面是為整個城市提供社會化的服務，最大程度的滿足社會文化、生活需要，滿足社會成員的公共需要，另一方面是為了適應和推動地區的發展，促進整個社會協調和可持續發展。這些就決定了基礎設施建設項目的公益性很強，與一般投資項目相比，其最突出的特點就是服務的公共性與效益的間接性。另外，作為涉及公共利益的基礎性政府投資公共項目，涉及對地方自然、生態、歷史、文化、社會風俗等具有“公共產權”性質資源的重新調整和分配，因此基礎設施將對當地甚至更廣泛區域的社會、環境和經濟產生廣泛的、重大的以及持久的影響。而這其中有些影響有可能不會在項目評價時就顯現出來，而是需要很長的一段時間才能完全地表現出來，具有長期性；與此同時，項目所產生的許多影響難以定量估算，很多影響具有隱蔽性，也不會直接體現出來。

另外，城市基礎設施是一個龐大的復雜系統，各分系統及子系統的現狀指標在性質與單位上存在差異，不能直接疊加，但對城市基礎設施進行綜合評價又必須使各系統具有可比性，如何選擇一種綜合可比的量度方法作為評價的工具，便成為評價中的關鍵問題。城市的性質、規模、經濟發展水平和建設條件等多種因素影響城市基礎設施層次結構的梯度差，對不同類型城市基礎設施進行評價時必須充分考慮到城市本身的經濟、社會、自然資源等諸因素，使之在評價中占有合理的權重。城市是一個綜合性的大系統，而作為城市載體的基礎設施則是這個大系統的子系統，它是動態的、復雜的、隨機的系統，又包括能源、水、交通、郵電通信、生態環保等多個子系統，它們是相互聯系彼此制約的有機整體。城市基礎設施的運行是在一定的時空條件下，各個子系統彼此發生有規律的相互作用并協同動作，使整個系統表現為城市基礎的效應。如果該系統中某子系統，彼此不協調，不完善，整個系統就不能正常運行，出現局部或整體的癱瘓。因此，對城市基礎設施項目的評價，既要反映各個子系統的基礎設施特征，又要全面反映基礎設施的整體效果；不僅要有分項指標，又要有綜合指標。應用科學的評價方法，對城市基礎設施的分項指標進行評判，進而對設施水平進行宏觀地、綜合分析評價，才能對城市基礎設施的功能、效率、水平做出科學評價、準確地估計。

由于基礎設施的上述特征，在城市基礎設施項目后評價體系建立的過程中，不應該只關注項目建設的過程或是對項目產生的影響，而應該充分考慮到基礎設施作為城市主要的社會、環境、經濟發展的綜合載體這一本質特征來進行系統、全面的評價，而這恰恰是基礎設施項目后評價的關鍵所在。評價體系的設計應全面地評價基礎設施的建設在城市科學發展、可持續發展能力提高中的影響和貢獻，即各行業基礎設施構成系統。評價體系要反映基礎設施在促進城市綜合競爭能力的貢獻中系統要素多、系統內部各種關系錯綜復雜、多目標和多層次等特點，系統評價基礎設施建設在實現城市科學發展、可持續發展過程中各個子系統或因素之間的相互關系和交叉影響。而目前，基礎設施后評價的重心主要關注的是建設過程中的管理績效，而忽略了基礎設施公共性、系統性和綜合性的基本特征，對基礎設施所產生的綜合性影響僅僅是進行簡單性的定性分析。很多后評價報告所提供的成果也僅僅局限在對管理過程的反饋層面，而對進行區域綜合開發的高層決策者來說，這些后評價結果在為其決策提供反饋方面，效果不是很明顯。而且，目前也尚未建立起標準化的基礎設施后評價指標體系，難以知道基礎設施的后評價工作。同時，缺乏有效的信息反饋機制和相應的規章制度來保證項目后評價工作的開展，項目后評價功能未能得到充分發揮，項目后評價的工作成果也未得到決策部門的重視。

4 結論

基礎設施建設是城市經濟與社會發展的重要載體，是決定城市社會進步與經濟發展程度的重要基礎條件之一。通過分析目前我國基礎設施項目后評價現狀及存在的問題，確定了對基礎設施后評價技術標準體系研究的重要性和必要性，期望通過廣泛的基礎設施后評價體系的應用實現對基礎設施的科學決策與合理建設提供評價標準，并不斷積累提高工程項目經濟效益的經驗，為我國城市化進程中大量的基礎設施建設提供一條不斷優化與提升的途徑。■