淺析我國排污權交易中存在的問題和解決方法

毛致偉 郭萍 李文 （天津市河西區環境保護監測站 天津300201）

淺析我國排污權交易中存在的問題和解決方法

毛致偉 郭萍 李文 （天津市河西區環境保護監測站 天津300201）

針對我國日益嚴重的環境問題，分析了建立和實施排污權交易制度的必要性和可行性。根據我國現狀提出我國實行排污權交易制度可能存在的問題，并提出解決方法。

排污權交易 總量控制 環境

1 排污權理論的發展概況

排污權是指在滿足環境要求的條件下確立量化的單位污染物排放的權利。這種權利可以通過政府無償分配、有償分配或拍賣等方式取得。這種權利在當事人之間的流轉行為就是排污權交易，污染物的排放控制則是通過這種交易方式來實現的。對應的排污權交易制度就是指由政府制定出特定區域的排污量上限，按此上限發放許可，并在市場上交易的制度。最早由美國人戴爾斯在《污染、財富和價格》一文中提出，隨后美國在《清潔空氣法案》中對此做出立法性規定，并將其應用于實踐，取得了很好的效果。在環境管理中，實行排污權交易是市場經濟發展過程中的一個趨勢，它的出現意味著利用市場手段也可以較好地治理污染，是管理環境手段的重要補充。目前，德國、澳大利亞、英國等國家不同程度地借鑒了美國采用的排污權交易制度，并有效地削減了CO2等溫室氣體的排放。

2 我國建立排污權交易制度的必要性

2.1 濃度控制制度的缺陷要求實施總量控制

濃度控制需要的監測設備簡單，實施管理方便，對管理人員水平要求不高，適合我國20世紀80～90年代經濟發展的實際狀況，對控制我國環境污染具有重要作用。但濃度控制存在濃度標準未和環境中的污染物濃度相聯系、未考慮污染源的處理能力、未和環境容量相聯系等不足。企業只要達到政府規定的排污標準，就沒有進一步的動力去減少排放量。而且由于費率或稅率一般是固定的，經常低于治污的邊際成本，就出現了企業寧愿交稅交費而不去花錢去改進設備或者購買治污設備以減少污染排放的情況。

2.2 環境質量現狀及環境污染后果需要建立更有效的環境管理體制

我國多年推行濃度控制的結果是，環境狀況不但未能改善，而且呈惡化趨勢。嚴重的環境污染制約經濟發展、危害人體健康、影響社會穩定，甚至直接影響我國的對外貿易和國際形象。

2.3 經濟和社會的發展提出環境管理體制改革的要求

從國際上看，現今排污權交易的應用越來越廣泛，其范圍已經從一國內部擴展到國家之間，而這種變化的發生主要源于2005年2月《京都議定書》的生效。從表面上看，是削減各國碳等排放物的排放量，但其實質是促使各國不斷提高科學技術水平，不斷調整產業結構和能源結構，是對發展中國家粗放式的經濟增長制度的制約。未來20年，我國將全面建設小康社會并加快推進社會主義現代化建設。人口的持續增長對環境承載力構成空前的威脅，使消費需求急劇膨脹，從而對環境產生重大影響；城市化和工業化進程進一步加快，城市環境問題更加突出和復雜；經濟總量持續增長，使稀缺的環境資源更加緊缺，傳統污染型產業的發展和消費觀念將繼續對環境產生新的壓力。這些都呼喚著我國排污權交易制度的早日實行。

3 我國建立排污權交易制度的可行性

3.1 排污權交易制度與濃度控制相比具有明顯的優勢

排污權交易制度作為推行總量控制的有效手段，具有濃度控制等污染防治戰略無可比擬的優越性。在內在激勵機制上，在排污權交易制度下，如果企業采用先進工藝或者投資污染治理設備，就可以將多余的排污許可證在市場上出售或貯存起來，以備后用。治理污染從一種政府強制行為轉變成企業自主的積極行為。排污權交易以環境有償使用為前提，通過核定區域內排污總量，建立供求雙方交易市場等措施，探索出一條將市場機制引入環境保護的有效途徑。實施排污權交易制度有利于政府利用市場經濟行為進行宏觀調控，使非排污單位主動改善環境狀況成為可能；有利于優化資源配制，成本最小化；有利于污染物排放的持續削減，促進清潔生產和綠色產業的發展。

3.2 我國實施排污權交易制度可借鑒國外比較成熟的經驗

美國國會于1977年對《清潔空氣法》進行修訂，又為解決修正后的法律實施中出現的矛盾提出了排污權交易制度的設想，引入了“排放減少信用”（允許排放量與實際排放量之間的差額）這一概念，并圍繞“排放減少信用”制定了包括銀行政策、泡泡政策、抵消政策和“排放減少信用”可進行交易政策等排污權交易制度計劃。由于排污權交易制度的實施，使美國在削減二氧化硫排放量的“酸雨計劃”中，能以最低的代價控制二氧化硫排放量，完成可能要耗費幾十億美元才能完成的年削減10 t二氧化硫排放量的任務，實現了社會污染治理成本最小化。英國政府為了有效削減二氧化碳等溫室氣體的排放，從2002年開始在國內各企業實行自由買賣的二氧化碳排放量交易制度。政府將實行這一制度的企業逐一注冊登記、建立賬戶，并為企業削減二氧化碳排放量建立獎勵基金。

3.3 我國有實施總量控制、開展排污權交易的法律規定和試點經驗

排污權交易理論對于實現環境目標的靈活性有著無可比擬的優點。在我國20世紀90年代就開展了一定規模的試點，涉及的污染物包括大氣污染物、水污染物及生產配額。國家環保總局1994年開展第一批6個城市排污權交易的試點；1997年，北京環境與發展研究會（BEDI）和美國環境保護協會（EPA）合作開展了排污權交易研究項目（本溪和南通）；2003年3月，國家環保總局對包括山東在內的7省市開展二氧化硫排放總量控制及排污權交易試點工作，完成了多項排污權交易案例，積累了豐富的實踐經驗。

3.4 溫室氣體排放指標的交易實踐

根據《京都議定書》，溫室氣體的排放指標可互相買賣。目前世界上已形成了溫室氣體的供需市場，世界銀行是全球溫室氣體排放指標的最大買家。世界銀行已積累了8.6億美元碳基金（一些發達國家不想削減溫室氣體排放量而出錢購買排放指標的資金），準備用于發展中國家進行溫室氣體削減的經濟補償。我國政府對世界銀行在我國推行基金項目計劃已經認可，并由國家發展和改革委員會主管。

4 我國實行排污權交易制度存在的問題

4.1 環境容量難于測定

排污權交易制度是以總量控制為出發點和歸宿的。“容量總量控制”符合生態科學規律，是環保部門的理想選擇，但也是一項極其復雜且艱巨的基礎性研究工作，其耗資巨大，要經過幾年甚至幾十年才能獲得所需的大量環境質量監測數據。還必須對特定污染物在該地域的遷移轉化規律進行深入分析，這樣才能保證最終確定的環境容量的科學性和客觀性。所以理論上的分析過程要付之實踐，還需要我們的環保主管部門和環保科研院所克服重重困難，做大量具體、細致的前期準備工作。

4.2 缺少法律基礎

排污權交易政策的基礎是對污染物排放實行總量控制，而關于總量控制的立法是實施總量控制的關鍵。如果要在全國推廣實行排污權交易政策，就必須有關于總量控制和排污權交易的國家級法規出臺，或至少各個地方要有關于總量控制和排污權交易的地方法規。因為總量控制的實質是對污染物的排放總量規定了上限，從經濟學角度上說，就是明確了凈化污染物的環境容量資源是有限的或是稀缺的。也就是說，總量控制指標可以經過適當的分配，變成產權明晰的“商品”。有效的產權制度要求產權的擁有者可以轉讓這種權利，控制它名下的資源，并對處理這些資源享有一切收益承擔一切成本。盡管我國排污權交易的試點已進行了數年，但至今還沒有制定出全國統一的關于排污權交易的法規。即便是相應的地方性法規，也只有個別省市才有。所以中國目前缺乏在全國范圍內實行排污權交易的法律基礎。

4.3 排污權買賣與分配公平

沒有排污權的初始分配，就不可能有排污權交易。有的企業買不到排污權就轉向對政府相關職能部門“公關”，受各自利益的驅動一些政府部門也往往不會放棄借此時機獲益，不會完全放棄一些配額交易的權力。因而，排污權交易過程仍擺脫不了政府部門的強力干預，仍有可能出現以政代企的行為。另外排污權在污染企業之間進行買賣，特別是不同區域的污染企業之間進行買賣，會存在著污染物的區域轉移問題，損害了排污指標購買方所在地居民的環境利益，從而引起地區間的不公平。

4.4 企業排污量測定與權力尋租

目前，在企業排污量的測定技術方面，廣泛提倡在企業排污口安裝“環保黑匣子”和污染物自動監測儀等，使企業的排污行為隨時處于決策當局的控制之下。但是政府失靈與權力尋租問題依然存在，很多重污染企業偷排、暗排現象頻頻，究其原因源于某些政府官員也像經濟活動中的其他人一樣，追求的也是某種特殊利益，而不完全是全民利益，有可能出現與公眾的愿望相悖的決策。對此，應加強法律的監督，使政府依法行政，并抑制行政權力的膨脹，否則排污權交易無法達到其預定的目標。

5 解決問題的方法

5.1 確定排污權發放總量，奠定排污權交易制度基礎

從技術原理講，總量控制分為“容量總量控制”和“目標總量控制”。由于現階段實施“容量總量控制”的條件還不成熟，這使“目標總量控制”成為我國環保部門確定排污權發放總量的現實選擇。近幾年來各地開展的排污權交易制度試點所依據的總量指標事實上均為目標總量，一般由環境主管部門根據區域的環境質量標準、環境質量現狀、污染源情況、經濟技術水平等因素綜合考慮來確定。但依據目標總量確定排污權發放總量應注意兩個問題：①發放總量應適當小于該區域當前的實際排放總量，不能因實施排污權交易制度而導致區域環境質量惡化。②對環境質量要求太高，發放數量過小，也會使排污權交易價格過高，造成排污成本超過社會經濟承受能力或技術不可行，導致排污者不購買排污權，而采取非法排污或偷排等冒險行為。

5.2 制定并完善法律法規，保障排污權交易制度的順利實施

排污權交易作為一種市場導向的環境經濟政策，必須在相應的法律保障下，才具有合法性和權威性。首先，要修改現行法律中關于“環境影響評價”和“三同時”的規定，改變“環境影響評價”審查內容，引入凈得政策，減輕新建企業審查負擔。其次，要進行排污權交易制度配套立法，制定確保排污權交易順利的法律法規。提高現行排污收費標準，使其高于污染治理成本，并完善超過總量排污的收費標準、辦法等配套法規、標準；制定排污總量核定制度，確定排污總量的上限；完善排污權初始配置制度，保證配置的公平、公正、公開。最后，要建立健全排污權交易監督制度，在相應的環保法律、行政法規中明確規定排污權交易合同應由環保部門批準；健全污染源在線監控制度，防止排污單位超總量排放、偷排；建立對排污權交易的跟蹤監督制度，促使排污權交易雙方完成其承諾的污染治理責任，督促雙方履行交易合同；建立違法行為有獎舉報制度，調動群眾的積極性，加大對違法行為的監督懲治力度。

5.3 制定一套科學的環境監測標準和監測處罰辦法

目前環保在線監測設備只能對企業正規渠道排放的污染物進行計量，對非正規渠道排放的污染物則束手無策，可是很多小企業為了取得更多的經濟利益，逃避檢測，大量偷排污染物。要彌補環保在線監測設備的缺陷，最有效的辦法就是加強污染物產生源的監測。可參照“三同時制度”，在線監測設備也和污染企業同時設計、同時施工、同時投產使用，并把在線監測設備放置在污染物產生源處，杜絕偷排的可能性。同時，管理部門在檢查中發現沒有取得排污權的企業，應堅決禁止排污，并處以重罰甚至是采取吊銷工商營業執照等處罰方式，逐步建立起以市場手段為主、法律手段、技術手段和行政手段為輔的一整套綜合治理體系。

5.4 確定合理的初始分配方案，使企業在公平的環境下進行競爭

對還沒有確定排污權初始分配方案的地方，要促進企業之間的公平競爭，就要改變過去的那種無償分配方式，采用拍賣、標價出售等有償使用的處理方式。

5.5 轉變政府職能，做污染權交易制度的推行者

政府的職能必須發生根本的轉變，應專注于“立規則，當裁判”。從過去直接發放排污配額轉變為排污權市場交易的監督者和保護者，回歸政府本應擔當的角色定位。

6 結語

排污權交易制度已在歐美等發達國家得到廣泛的應用，在我國也進行了廣泛的“試點”工作，雖然還存在著種種問題，但排污權交易制度必將取代濃度控制制度，成為政府實現節能減排目標的有力工具。■

[1]張安華.排污權交易的可持續發展潛力分析[M].北京：經濟科學出版社，2005.

[2]劉軍，臧海瑞.關于排污權交易制度的討論[J].電力科學與工程，2009（4）:74-78.

2012-03-06