北歐社會保障制度的效用分析

劉曉玲

（作者：深圳市委黨校副教授）

社會保障是國家和社會依據一定的法律和規定，通過國民收入的再分配，對社會成員的基本生活權利予以物質保障的一系列社會安全制度。北歐的社會保障制度堪稱世界典范，對于緩和社會矛盾，穩定社會秩序，促進經濟發展起到了積極作用。

一、穩定社會的“安全閥”

社會保障的原始作用是緩和社會矛盾，維護社會穩定。長期以來，北歐社會民主黨致力于建設“一種把個人自由與計劃經濟，把民主與社會主義結合起來的制度”，建設一個讓人們可以感到真正民主、富裕、公正、互助互愛的社會。實踐證明，這種理想之花已經在北歐大地盛開。

（一）健全的社會福利體系使每個人生活得踏實

伴隨著穩定的政治制度和漸進的經濟發展歷程,北歐國家的社會福利制度走過了平穩發展、逐步完善的歷史階段。19世紀以前是社會福利發展的萌芽時期。19世紀以后政府開始在社會救濟方面發揮作用，但更多著眼于人道,而不是作為一項社會經濟政策。19世紀晚期到20世紀30年代是社會福利擴展的時期。各國先后在工傷、疾病、養老、失業保險等諸多方面通過了立法。像芬蘭的養老金法、瑞典的失業保險法、挪威的養老金保險法、失業保險法等都是在20世紀30年代通過的。應該說,20世紀30年代北歐國家初步確立了現代社會福利制度的基本架構。第二次世界大戰后到20世紀70年代初是現代社會福利體制建成和完善時期，確立了“公民權利、普遍性和統一性”三個原則，社會福利項目趨于齊全，福利標準的制定日漸科學，福利水平日益提高。至70年代形成獨具特色的北歐福利模式。

北歐國家各種福利補助內容復雜、體系龐大、名目繁多，涵蓋了兒童津貼、病假補助、醫療保障、住房補貼、失業救濟、養老保險等各項內容。公民“從搖籃到墳墓”的生老病死都由國家提供保障，一生幾乎樣樣都由國家“包起來”。北歐國家都切實做到了幼有所托，學有所教，病有所醫，老有所養，人們無需為孩子上學、個人就醫、贍養老人發愁，也不必攢錢養老，所有弱勢群體生活有保障，甚至移民、難民也能享受到多種福利。

在北歐，一個人從出生開始就有了充足的生活保障，在就業前由國家供養，其生活費用不是一般的衣食無憂，而是能夠保證富足的生活水平。在丹麥①，政府規定了兒童居住環境必須保證一定的空間，要有足夠的活動范圍，如果其父母為了節省費用住房的面積小于規定的標準，就會被強制搬進符合標準的住房，因為政府是按照這樣的標準發給撫養費的，必須用于兒童的生活，保證兒童的健康成長。孩子從進幼兒園，上小學、中學到讀碩士、博士的學費和醫療費用都是全免的。到了就業的時候，如果沒有找到合適的工作，政府會發給社會救濟金，其標準是每人每月9000克朗，按照當地的物價水平，足夠一個人住房、吃飯、乃至用車。同時又規定了較高的最低工資水平，丹麥人的月平均工資收入約25000克朗，最低工資標準是14000克朗，而且必須保證每年享受相當長時間（大約是45天）的帶薪休假。這樣一來，整個社會的貧富差距就很小，可以說幾乎沒有“窮人”。

更何況，每一位公民都能獲得公正的政治、經濟、社會、教育等等待遇，享有作為一個人應有的富足而有尊嚴的生活以及天賦的不可剝奪的人權。北歐國家的社會保障體系，保障公民的基本生活，免除勞動者的后顧之憂，不僅是經濟發展和社會穩定的需要，也是人權保障的重要內容，是社會進步的體現。

（二）“高福利，高稅收”制度構建了一個平等和諧的社會

北歐國家普遍實行“收入均等化”政策，就是利用累進所得稅和轉移性支付，使社會各個階級之間的收入與消費水平通過再分配趨于均等化，這種高福利、高稅收的結果必然是共同富裕。根據聯合國開發計劃署公布的人類發展指數，北歐諸國的基尼系數歷年來都在0.25至0.26之間，屬于收入差距最小的國家，是世界上最公平、公正的地區。有關資料表明，北歐這些國家最高收入階層與最低收入階層稅前相差17倍，稅后只相差3倍多一點，因此貧富沒有太大懸殊。

國家通過賦稅對國民收入實行有利于勞動者的再分配，這樣也就實現了社會各階層收入的均等化，縮小了貧富差距。北歐各國從生產到消費的每個環節都要繳稅，個人所得稅的稅率為30～50%，政府靠龐大的稅收支付各種各樣的福利開支。“羊毛出在羊身上”，福利來自納稅。不過，納稅的多少是不一樣的，收入高的人納稅多（由于稅收累進制，瑞典高收入者70～80%所得用于繳稅），收入少的人納稅少，但所有的人享受社會福利的權利是平等的。高稅收又與高工資緊密相連，目前北歐諸國的平均月工資在3000歐元左右。可見，“高稅收，高福利”政策真正起到一種“減富補瘦”、“劫富濟貧”的作用，使整個社會的貧富差距通過再分配方式得到有效調節。

再者，北歐國家社會安全除了以上提及的內容廣泛、繁瑣而全面的保障制度，除了給付現金津貼外，還提供醫療、護理等服務，具有較高的保障水平。同時，國家通過舉行社會保險、社會救濟、公共衛生醫療保健、家庭補助、養老金以及住房補貼等方面的保障，來實現充分就業，消滅經濟和社會的不平等，消滅無保障、匱乏、貧困等現象，充分體現其保障體系的完備。

二、國民精神的“維護器”

北歐的富裕和公平不僅體現在物質層面，而且滲透到“骨髓”里，體現到精神層面，體現到制度、教育、文化和社會風氣中，成為維護國民精神的支撐。

（一）全方位的教育保障提升全民文化水平和整體素質

正是全方位的教育為北歐全民文化水平和整體素質的提升提供了重要保障。北歐政府十分重視教育，早在19世紀初就實行了義務教育，現在從小學到大學(私立的除外)都是免費教育，對符合入學條件的外國留學生也不例外。只有2500多萬人口的北歐，現有近400所高校，還有眾多的在職培訓和成人學習機構②；基本上做到了大多數成年人受過高等教育，多數人懂兩種以上外語，國家重視科研人才培養，企業重視人才培訓。國民的學習達成率在世界范圍處于領先地位。以丹麥為例，丹麥的教育事業發達，奉行使每個社會成員在文化方面得到發展的文化方針，并鼓勵地方發展文化事業。1973年起就實行九年制義務免費教育。每年國家教育經費開支占到當年財政預算的13%以上。這個只有4萬多平方公里（不包括格陵蘭和法羅群島）、500多萬人口的國家，全國共有中小學2419所；高中153所；綜合性大學5所；師范、技術、農業、商業、藝術、音樂等院校102所。最著名的高等學府有哥本哈根大學（建于1479年，有學生近3萬人）、奧胡斯大學（建于1928年，有學生近2萬人）。學生基本是不用交學費的，而且對丹麥學生來說，政府每月都有補助，其金額足以支付每月的開支。丹麥公民可以自由遷移、自由選擇受教育方式，學習不分年限，而且丹麥人上學享受政府的補貼，對政府來說是一種解決失業的辦法。

丹麥高等教育的特色是教育的國際化。國際化教育在丹麥的高校十分普遍，許多丹麥學生去國外學習，同樣，許多國外的學生也到丹麥留學。丹麥的成人教育和職業技術教育也比較發達。1844年，由著名教育家格羅維(N.F.S.Gundtirig)倡議創辦的人民高等學校為世界各國的成人教育提供了一個范例。丹麥職業技術教育緊密結合生產實踐進行，這成為丹麥職業技術教育的一個突出特點。

由于北歐國民普遍文化水平高，整體素質也比較高。北歐人普遍待人接物熱情大方，樂于助人，彬彬有禮，遵守秩序，講求衛生，遵守公共場合禮儀。北歐各國的社會也是安全和穩定的。北歐人包容性更強，地域偏見少，具有國際性的人文環境。

（二）社會保障原則推動政治清明和對等的人際關系

北歐國家享有“最廉政國家”的美譽。如芬蘭自1952年發生一位部長腐敗丑聞以來的幾十年中，沒有再發生一起政府官員嚴重腐敗案。自1995年起，“透明國際”每年發布世界各國清廉狀況排名，北歐國家清廉指數一直名列前茅，芬蘭已連續五年被透明國際評為全球最廉潔政府。這些國家都實行“三權分立”政治體制，行政透明公開，輿論監督到位，所以權力得到了有效的制約和監督，公務員濫用職權、以權謀私現象鮮有發生。芬蘭、瑞典、丹麥、挪威腐敗案件每年僅有幾十件，而冰島自1918年以來，90年中只有四名高官因腐敗而辭職，聯合國反腐敗組織發布全球腐敗指數，冰島在全球最廉政的國家中居第一位。在北歐，官員每年都要公布收入情況，北歐的公共部門一切開支和每個人的收入都是公開的，所有檔案都對公眾開放，接受市民和媒體監督。

（三）不斷完善的福利制度成為提升向上進取的精神力量

北歐的社會保障制度不僅在抑制貧富不均和收入差距擴大方面取得顯著成效，而且取得“刺激勞動積極性”與“實現社會公平”的平衡，做到勞動機制與福利機制的調節。首先，為防止滋生“懶人和不勞而獲者”，北歐各國社會保障所需資金籌措一直是采取多元渠道，即由政府、雇主、個人和保險市場共同負擔。公民要想享受較高的福利水平，就必須參與勞動，繳納稅金，以獲取高質量的生活。其次，隨著社會保障體系的逐步完善和涵蓋范圍的不斷擴大，提高社會整體效率，北歐國家對社會福利制度建設的原則進行了改革，使其在保障公民基本生存權利和發展條件的同時又能夠激發其勞動熱情和創造性，并鼓勵居民自助。因此，社會保障體系在保障公民權益的同時激發了勞動積極性，成為提升國民精神的重要力量。

北歐模式的一個基本原則就是讓盡可能多的人工作和納稅，盡可能少的人尋求高成本的社會福利。北歐模式的目標和先決條件同為：每個人都工作。北歐模式還包括基本的實用主義和自愿參與解決問題的趨勢。努力工作是社會風氣，如果一個健康的人不好好工作，而靠吃政府救濟金，將受到社會鄙視。北歐人對生活的質量要求絕不是簡單的基本社會保障，他們追求的是一個家庭要有帶花園的寬敞住房，汽車是基本的代步工具，出門旅游要有自己房車和游艇，而且要有足夠的時間去享受陽光、享受大自然。要滿足這樣的需要，必須依靠自己的聰明才智，付出辛勤勞動，在為社會作出貢獻的同時，提高自己的生活水平。

三、持續發展的“均衡劑”

（一）強大的內需是經濟持續前進的動力

北歐的福利實踐開創了一種新型的福利社會發展模式。健全的社會保障體系，奠定了北歐國家居民的消費信心。很少有人節衣縮食進行儲蓄。雖然稅率確實很高，但是與之相應，孩子的撫養費、教育費以及健康保健方面的費用都是由政府機構負擔，即使在金融危機席卷全球、失業率不斷攀升之時，北歐地區的消費下降幅度卻極低，高福利保證了居民的消費支出，這基本決定了整個經濟體系運行的平穩。

但當新自由主義經濟模式席卷全球，當許多新興市場國家迫不及待地服下自由市場的靈藥，甚至將傳統的公共服務領域大規模私有化的時候，北歐堅持社會保障和社會公平并非經濟競爭力勢不兩立的天敵，政府甚至擔負起更多的社會公共服務職責，使福利制度成為經濟穩定和繁榮的堅定保障。社會保障措施釋放消費能力，消費能力導致內需強勁，內需強勁可預防金融危機，金融危機的消除促進經濟增長，經濟增長積累雄厚的財力，雄厚的財力又進一步提高社保水平，這是一個良性循環的發展鏈條。

（二）公平的價值觀增強了市場競爭力

一方面，社會保障是市場經濟國家保持社會公平的一個重要手段，使社會成員在沒有后顧之憂的情況下參與市場的公平競爭，減少社會分配結果的不公平。另一方面，薪酬水平相等，意味著該地區人工成本大體一致，這對于一個高度依賴貿易的小型經濟體來說，則意味著要想在競爭中取勝，提高生產率是唯一途徑。北歐國家依靠生產率和經營效率取勝，平均化的薪資結構迫使生產率低下的公司破產，因此北歐地區經濟增長的動力一直十分強勁和健康。

北歐的國際競爭力在全球范圍內都是位于前列的。北歐五國的人均GDP都高高地列在世界前20位以內。而北歐訓練有素的人才、安定的社會環境、技術革新等在世界范圍備受贊譽。在產業上，北歐在汽車、IT、醫藥品等諸方面建樹頗豐。瑞典除了有沃爾沃汽車、通信業中的愛立信之外，還有宜家家居、成衣品牌H&M等，而這些都是在全球范圍很有競爭力的品牌。

（三）對生活的高品質要求是發展的原動力

高工資、高福利的社會制度，讓北歐人從小到大無憂無慮，居家生活品質世界第一。高工資、高福利同樣要求高效率。高效率的工作來自于北歐人的“創造”熱情，為提高工作效率，北歐人總是絞盡腦汁，思考著如何改良技術，北歐人總是想著如何讓機器或工具多做一點，人少做一點。因此，北歐人有很強的創新意識和創新能力。以丹麥設計為例。在國際設計界，丹麥設計風格是極為吸引眼球的。盡管丹麥是一個小國，它卻以絕對一流的設計聞名全世界，無論是工業產品還是手工藝品，丹麥的設計堪稱無與倫比。丹麥人以他們的認真與智慧創造了一種簡潔、溫馨、自然而富于人情味的人居環境。

（四）福利產業產生良性循環的福利經濟效應

北歐在上世紀70年代就已經進入高齡化，從那個時候開始他們就一直致力于高齡化問題的解決，并且在此過程中創造出了北歐式的智慧和經驗。在高齡化趨于定型后，對于福利產業的需求就變得很大。由于促進了福利產業的發展，生產和需求保持了一致，所以很少出現失業者。在幼托和看護等福利領域，女性發揮了很大的作用，這也推動了女性的就業率和社會參加度。而由于幼托服務作為社會的基礎服務設施被確定了下來，生育率的下降就得到了有效控制。

歷來以高福利、高稅收著稱，曾經“北歐病”纏身的北歐國家卻在21世紀初被世界經濟論壇評選為“世界上最有競爭力的經濟體”，其體現出來的不僅僅是經濟發展速度、人均GDP水平，還有社會的進步。全面考察北歐國家的人均收入、國民健康狀況、教育水平、人均壽命、經濟競爭力、社會福利、民主制度、環保意識、誠信建設等經濟社會指標，北歐國家完善的社會保障體系和高福利制度賦予了這些國家出類拔萃的競爭力。因為，沒有公正，就無法建立誠信的社會基礎，就難以保證有理性而安全的交易，也就不可能有基于交易的繁榮。北歐國家完善的社會保障體系和高福利制度在推動經濟發展和社會進步方面發揮了重要的作用。

而2009年末由希臘引發的歐債危機，對北歐福利制度是前所未有的嚴峻考驗。歐債引發整個歐元區的經濟震蕩，進而影響全球經濟復蘇進程，高福利問題再次成為熱議話題，高福利制度毋庸置疑是歐洲各國沉重的財政負擔，而且阻礙著經濟的發展和影響社會創造力，歐債危機的持續使高福利制度籠罩著巨大陰影。相比之下，北歐特別是丹麥、瑞典、挪威和芬蘭等則依然享受著“高福利和高稅收”帶來的國泰民安的和諧穩定。在遭受金融危機和歐債危機的連連打擊，世界各國經濟都被卷入寒冬，北歐也難逃此劫。但是，北歐國家在堅持一直實行的“從搖籃到墳墓”的高福利制度的同時，各國相繼推出完善福利體系的種種改革措施，而且根據不同的國情選擇適合自己的經濟發展模式，不斷提升產業機構，在繼續發揮北歐模式高福利政策的全面效用的同時，增強了該區域抵御經濟危機的能力和化解歐債危機影響的能力，正如丹麥勞動力市場經濟學家佩爾·孔斯霍爾·瑪森的評價：“高福利制度既是負擔，也是一種資源。由于有完善的失業保障體系，丹麥勞動力市場高度靈活，這使丹麥經濟體制具有競爭力。”③亦如丹麥議會主席莫恩斯·呂克托夫特所說：“福利制度已成功地使丹麥成為世界上最富有和最和諧的國家之一。這證明了高競爭力和高福利制度并不沖突。”④

注釋：

①②關山：《北歐四國社會模式的見聞與思考》，《炎黃春秋》2007年第7期。

③④《北歐國家：改革高福利模式應對歐債危機》，《經濟參考報》2012年3月6日。