包容性增長理論對深圳特區一體化的現實意義

彭德輝 尹恒

包容性增長理論對深圳特區一體化的現實意義

彭德輝 尹恒

一、包容性增長理論的內涵與現實意義

（一）包容性增長理論的內涵

對“包容性增長”的理論研究在國際上受到高度關注,但到目前為止并沒有一個統一和公認的定義。不過對國內外學者相關文獻的梳理不難發現，多數學者認為利益共享是包容性增長的核心價值觀,強調在共享過程中所有人的機會均等。包容性增長既是目的，也是手段，既考慮了增長的結果，也在乎增長的過程。

在發展經濟學和發展社會學中，“增長”被界定為不同于“發展”的概念。發展經濟學認為，經濟增長主要是指量的擴張，經濟發展則還包括結構的調整；發展社會學更進一步把發展的概念，擴張到整個社會經濟體制的轉型和重構，除了經濟增長以外，發展還應該包括制度、社會、產業、管理的結構以及人的態度的變化，等等?！鞍菪栽鲩L”的“包容”實際上是指增長成果的利益共享，而要獲得公平的利益共享就必須在社會經濟體制上進行轉型和重構，所以說“包容性增長”的“增長”其實具有發展經濟學與發展社會學中發展的含義，這種增長的衡量是多維度的，涉及到制度、產業、管理等方方面面。

（二）包容性增長的意義

為什么我國現階段強調要實現包容性增長？“包容性增長”和近年來提出的“全面小康”、“和諧社會”和“科學發展”等思想從根本上說是一脈相通的。相對于1949年的社會體制轉型和1979年的經濟體制轉型，中共十七屆五中全會開啟了我國第三次歷史轉型，這次轉型要實現包括政治、經濟、文化、生態在內的全方位發展模式的轉型。雖然改革開放以來我國經濟保持著舉世矚目的快速增長,但伴隨的是個人收入的貧富差距卻在不斷擴大，自2000年開始,我國基尼系數就已越過0.4的國際警戒值,2008年達到了0.5，目前我國的收入差距還在擴大。當前我國城鄉居民收入比達到3.3倍，行業之間職工工資差距也很明顯，最高的與最低的相差15倍；不同群體間的收入差距也在迅速拉大，這種收入上差距的逐步拉大直接導致了機會不平等，例如就業機會、受教育機會和享受公共服務的機會等。在這樣的背景下，我們提出要著力推進“包容性增長”，不僅體現了我國政府對同步發展經濟與社會、改善人民生活質量和優化收入分配格局的重視,也是對科學發展觀執政理念的深化。推進經濟社會全面協調可持續發展、實現共同富裕、促進社會和諧穩定、讓每個公民共享改革開放成果是包容性增長對現階段中國社會的重要的指導意義。

二、經濟特區一體化是現階段深圳進一步發展的客觀要求

經過30年飛速發展，深圳站在了新一輪起點之上。下一個30年，深圳將如何發展？2010年國務院適時地對深圳特區一體化做了批復，深圳經濟特區的拓寬不僅僅是地域意義上特區面積的擴大，作為經濟特區，國家賦予了深圳改革的“試驗權”和“試錯權”，深圳應大膽嘗試，勇于變革，不怕犯錯，改革不合理的體制機制，改革落后的行政管理制度，在體制機制改革中掌握主動，掌握先機，成為國家體制機制改革的排頭兵，重新獲得制度優勢，形成制度落差，搶占未來城市發展的制高點。

2009年，深圳全市生產總值達8201.23億元，關內與關外生產總值比為“1.2∶1”，這意味著關外每平方公里產值僅相當于關內的21.2%。造成這一現象的根源在于“二線關”的存在,人為造成一個城市兩種制度，人為分割的城市二元結構，導致特區內過度開發,特區外開發不足。在30年的增長差異之后，特區外無論是在基礎設施、市政配套,還是在公共服務水平、城市和社會管理等方面，均與特區內存在明顯差距。特別是深圳特區立法只能在特區內施行,而不能適用于經濟特區之外的寶安、龍崗兩區。長期以來，“一市兩法”造成特區內外執法標準不一，給深圳的行政管理、司法以及公民權益保障帶來諸多困擾。

推進經濟特區一體化建設是深圳謀求未來發展的重要舉措，也是經濟特區進一步挖掘潛力加快發展的重大機遇。特區一體化建設意味著在一個更大范圍的特區進行改革，改革的系統性、深度和銜接，涉及到的內容更能體現綜合配套改革。特區擴容將為深圳的發展騰挪出更大的空間，為解決土地、資源、能源、人口的難以為繼提供了一種解決途徑。特區一體化也確定了深圳未來的發展思路，就是在發展的同時要關注效率與公平，繼續在深化政治體制改革和經濟體制改革的過程中充當排頭兵的角色。

三、包容性增長理論對特區一體化的現實意義

（一）有利于消除特區內外

的產業差距

一方面通過原來關內區域優勢資源的帶動加快原二線關外的地區從加工制造業到先進制造業的轉型升級。從目前來看寶安、龍崗等地的產業層次總體較低，基本上處于價值鏈的低端，產品附加值不高，缺乏自主創新能力。這與原關內高端產業形成明顯對比，表現在勞動力素質、管理模式、收入分配上的差距更為突出。通過特區一體化實現整個深圳的“包容性增長”，通過市場力量和宏觀調控手段，促進由低附加值的加工制造業向高附加值的制造業轉型升級。加大科技投入，來推動產業結構和產品結構的優化，通過改造提升優勢傳統制造業，推動產業鏈條向高附加值的兩端延伸。這種產業結構的轉變是一種“能促進就業擴大和收入平等的經濟增長”，即是包容性增長。

另一方面通過原關內的服務業優勢加快實現從工業經濟為主向服務經濟為主的轉型升級?，F代服務業是相對于傳統服務業而言，主要是指依托現代化的新技術、新業態和新服務方式，創造需求，引導消費，向社會提供高附加值、高層次、知識性的生產服務和生活服務的行業。在“包容性增長”中理想的包容性狀態應包括以下幾個方面內容:一是人與自然的包容;二是人與人之間的包容;三是人與社會的包容。由于深圳土地、資金、能源、環保、產能等硬約束條件，制造業在其發展過程中越來越受到外部資源要素供給能力的制約。特區一體化后加快發展現代服務業，有利于減輕自然環境損害，減少自然資源依賴，發展循環經濟，真正實現“包容性增長”。

（二）有利于加快城市規劃管理一體化

城市規劃作為引導和控制城市發展、調節和分配城市公共資源的公共政策,更應兼顧程序公平和結果公平,合理配置好城市的空間資源，注重規劃公平。由于“一市兩法”的存在，原特區外基礎設施建設嚴重滯后于原特區內，比如交通設施，原特區外很多區域仍然停留在公路和城鎮交通階段，還沒有按照城市道路交通的標準和要求進行規劃、建設。在規劃管理上對環保的審批原關內外實行的標準也不相同，一些在原關內不符合環保要求的規劃項目就自然轉移到了原關外。在人均建設用地、教育醫療設施配套、用地分類、市政管網容量和標準等方面，原特區外的標準都要低于特區內?？梢哉f規劃建設標準的不平等是導致目前關內關外兩重性的直接原因。

按照深圳特區一體化的要求，重點要提高城市中心、次中心的公共設施、建設標準，擴大公共設施的建設規模，全面完善公共設施的網絡建設，擴大住房保障范圍，創建宜居城市。按照“包容性增長”的理論，從促進社會和諧和公平正義的角度看，特區一體化后的規劃要充分發揮其資源配置和空間協調的公共政策，注重“規劃公平”。在城市規劃管理工作中，一方面要采取在城市中心區或中心區邊緣強制預留保障性住房用地，避免使城市中心區蛻變為“純富人住宅區”；二是要在城市新開發地區特別是原二線關外實施公共設施和公共綠地均衡布局規劃策略，引導中高收入階層向新開發地區遷移，避免居住空間分異現象加劇，實現城市人群的混合居住。

（三）有利于加快城市公共服務一體化

“中國城市服務經濟指數2010”和“中國城市公共服務指數2010”榜單上，深圳名列第一。然而在第一的背后卻是深圳不同區域之間公共服務體系的嚴重失衡。有關數據顯示，原特區內規劃道路建成率近100%，而關外的寶安只達到70%，龍崗僅為40%；公交覆蓋率原關內近100%，原關外只有76%；醫療衛生方面，每萬人擁有病床數，深圳全市平均17.6張，龍崗僅為9.4張。教育資源方面也是如此。在深圳，戶籍人口只有200多萬，外來人口超過1200萬，其中龍崗寶安兩區就有接近900萬人，這些人群所能享受的包括基礎設施、醫療、衛生、教育、住房保障等公共服務，與深圳本身的經濟成績并不成正比。

針對深圳原有的公共服務體系的差距，政府部門首先要轉變職能，建設成一個公共服務型政府，在特區一體化過程中制定一個符合本地實際的總體規劃，提出明確的任務目標、工作措施和大致時間表，使這一進程在短、中、長期不同階段都有基本的規范指引和行動依據。其次，就是借特區一體化的時機使深圳公共服務建設標準化。一定時期內結合政府的財政能力，選擇教育、公共衛生、公用事業等領域若干與人民生活和經濟社會發展關系十分密切的公共服務項目，就其服務數量和質量提出明確標準，在整體區域統一實施，以逐步縮小區域差距，統籌區域發展。最后就是根據深圳現有的情況盡快在“關外區域”完成一批重點基礎設施和教育、衛生、文化等公用設施建設，形成比較完善的公共交通網絡和初具規模的軌道交通網絡，在此基礎上按照“包容性增長”中的可持續性發展的理念對新的城市公共服務進行超前規劃，以更高的標準推進建設。

（四）有利于加快城市文化建設一體化

包容性增長不僅僅是物質生活水平和生活設施上的包容，更反映了對公民權利的強調和對社會排斥問題的重視，強調貧困人口不應因其個人背景的差異而受到歧視，強調社會各階層在追求精神文明上權利與貢獻的公平。從這個意義上看文化需求不是社會某些階層獨享的“奢侈品”，它更應體現全社會的“包容”。

在深圳三十多年的發展上實際上就形成了典型的“半截城市化”，外來勞務工至今頭上還頂著一個“農民工”的帽子。他們絕大部分都沒有得到城市戶籍，大部分沒有享受到城市居民的社會保障和公共福利。面對城市的高物價、不穩定的工作和缺乏公共福利，他們不得不在城市的工作地點和農村的家之間往返奔波，因此成了不折不扣的流動人口。體現在文化需求上產生了明顯的“二元化”，公益性文化設施基本集中在原關內，原關外大量的工業區供外來務工人員使用的文化設施少之又少。

深圳城市文化建設的一體化首先就是去功利化,還文化建設的本質。文化建設的重心應該是價值觀的建設；文化建設的關鍵是滿足人民群眾的文化需要，而不是賺錢；文化發展的基礎是道德文化、科學文化、人文文化的全面發展，而不是產業化。所以文化建設的一體化首要在文化場地、設備等基礎建設上，通過引進文化人才，滿足城市居民多層次的精神文化需求，實現人民群眾的文化權利。按照深圳一體化后的區域面積或人口密度，重新布局基層公共文化設施，實現基層文化設施覆蓋率、設施面積人均擁有量的基本均衡，把重點放在大型居民小區、工業廠區公共文化設施建設上。

同時針對深圳的人口特點，重點關注外來務工人員的文化需求，從以往單一的娛樂休閑型向多元化方向發展，從被動旁觀型向積極參與型轉變，面對眼前城市文化的形式和內容，激發出學習和創新的熱情和行動，努力形成屬于他們自己的文化群落和文化特色。

彭德輝，深圳職業技術學院管理學院；尹恒，深圳市應急辦）