走向和合
——教育政策與教育法規的終極歸宿

葉 青

（唐山師范學院 黨委宣傳部，河北 唐山 063000）

走向和合
——教育政策與教育法規的終極歸宿

葉 青

（唐山師范學院 黨委宣傳部，河北 唐山 063000）

重點論述建國后我國教育政策與教育法規的關系，兩者的區別僅在形式上，兩者的聯系是主流，兩者的終極歸宿是走向和合。

教育政策；教育法規；和合

在新中國成立至改革開放初期的一段時期內，我國主要是運用黨的政策來管理教育領域的各項活動。這期間我國的教育遭受到巨大的挫折，特別是在文化大革命期間，整個教育系統幾近癱瘓，更是造成了我國社會主義建設人才的斷層。因此，完全依靠教育政策來調控管理國家的教育事業是行不通的。

在改革開放以后，我國開始重視教育法律法規的建設，逐步頒布了《義務教育法》、《教育法》、《高等教育法》、《教師法》、《中小學環境管理暫行規定》、《學校體育工作條例》等一系列教育法律法規。這些法規的頒布和宣傳提升了我國公民的教育法規意識，我國的教育事業也逐漸步入法制化軌道。同時國家也頒布了一系列教育政策，配合著教育法規調控管理我國的教育事業。

當今我國一系列教育事業成績的取得不單是教育政策的結果，也不單是教育法規的結果，而是它們和合的結果。只有教育政策與教育法規走向和合，它們才能發揮各自的積極作用，我國的教育事業才能逐步發展壯大。

1 教育政策與教育法規的基本含義

教育政策是國家或政黨為實現教育目標而制定的行政準則，它是根據教育面臨的形式和任務確定的。因此，不同歷史時期，有不同的教育政策。中共中央、國務院經常對教育工作聯合發布指示、決議、通知，其中教育政策方面的內容，既是黨的教育政策，也是國家的教育政策[1]。價值選擇是影響教育政策制定的重要因素，教育政策的制定者如果不在科學的價值基礎上制定教育政策，勢必會影響大多數人在教育領域的利益，減弱甚至摧毀教育對社會的促進作用。教育專家張維平認為我國教育政策應建立在“以人為本”、“教育平等”、“效益優化”、“可選擇性”、“多樣性”這樣五個價值觀的基礎之上[2]。

教育法規廣義上指統治階級根據一定的價值觀，通過一定的國家機關和程序，制定的調整法律主體在教育活動中發生的社會關系的法律規范體系的總和。狹義的教育法規是指調整教育行政關系的法規的總稱。它以國家教育行政機關的組織、職權職責、活動原則、教育管理制度和工作程序為主要的規范內容，是在管理教育活動的過程中發生的，國家行政機關之間、國家行政機關同其他國家機關、各級各類教育機構、企業事業單位、社會團體和公民之間的種種教育行政關系[3]。一套科學的教育法規必須建立在正確的基本原則之上，執行起來才會更有效，我國教育法規的基本原則具體表現在以下六個方面：（1）保證教育的社會主義方向；（2）教育的公共性原則；（3）教育的民主性原則；（4）教育的統一性和多樣性相適應的原則；（5）教育與宗教相分離的原則；（6）教育與終身學習相適應的原則[2]。

從其基本含義我們可以看出教育政策與教育法規之間存在著差異，但它們有著一致的目的——促使教育有效地發展。在古代社會，國家主要通過政策來調控教育活動，那時教育的規模相對較小，受教育的人群主要集中在統治階級內部。工業革命以來，世界教育規模急劇擴大，教育成了國家的事業，成了全民的事業，僅僅利用教育政策來管理教育已經不能滿足教育發展的需求。西方國家把教育從教會手中奪了回來，開始管理教育事業，促進教育事業的發展。教育政策永遠代表著統治階級的意志，法律在一定程度上代表著全民的意志，統治階級需要通過教育法規把其意志上升為國家意志，國家的教育法規也需要相關的教育政策得到落實。因此，教育政策代表不了教育法規，更不能用教育政策來指導教育法規，必須使二者走向以教育法規為主導的和合態勢，共同調控教育活動和教育關系。

2 教育政策與教育法規的區別

教育政策的產生要早于教育法規，是教育法規產生的依據。它們在制定機關、實施途徑和需要解決的問題方面上存在很大的差別。

2.1 制定機關不同

我國制定教育政策的機關可以分為三類：（1）黨的機關。它又可以分為三個層次：黨的最高領導機關，即黨的全國代表大會和由它所產生的中央委員會；黨的地方領導機關，它有權制定地區性的重大教育政策；黨的基層組織，主要是宣傳和執行教育政策；（2）國家權力機關，分為最高國家權力機關和地方國家權力機關；（3）國家行政機關，分為最高國家行政機關和地方國家行政機關。例如《國家中長期教育改革和發展綱要（2010-2020年）》是由中共中央和國務院共同制定和發布的。

一般來說，教育法規是由專門的立法機關制定的。我國教育法規的制定機關包括：（1）全國人民代表大會。它是我國最高權力機構，有權制定并修改憲法中的教育條款；有權制定、認可和變動教育基本法律法規；有權改變或者撤銷全國人大常委會關于教育的不當決定；（2）全國人大常委會。根據憲法規定，全國人大常委會是全國人大的常設機構，與全國人大一起行使立法權；（3）國務院及其下屬教育行政機關；（4）地方各級人民代表大會。省人大及其常委會有權制定地方教育法規，但須報全國人大常委會備案；（5）地方各級行政機關。

2.2 實施途徑不同

黨和國家的教育政策通過多種渠道和多種方式實施，比較重要的途徑有以下幾種：（1）依靠各級黨組織貫徹執行，它是貫徹實施教育政策的核心力量；（2）依靠國家機構貫徹執行，包括立法、司法和執法三個方面；（3）依靠廣大人民群眾貫徹執行，主要有四條渠道：輿論工具，包括報刊、電視等；群眾性組織；民主黨派和無黨派人士；廣大教職工的教育、教學活動。教育政策主要依靠行政力量來貫徹落實，其強制力相對于教育法規來說較弱。建國以來，各種組織和團體在黨的領導下為教育政策的宣傳和推廣做了很大貢獻，例如1977年的恢復高考，1999年的高考擴招等等。

教育法規的實施主要有兩種途徑：一種是通過國家機關和公職人員依據教育法規來解釋具體問題的執法活動，即教育法規的適用；另一種是要求相關人員遵守教育法規和對違法及違規行為進行制裁和教育，即法規的遵守，是以國家強制力為后盾，任何組織和個人必須遵守，不得違反。例如《中華人民共和國教育法》即通過教育行政機關和公安機關來執行，并要求相關人員遵守。

2.3 需要解決的問題不同

教育政策的制定具有應急性的功能，它能在很短的時間內制定出來。因此對于那些突發的、暫時的和尚未定型的教育問題，比較好的解決方式是制定教育政策。例如我國當下某些地區考試替考現象較多，但是還沒有一套系統的、有效的方案解決這個問題，大部分地區只能是制定一些暫時性的考試政策來規范考場人員的行為，等積累了一定的有效經驗并探索出一套行之有效的方案后，國家和地方就會以制定教育法規的形式來確定我國的考試制度。同樣，對于那些成熟的、比較穩定的、須嚴肅對待的、嚴格界定的教育活動和教育關系，需要利用教育法規對其作出明確的、具體的、穩定的和可操作的規范和調整。例如我國在1980年制定的《中華人民共和國學位條例》，對學位問題作出嚴格的法律規范，保證了學位授予的嚴肅性和高等教育質量。

3 教育政策與教育法規的聯系

作為協調教育活動和教育關系的主體，教育政策和教育法規聯系密切，它們的本質是一致的。教育政策的基本內容體現著國家和政府的意志，反映著社會和教育發展的要求，其貫徹落實需要通過各種渠道，包括輿論工具、社會團體和教學活動，還需要國家的法律法規。教育法規有國家的強制力作后盾，教育政策只有通過教育法規才具備普遍的效力，得到更好的貫徹落實。

3.1 本質相通

教育政策的本質有兩點：首先，教育政策是一種有關教育的政策措施；其次，教育政策是有關教育權利和利益的具體體現。總結起來，教育政策的本質就是有關教育權利和利益的政策措施。教育法規的本質也有兩點：首先，教育法規是統治階級在教育方面的意志的表現；其次，教育法規是由國家制定和認可的教育行為規范，即統治階級制定和認可的教育行為規范。他們的本質都涉及到統治階級的意志，都是統治階級的意志在教育領域的體現，都是為統治階級服務的思想的凝聚。在我國，無產階級是統治階級，它代表了大多數人民，所以我國的教育政策與教育法規的本質是廣大人民意志的體現，代表著社會公民的權利和利益，是維護國家公民的教育權利和利益政策措施和教育行為規范。

3.2 目的一致

教育政策的目的是指導教育事業的發展，協調各類教育關系，制約和促進教育活動和教育關系，保證人民的教育權利和利益，促進教育事業發展。就我國而言，教育法規的目的有四個：（1）確認教育的社會主義性質；（2）保證人民的教育權利和義務；（3）組織和發展社會主義教育事業；（4）規范人們在教育領域內的行為。比起教育政策來，教育法規還注重規范人們在教育領域內的行為。教育法規的這個目的有助于教育政策的貫徹實施，其終極目的都是保證人民的教育權利和義務，促進教育事業的發展。

3.3 意志一致

在任何國家，執政黨和國家的教育政策指導著教育法規的制定和實施，統治階級的利益和意志首先和主要體現在教育政策中。僅僅處于這樣的階段不能滿足統治階級的根本需求，必須是他們的意志上升為國家意志，以實現其意志的國家化、普遍化和現實化。例如，我國1985年對教育體制改革的教育政策《中共中央關于教育體制改革的決定》，指導了我國《義務教育法》、《教育法》的制定，并在上述法律中得到體現。憲法是我國的根本大法，教育政策和教育法規都要以其為依據，它由全國人大制定，集中了黨、國家和人民的意志。因此，教育政策和教育法規所體現的意志是一致的。

3.4 原則一致

教育政策需要堅持的原則有四項：政治性原則；群眾路線原則；民主集中制原則；實事求是原則。這與教育法規的原則基本一致。兩者原則的一致性是促使兩者和合的關鍵，因為它們在開始被制定時就有了相似的基因。

3.5 互為補充

教育政策的適應性更強一些，不管在任何時代，教育政策在教育領域扮演著一個重要的角色。教育政策的適用事件可大可小，在教育實踐中的貫徹方式也很普遍。教育法規的穩定性更強，效率更高。在解決現有的教育活動和教育關系時，教育法規被利用的頻次較高。在教育管理實踐中，通常是有法依法，無法必依政策。教育政策和教育法規在解決教育關系和教育活動時各有長短，但他們之間存在很強的互補性，這也是教育政策與教育法規走向和合的必要性。把它們的這種作用發揮出來，對于教育事業的發展將會起到莫大的效用。

3.6 兩者相互依存，教育法規為主導

教育政策與教育法規是相互依存的。成熟的教育政策可以通過一定的程序轉化成教育法規，而教育法規是新教育政策存在的依據。現有的教育政策是制定教育法規的依據，現有的教育法規是教育政策的現實化、具體化和普遍化，它的實施需要教育政策的支持，教育政策在這個過程中不斷完善、成熟，那些成熟的教育政策就成為教育法規的重要源泉。

[1]蕭宗六.教育方針、教育政策和教育法規[J].人民教育, 1997(11):35-36.

[2]張維平.教育法規咨詢[M].哈爾濱:黑龍江人民出版社, 2002.

[3]勞凱聲,鄭新蓉.教育法學概論[M].武漢:湖北教育出版社,1996.

[4]張新平.簡論教育政策的本質特點和功能[J].江西教育科研,1999(1):36.

（責任編輯、校對：韓立娟）

Moving Towards Harmony:The Tendency of Education Policies and Education Laws or Regulations

YE Qing
(Department of Party Propaganda, Tangshan Teachers College, Tangshan 063000, China)

The educational policies and regulatory events in our country in the founding of New China are briefly introduced. The focus is on the relationship between education policy and education regulations. The difference between the two lies in their forms. And the link between the two is the mainstream of education policy and education regulations. The ultimate destination of the education policy and education regulations is towards harmony.

education policy; education code; harmony

G40

A

1009-9115(2012)05-0128-03

2006-03-07

葉青（1981-），男，河北唐山人，助教，研究方向為思想政治。