美國公共信息服務的用戶付費制度分析

●朱 榕（鄭州大學 圖書館，鄭州 450001）

在公共信息資源管理領域，用戶付費制度是指用戶在消費公共部門提供的信息產品和信息服務時，按照國家政策或者公共部門的內部規章支付費用。用戶付費制度被各國公共信息資源管理政策所廣泛認可與采用，其核心是價格機制和定價策略。研究表明，“定價”是影響與阻礙公共信息開發利用的主要因素之一。用戶付費制度所關注和所要安排的關鍵內容就是要解決信息產品與信息服務的定價問題。比較而言，美國公共信息資源管理用戶付費制度實施效果顯著，富有特色，具備典型性和代表性。美國的做法與經驗可以為我國發展公共信息事業學習和借鑒。

1 美國公共信息服務用戶付費制度的理論基礎

美國公共信息服務用戶付費制度包括兩大部分的內容，即公益性服務收費制度與商業性服務收費制度，分別針對“原始公共信息”服務和“增值公共信息”服務，相應地收費的主體劃分成公共部門與私營部門兩大類型。這兩種收費制度的確立源于不同的國家信息資產管理觀念和立法動機。

“公共信息為全民所有”是美國公共部門信息資源管理的基本精神與立法基礎。美國憲法就有“公共信息資源是全民財產”的明確規定，而且在相關法律法規中得到了更加深入的闡述。比如，1990年，美國《公共信息準則》指出，公共信息為人民所有，經信托交給政府持有使用，除非受到法律的限制供應，任何人可以自由使用。在這種理念支配下，美國聯邦、公共信息資源的利用采取了“免費”的、“無限制”的、“完全開放”政策，表現了信息供給的極大福利化，其精髓是將公共信息視作一種公共物品，即使公共信息服務具有差異化和增值性特征，但是仍然應以滿足社會成員的公益需求為前提。［1］又比如，1995年，美國《文書削減法》強調，公共部門都應該確保公眾能夠及時和公平獲取機構的公共信息。

然而，公共信息服務是需要經費支持的，“免費”并非絕對“無償”，對特定情形下的公共信息服務可以進行低收費，或者稱之為“邊際成本收費”。這是因為，公共信息資源盡管是社會的共同資產，屬于公共產品與服務的組成部分，但并非純公益性服務，具有準公共物品的性質，存在著適度收費的合理性。為了確保邊際收費制度的貫徹實施，美國聯邦采取了一系列的調控措施。比如，《公共信息準則》規定，聯邦政府不應該允許公共部門隨意亂收費。美國《版權法》規定，聯邦公共部門信息屬于社會財富，不得享有版權。美國眾議院在一份報告中認為“該項規定的目的是要把美國聯邦公共部門的所有作品，無論是發表的還是未發表的，都置于公有領域，以有利于公眾自由獲得和利用。現在，“收費僅僅是一個提高內在效率的工具，而非以贏利為動機”已經成為美國公共信息服務的最重要的準則。

鼓勵私營部門對公共信息的商業化開發是美國實行“免費”和“邊際成本收費”制度的另一個目的。其一，商業化開發可以對公共信息的需求與供給進行調節，優化公共信息資源的流動和配置；其二，可以防止國家財政對公共信息服務無目的福利化補貼與資助對社會造成的不公平；其三，可以開展信息產品的差異化生產和個性化服務，減少信息資源的短缺與浪費現象；其四，可以增加公共部門的財政收入，維持公共信息服務活動的正常開展。［2］“公私競爭性合作”是美國公共信息資源商業化開發的主流模式，其特點是公共部門只從事免費的公益性的公共信息服務，不搞商業性的公共信息資源增值開發，而是通過各種優惠政策或者特許經營的形式把這項任務交給私營部門來完成。私營部門享有投資收益權，采取用戶付費的方式收回成本，獲得投資回報。

“公私競爭性合作”模式中，政府并非用納稅人的錢來購買私營部門的服務，而是用特殊的政策和經濟杠桿，吸收社會資源來完成公共部門無法完成的任務。公共部門與私營部門之間的關系以合作為主，競爭為次，是競爭性合作關系，私營部門在公共信息資源商業化開發中占有主導地位，而且這種地位受到國家政策的保障。［3］《美國國家信息基礎設施：行動計劃》（NII）指出，美國國家信息基礎設施建設將主要由私營機構投資興建和經營管理，政府只起到政策引導與監督管理的功能。美國《A-130通告——聯邦信息資源管理》則詳細闡述了公共部門、私營部門之間的關系，強調要發揮私營部門在公共信息服務中的作用。《文書削減法》關于禁止公共部門對公共信息的再銷售與再傳播征收費用和版稅的規定，也減少了公共部門與私營部門在信息增值服務領域的競爭，促進了私營部門對公共信息的增值加工和轉售活動的開展。

2 美國公共信息服務用戶付費制度的主要規定

1966年，美國在國際上頒布了第二次世界大戰后的第一部信息公開法——《信息自由法》。這部法律首倡了“以公開為原則，不公開為例外”的立法思想，給信息公開制度帶來了革命性的變化，不僅奠定了美國政府信息再利用最重要的法律基礎，而且成為國際信息公開立法的樣板。按照《信息自由法》的規定，信息公開分為“主動公開”與“申請公開”兩種形式。1986年，《信息自由法》的修訂涉及到信息公開的收費問題，對政府部門主動公開的信息的獲取不收費，而對依用戶申請公開的信息采取收費制。

政府部門主動公開的信息，包括在《聯邦政府公報》上公布的信息、政府部門自動公開供公眾查閱和復制的文件以及在互聯網上發布的信息。主動公開的信息范圍包括：政府部門機構設置，功能運轉和作出決定的程序與方法；由法律授權而制定的普遍適用性實體規章，以及政策說明和解釋；規章的修訂與廢除；案件裁決所作出的最終裁定意見；由政府部門制定并通過但沒有在《聯邦政府公報》上發表的政策說明和解釋；政府工作人員手冊與發給政府工作人員并影響到公眾的指示等。

●申請信息公開的收費原則由聯邦管理與預算局制定，政府部門在此原則下確定具體的收費及減免標準。按照規定，政府部門要制定詳細的收費規章，向社會公布。《信息自由法》制定的收費標準和減免原則是：［4］

（1）為商業用途的，收費應以檢索、復制和審查文件的合理費用為標準；

（2）非商業用途的學術或科研目的，由教育、非商業性科研機構或者新聞單位的代表提出的，只收取復制的合理費用；

（3）不屬于以上兩項的（既非商業目的，也非學術和科研目的），收取檢索和復制的合理費用；

（4）如果提供文件可能有助于公眾對政府活動或運轉狀況的理解而有利于公眾，而且主要不是服務于申請人的商業目的，應當免費或降低收費；

（5）檢索、復制及審查文件的費用以成本費為限；

（6）如果處理收費的費用和日常收費的數額相等或大于日常收費的，不得收費；

（7） 對 （2） 和 （3） 類用途的收費，檢索前2小時和復制的前100頁不收費；

（8）政府部門不得預先收費，除非該申請人以前曾經未及時付費，或者預計該費用超過250美元的。

● 《A-130通告——聯邦信息資源管理》規定：

（1）政府部門應避免對公眾再利用、再銷售或再分發聯邦信息產品設定限制或規章，包括收取費用或版稅；

（2）對用戶使用信息產品所收取的費用應保持在補償信息分發成本的水平上，而不能超出；

（3）政府部門必須將最初收集和處理信息的有關成本排除在收取的費用之外。

●該政策的例外情況是：

（1）當法律要求與本政策不一致時；

（2）當政府部門收集、處理和分發信息是為了特定群體的利益，而超出了公共利益時；

（3）當認定較高的費用會阻礙政府部門職能正常行使的一個重要障礙時，政府部門可以規定用戶收費少于分發成本；

（4）當聯邦管理與預算局判定某一例外是正當之時。

美國《文書削減法》亦規定，禁止公共部門對公共信息的再銷售與再傳播征收費用或者版稅；禁止公共部門收取超過傳播成本的費用。

從上述規定可知，由美國公共部門在公共信息服務中直接實施的收費行為以“成本補償”為標準，但并不傾向于所有的成本補償，而是按照申請者的身份、使用目的分別確定的，同時規定了減免費用的相關情形。但是，這些規定的法律效力原則上并不自然延伸到地方層面的公共部門，地方政府可以自行制定不同于聯邦政府的信息公開收費政策，收取超過成本的費用。

1990年，美國貿工部DTI編輯出版的報告《政府擁有的可交易的信息：政府部門與私營部門信息交易指南》確定了政府部門和私營部門之間的信息交易原則：對于已經形成了市場價格的信息，政府部門可以按市場價格向私營部門出售；對于那些尚未形成市場價格的信息，政府部門在最初提供給私營部門時可以只收取信息成本，此后信息價格會逐漸上升，直到一個完全的市場價格形成。按照規定，公共信息的增值產品開發和服務，政府部門不直接參與，由私營部門投資完成；對于可以由私營部門提供的信息服務，政府部門不應在非商業化的基礎之上再提供類似服務。這些規定是對私營部門利益的極大保護。私營部門對公共信息進行增值開發后的信息產品及其服務的收費標準，按市場機制調節，受到國家政策的調控。

3 關于我國公共信息服務用戶付費問題的思考

美國公共信息服務用戶付費制度反映了其國家財富的運作方式與管理觀念，即推動信息資源的最大程度的利用，實現整體的社會利益和經濟利益的最大化。這種制度有效促進了公共信息資源的開發，降低了信息獲取的成本，滿足了公益性需求。相比之下，美國部分地方政府在公共信息服務中的高收費政策，卻往往半途夭折，原因在于收費的執行費用和相關成本（包括法律成本）較高，抵消了收費的經濟效益。比如，馬里蘭州自然資源部從1992年開始許可私營部門地理數據。在2002年，該項項目收入約7000美元，為了維持運行卻支出了13000多美元，而且銷售額不斷下降。［2］

低收費政策還充分調動了社會力量，尤其是私營部門參與公共信息增值性開發的熱情，迅速推動了公共信息產業的發展。同時，對私營部門在公共信息商業化開發中主體地位的制度保障，使私營部門得到回報的同時，也使得國家獲得了資金、人才、技術、設施等多方面的益處。比如，1953年，美國商務部就要求停止國營氣象部門的信息服務，建議私營部門介入氣象信息服務。至1996年，完成了氣象服務的私營化改革進程。目前，美國擁300多家私營氣象服務公司，每年營業額達4.5億美元，氣象服務涉及保險金融、能源供應、交通運輸、農業生產、新聞傳媒等領域。又比如，在實施《美國國家信息基礎設施：行動計劃》（NII）過程中，總投資約4000億美元，但是美國政府只提供了300億美元，其余3700億美元的投資均由私營部門提供。［3］

2008年5月1日，我國《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）開始實施，其第二十七條的規定表明，我國政府信息公開的收費實行“邊際成本”的收費原則，這與美國的做法是一致的，體現了公共信息服務的公益性要旨。但是，就國情而言，“邊際成本”收費政策在我國的適用性還有值得商榷之處。其一，《條例》沒有區分申請者身份和利用信息的目的而一概適用“邊際成本”，有失公平原則，也不利于調動公共部門的積極性，還會造成國家財政的巨大壓力。其二，我國人口眾多，管理難度大，公共信息服務只收取邊際成本，容易造成信息權利的濫用和信息資源的浪費。

公共信息服務兼具公共物品和準公共物品的雙重特征，收費與定價是必然涉及的敏感問題。可以認為，《條例》規定的收費政策不僅適用于政府部門提供的“原始公共信息”服務，而且適用于“增值公共信息”服務。邊際成本收費較好地體現了公共信息服務的公共物品性，但通常只適用于原始公共信息的提供與服務。對于增值性的公共信息服務，由于要消耗更多的公共資源，而且并非所有社會成員所必須，如果由全體社會成員分擔增值性公共信息服務的成本，就有失公平，這時邊際成本收費政策就不再完全合理了。為兼顧原始公共信息服務和增值公共信息服務的特殊性，對公共部門直接從事的公共信息服務的定價策略應是邊際成本和差別定價基礎上的最高限價。

對公共信息進行商業性增值開發，在國家政策指導和調控下，按照市場機制對增值信息產品和服務定價的機制在我國還沒有得到真正建立，其原因主要是：其一，政府部門本身由于技術、人才、資金、管理等方面的問題，沒有能力從事公共信息增值性開發。其二，缺乏調動社會力量，特別是私營部門進行公共信息商業化增值開發的政策。況且，許多政府部門的信息資源管理政策形成了對商業化增值開發公共信息的阻礙。比如，《氣象資料共享管理辦法》第十條規定：“除各級氣象主管機構負責共享氣象資料提供工作的單位之外，各級氣象主管機構所屬的其他單位和個人不得從事或變相從事氣象資料提供工作。”第十三條規定：“用戶不得有償或無償轉讓其從各級氣象主管機構獲得的氣象資料，包括用戶對這些氣象進行單位換算、介質轉換或者量度變換后形成的新資料，以及對其實質性加工后形成的新資料。”第十四條規定：“用戶不得直接將其從各級氣象主近機構獲得的氣象資料，用作向外分發或供外部使用的數據庫、產品或服務的一部分，也不得間接用作生成它們的基礎。”第十五條規定：“用戶從各級氣象主管機構獲得的氣象資料，不得用于經營性活動。”［4］

美國公共信息服務用戶付費制度對我國的有益啟示是：其一，我國公共部門不宜直接從事公共信息的商業化增值開發，應以公益性服務為主，以邊際成本收費為原則。其二，把商業性增值公共信息服務交給私營部門去完成。至于私營部門提供的公共信息產品和服務的收費與定價問題，應在國家宏觀政策調控之下，由市場機制來解決。比如，在政府價格指導下，通過估算信息生產成本和交易成本，綜合考慮目標利潤、消費需求和競爭情況進行定價。這符合我國信息戰略的總體構想。《信息產業“十五”規劃綱要》就指出，要建立信息資源開發和有償利用的市場機制。有許多問題需要解決，包括：對現行政策進行修訂，減少私營部門進入公共信息服務市場的障礙；建立相應的法律法規，鼓勵私營部門從事公共信息的商業化增值開發和服務；規范公共部門與私營部門之間的關系，創造公平、透明的合作競爭機制。比如：1990年美國政府在《氣象服務——私營企業的角色》的報告里就明確了氣象信息服務中政府與私營部門的關系和使命。還要對適合于商業化增值開發的公共信息的范圍與類型予以明確界定，比如：氣象信息、法律信息、地理信息、行政許可信息、經濟統計信息、行政管理信息、交通數據信息、文化教育和科研信息等。