“中國—有關風能設備措施”案及其啟示

■謝新明

“中國—有關風能設備措施”案及其啟示

■謝新明

環境;風能設備措施案;WTO爭端

中國自2001年加入世貿組織之后，因本國的環境政策屢次受到其他WTO成員在WTO爭端解決機制下的指控。例如，2009年美國、歐盟和墨西哥先后訴中國的“與多種原材料出口有關的措施”案(案號WT/DS394/395/398)和2010年12月22日美國訴中國的“有關風能設備措施”案(案號WT/DS419)。由于政府部門和學界對該案的討論都局限于WTO規則本身的探討，本文擬從中國的措施是為了履行多邊環境條約這一前提出發，利用多邊環境條約這一外部因素分析中國的應訴策略及中國環境方面的法規政策存在的相應問題。

一、“中國—有關風能設備措施”案中的法律爭議

為了促進可再生能源開發利用設備的本地化生產，中國財政部于2008年8月11日發布了《風力發電設備產業化專項資金管理暫行辦法》并相應設立專項資金對中國的風能設備生產提供支持。

2010年9月9日，美國鋼鐵工人聯合會向美國貿易代表辦公室提交請愿書，請求美國政府對中國實行的影響綠色技術貿易和投資的政策采取包括訴諸WTO在內的行動。美國貿易代表在2010年10月15日根據美國1974年貿易法第302(a)節啟動相關調查。2010年12月22日，美國政府就中國補貼風能設備的相關措施，正式向WTO爭端解決機構提交請求，要求與中國進行磋商。

進入WTO爭端解決程序磋商階段之后，中國表示，自2010年起不再實施風能補貼項目，涉案的補貼措施文件于2011年2月列為失效文件。在這種背景下，從該爭端的磋商階段已經超出WTO爭端解決程序的時限上看，該爭端事實上已經處于擱置狀態。該爭端最終以中國停止實施有關的風能設備生產補貼措施得以結束。

在磋商請求中，美國認為中國的《風力發電設備產業化專項資金管理暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)所規定的對中國國內的風能設備制造企業提供補助、資助或獎勵的措施，違反了GATT和《補貼和反補貼措施協定》的若干規定。

該案的主要爭議在兩個方面:一是中國的措施是否構成《補貼和反補貼措施協定》第3條所禁止的補貼;二是中國的措施可否援引GATT第20條例外得以免受《補貼和反補貼措施協定》第3條等規則的約束。對于前者，中國學者已經進行過比較充分的探討，于此不贅。對于后者，中國學者雖然也進行過探討，但思路仍局限于WTO框架內。

然而，由于該案所涉及的中國措施可能屬于《補貼和反補貼措施協定》第3條所禁止的補貼 (中國在爭端伊始就停止該措施也顯示底氣不足)，因此就更有必要深入探討后一個問題，即中國能否成功援引GATT第20條的例外條款?

二、多邊環境條約在中國援引GATT第20條方面可能發揮的作用及存在的問題

趙維田教授認為，“在GATT的幾十年實踐中，這個條款(GATT第20條)發揮的最大功用主要有三條:…其二，是為環境保護規則鳴鑼開道……”[1](P327)GATT第20條(一般例外)的(b)款和(g)款通常被認為是GATT中可以使環境措施免受WTO其他規則約束的條款[2]。GATT第20條(一般例外)的前言和(b)款與(g)款的具體約文為:“本協定的規定不得解釋為禁止締約國采用或加強以下措施，但對情況相同的各國，實施的措施不得構成武斷的或不合理的差別待遇，或構成對國際貿易的變相限制…(b)為保障人民、動植物的生命或健康所必需的措施…(g)與國內限制生產與消費的措施相配合，為有效保護可能用竭的天然資源的有關措施……”

由于GATT第20條具有類似“豁免”各成員義務的強大效力，被起訴的WTO成員往往都會在可能的范圍內力爭該條文的“豁免”。只是由于GATT/WTO爭端解決機構對GATT第20條的解釋非常嚴格，迄今只有一個援引成功的案例。然而，印度、馬來西亞、巴基斯坦和泰國于1996年起訴美國的“對某些蝦及蝦制品的進口限制”案的裁決卻對該條款的從嚴解釋和適用，暗示了一個非常重要的多邊行動例外。

在該案中，美國為了證明其措施符合GATT第20條的(b)款或(g)款的例外，使用了若干多邊環境條約作為其辯護理由。該案專家組甚至表示，“這些條約表明，通過國際協議推行環境保護——而不是采取單邊措施——作為環境保護的一種行動方式長期以來已經得到認可”，同時，“按照多邊協商確定的標準議定多邊協議或采取多邊行動，顯然是一種避免多邊貿易體制遭受威脅的可行方式”[3](P868-876)。由于專家組所提威脅到多邊貿易體制的問題實際上是在劃定第20條的界限，我們似乎可認為專家組在含含糊糊地表示“按照多邊協商確定的標準議定多邊協議或采取多邊行動”，作為可以避免多邊貿易體制遭受威脅的方式符合GATT第20條。

因此，美國“對某些蝦及蝦制品的進口限制”案裁決的一個重要意義是確認了多邊環境條約對于如何適用GATT第20條的(b)款和(g)款有重要影響。從該案專家組和上訴機構的裁決來看，多邊環境條約可能成為WTO爭端解決機構放寬對GATT第20條的嚴格解釋的一個特殊例外情形。

在美國訴中國的“有關風能設備措施”案中，被指控的中國措施的目的 (或者目的之一)就是為了履行自身在環境保護方面的國際責任。中國商務部條約法律司負責人在公開場合為中國的被訴措施作解釋時曾表示:“當前世界各國都在積極發展新能源，以應對氣候變化。中國有關發展風能的措施有利于節能減排和保護環境，是實現可持續發展的重要手段。”[4]

既然中國的措施是為了履行自身的節能減排責任，那么中國就完全有理由將《聯合國氣候變化框架公約》“拿來”作為該措施的法律依據，以此作為中國措施符合GATT第20條從而免受其他WTO規則約束的理由。不僅如此，中國在今后的環境措施爭端中也應廣泛采取美國的這種手法，積極引用多邊環境條約作為自身措施的依據。

然而，在借助多邊環境條約為違反WTO規則的措施進行辯護時，容易引起多邊環境條約與WTO之間的沖突。為了在多邊環境條約與WTO之間形成良性互動以實現“可持續發展”的目標，不少多邊環境條約中設置了一些旨在與WTO建立聯結關系的特殊規則安排。這些特殊規則安排屬于國際法上不同體制之間的聯結的一種形式。[5]《聯合國氣候變化框架公約》中就規定有這種聯結安排。

《聯合國氣候變化框架公約》第3條(原則)第5款規定，“各締約方應當(should)合作促進有利的和開放的國際經濟體系，這種體系將促成所有締約方特別是發展中國家締約方的可持續經濟增長和發展，從而使它們有能力更好地應付氣候變化的問題。為對付氣候變化而采取的措施，包括單方面措施，不應當(should not)成為國際貿易上的任意或無理的歧視手段或者隱蔽的限制”。該條款的主要內容幾乎是逐字逐句抄自GATT第20條，只遺漏了一個短語“條件相同的(國家間)”。[6]

由于《聯合國氣候變化框架公約》中與WTO有關的聯結安排和WTO中的例外條款都對相關措施施加了一致的義務，這種實體義務一致的聯結安排構成了《聯合國氣候變化框架公約》和WTO都接受的行為標準 (規則)。處于《聯合國氣候變化框架公約》和WTO重合適用領域的措施只要符合了這個聯結安排，就最大限度地符合《聯合國氣候變化框架公約》和WTO共同的要求，也就可以在最大限度內不違反《聯合國氣候變化框架公約》和WTO兩方面的規則。

在“中國—有關風能設備措施”案中，引發爭議的中國措施似乎就恰巧未能符合《聯合國氣候變化框架公約》與WTO之間的這種聯結安排。如前所述，這種聯結安排要求有關措施不應當成為國際貿易上的任意或無理的歧視手段或者隱蔽的限制。由于該《暫行辦法》中的資金支持措施含有使用國產設備的條件，似乎難以符合不構成“任意或無理的歧視手段或者隱蔽的限制”的要求，也就無法符合《聯合國氣候變化框架公約》與WTO之間的聯結安排。

三、“中國—有關風能設備措施”案對中國的環境法規和政策的啟示

上述案件分析顯示，為了避免爭端和爭取主動，中國不僅有必要在制定環境法規和政策的過程中明確把多邊環境條約作為制定依據，還應當注意遵循特定多邊環境條約與WTO之間的聯結安排。

在這方面，中國國家環保總局在牽頭起草現行《中華人民共和國環境保護法》以取代此前的《中華人民共和國環境保護法(試行)》時，并未將中國履行自身的國際義務作為修法的重要依據。[7]修訂后的《環境保護法》僅在涉及如何適用國際環境公約方面，新增加了一條關于如何在國內直接適用國際環境條約問題的適用規則。

相比之下，《中華人民共和國海洋環境保護法》在1999年修訂時則將中國履行國際環境條約的問題明確作為修法的依據。全國人大環境與資源保護委員會副主任委員張皓若于1999年6月22日在第九屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議上所作《關于〈中華人民共和國海洋環境保護法(修訂草案)〉的說明》中，就在修法的必要性問題上明確表示，這次修法是根據中國所承諾的國際環境條約義務進行相應的修訂。例如，《1972年防止傾倒廢物及其他物質污染海洋公約》和1996年議定書中的內容就體現在《海洋環境保護法》新修訂的章節中。[8]

然而，在遵循特定多邊環境條約與WTO之間的聯結安排方面，中國現行《環境保護法》與《海洋環境保護法》都沒有將多邊環境條約中與WTO有關的聯結安排轉化為國內法中的相應規則。作為環境領域的基礎性法律，《環境保護法》與《海洋環境保護法》在這種關鍵問題上的缺失，不僅導致中國為履行特定多邊環境條約而制訂環境法規和政策時容易忽視對特定多邊環境條約中與WTO有關的聯結安排的轉化，而且導致中國的環境法規和政策在設計環境措施時容易出現違反這種聯結安排的規定。因此，在現行有效的環境保護法規政策文件已經多達2628件并且仍將保持增長態勢的情況下，中國現行《環境保護法》與《海洋環境保護法》中的這種缺陷，將導致中國越來越多的環境措施暴露在WTO的炮火下。①

這方面的例子可以見諸中國有關清潔生產及農業轉基因生物進出口管理方面的法規政策中的規定。

制定于2002年的《中華人民共和國清潔生產促進法》中規定有大量的提倡和促進清潔生產的手段，例如，國務院應當制定有利于實施清潔生產的財政稅收政策(第7條)和各級政府安排專項資金扶持清潔生產項目(第33條)等。雖然該法中有不少措施可能涉及中國所承擔的WTO義務，《清潔生產促進法》也沒有落實多邊環境條約中與WTO有關的聯結安排。即便是明確規定以《聯合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》為依據的《清潔發展機制項目運行管理暫行辦法》在落實《聯合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》相關制度規則的過程中，也未將《聯合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》中與WTO有關的聯結安排轉化為相應的國內規則。

中國的《農業轉基因生物安全管理條例》是在《〈生物多樣性公約〉的卡塔赫納生物安全議定書》于2000年1月通過之后的第二年制定的。該條例第32條規定，境外公司為向中華人民共和國出口轉基因植物種子、種畜禽、水產苗種和利用農業轉基因生物生產的或者含有農業轉基因生物成分的植物種子、種畜禽、水產苗種、農藥、獸藥、肥料和添加劑而向國務院農業行政主管部門提出申請時，中國主管部門的三個批準條件中的兩個是“輸出國家或者地區已經允許作為相應用途并投放市場;輸出國家或者地區經過科學試驗證明對人類、動植物、微生物和生態環境無害”。該條例第33條規定，境外公司為向中華人民共和國出口農業轉基因生物用作加工原料而向國務院農業行政主管部門提出申請時，中國主管部門的四個批準條件中的兩個是“輸出國家或者地區已經允許作為相應用途并投放市場;輸出國家或者地區經過科學試驗證明對人類、動植物、微生物和生態環境無害”。雖然這些進口管制措施可能影響到WTO規則下相關產品的最惠國待遇，但是該條例并沒有將《生物安全議定書》前言中“不得將本議定書解釋為締約方根據任何現行國際協定所享有的權利和所承擔的義務有任何改變”的聯結安排，轉化為相應的國內法規則。

作為配套規章的《農業轉基因生物進口安全管理辦法》以《農業轉基因生物安全管理條例》為制定依據。該辦法第9條對“境外公司向中華人民共和國出口轉基因植物種子、種畜禽、水產苗種和利用農業轉基因生物生產的或者含有農業轉基因生物成分的植物種子、種畜禽、水產苗種、農藥、獸藥、肥料和添加劑等擬用于生產應用的”提出了類似管理條例第32條的申請材料要求。該辦法第12、13條對“向中華人民共和國出口農業轉基因生物用作加工原料的”境外公司提出了類似《農業轉基因生物安全管理條例》第33條的申請材料要求。與《農業轉基因生物安全管理條例》一樣，該辦法也沒有將《生物安全議定書》中“不得將本議定書解釋為締約方根據任何現行國際協定所享有的權利和所承擔的義務有任何改變”的聯結安排，轉化為相應的國內法規則。

從上述例子可以看出，中國在制定環境法規和政策以履行多邊環境條約時，既沒有明確宣示將履行多邊環境條約作為相關法規和政策的制定依據，也沒有在制定過程中注意遵循多邊環境條約中與WTO有關的聯結安排。這兩個方面的缺陷不利于中國的環境法規和政策免受其他WTO成員質疑，也不利于中國在今后的環境爭端中爭取主動。

在中國環境保護部門的工作計劃中，“完善鼓勵節能環保的財稅體系，研究制定有利于環境保護的產業政策，深化綠色稅收、綠色證券、綠色采購、綠色貿易等環境經濟政策”依然是中國的環境保護政策的重點之一。[9]在這種情況下，中國更加有必要重視上述問題。

注釋:

①現行有效的環境保護法規政策文件多達2628件的數字為2011年9月21日訪問北大法寶(www.pkulaw.cn)查詢環境保護類別的中央法規司法解釋所得2763件中的有效文件數2628件。

[1]趙維田.世貿組織的法律制度[M].長春:吉林人民出版社，2000.

[2]Steve Charnovitz.Exploring the environmental exceptions in GATT article XX.(1991)25 Journal of World Trade.

[3]趙維田.美國——對某些蝦及蝦制品的進口限制案[M].上海:上海人民出版社，2003.

[4]商務部新聞辦公室.商務部條約法律司負責人就美在世貿組織對中方風能措施提起磋商請求發表談話[EB/OL].http://www.mofcom.gov.cn/aarticle/ae/ai/201012/20101207325758.html，2011-04-18.

[5]lair R.Kelly.Power，Linkage and Accommodation:The WTO as an International Actor and Its Influence on Other Actorsand Regimes.24 BerkeleyJ.Int'lL.79(2006).Steve Charnovitz.Linking Topics in Treaties.19 U.Pa.J.Int'l Econ.L.329(1998).David W.Leebron.Linkages.96 Am.J.Int'l L.5(2002).

[6]Besty Baker.Protection，Not Protectionism:Multilateral Environmental Agreements and the GATT.26 Vand.J.Transnat'l L.437 1993.

[7]曲格平.關于《中華人民共和國環境保護法(修改草案)》的說明——1989年10月25日在第七屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議上[EB/OL].http://www.law-lib.com/fzdt/newshtml/20/2005072 2180753.htm，2011-09-18.

[8]張皓若.關于《中華人民共和國海洋環境保護法(修訂草案)》的說明——1999年6月22日在第九屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議上[EB/OL].http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/06/content_5007216.htm，2011-09-18.

[9]周生賢.探索環保新道路 大力推進綠色發展[EB/OL].中華人民共和國環境保護部官方網站，http://www.sepa.gov.cn/ztbd/hjr/sjhjr/2010hjr/xgbd/201006/t20100604_190484.htm，2011-10-02.

政府部門和學界對2010年12月22日美國訴“中國—有關風能設備措施”案的討論都局限于WTO規則本身，而本文從“中國—有關風能設備措施”案中的措施是履行《聯合國氣候變化框架公約》而采取的措施這一前提出發，參考多邊環境條約在既往涉及GATT第20條的裁決中的影響，分析了中國在該案中的應訴策略。在此基礎上，本文指出了中國環境法規和政策存在的不足，并提出相應建議。

D996.9

A

1004-518X(2012)01-0173-04

謝新明(1978—)，男，華東政法大學博士研究生，主要研究方向為國際經濟法。(上海 200063)

本文系華東政法大學研究生創新能力培養專項資金資助項目成果之一。

【責任編輯:葉 萍】