論效能型財政
——以江西為例

■鮑嘯鳴 匡小平

論效能型財政
——以江西為例

■鮑嘯鳴 匡小平

效能型財政;財稅體制改革;財政績效;財政監督

向服務型政府轉變是進一步貫徹科學發展觀，加快經濟體制改革的重要方面。財政部門作為政府體系中重要的組成部門之一，在多年來的改革發展中，不斷轉變服務理念，推陳出新，服務經濟發展，尤其是隨著市場經濟改革的繼續深入，建設效能型財政成了實際工作者的共識。本文嘗試在探討行政效能的基礎上界定“效能型財政”的概念，并根據目前江西的實踐，闡述效能型財政的現實意義，提出加強效能型財政建設的探討性思路。

一、效能型財政的基本內涵:收支活動的三原則

效能型財政是機關行政效能建設在財政部門的具體體現。而“行政效能”就是指在實現行政工作預期目標的基礎上，盡可能地提高行政效率，最大程度地優化效果，盡可能地降低行政成本即實現行政管理的帕累托最優狀態。

財政部門是政府核心部門之一，在行政效能的基礎上，效能型財政應充分體現財政的資源配置、收入分配、經濟調控等各項職能的同時，實現財政部門作為行政管理部門在資源配置方面的帕累托最優，必須體現以下幾個基本內涵:

第一，效能型財政要體現效率原則，有利于保持經濟穩定發展，有利于資源合理配置，有利于降低行政成本。在財政收支方面，財政收入規模要能滿足政府履行各項職能的資金需求，財權與事權相匹配，同時又能適應當前經濟社會的發展水平，充分考慮對私人部門正常的投資和消費行為的影響，減小對經濟產生的超額負擔。在收支調控方面，要追求財政調控效率，保證財政收支結構的合理，一方面確定稅收、費用、國債等收入形式應占的適當比例，尤其是稅收在收入中應占的比重;一方面確定政府在各個領域投資的適當比例，有利于提高資源配置的有效性，有利于市場機制的形成和完善。在行政管理方面，要盡量降低行政成本，體現經濟效益，實現少投入、多產出，少花錢、多辦事，少介入、多引導;同時要提高行政效率，有錯必改，有偏必糾，體現高靈敏度，提高科學化、民主化程度，及時收集歸納各方面的意見、建議、投訴，并做出迅速、恰當的回應，支持今后的決策修正。

第二，效能型財政要體現注重效果的原則，注重財政收支的質量。在具體的財政收支活動中要體現真實性，財政數據客觀真實反映收支情況和經濟運行情況，不夸大也不隱瞞。在宏觀上要促進社會公平、經濟和環境可持續發展，提升社會整體福利水平;在微觀上要提高企業和個人收益，引導企業技術進步和消費者理性行為，體現財政收支的社會效益、環境效益。

第三，效能型財政要體現高滿意度的原則，注重公共性。財政是綜合經濟管理部門，是百姓關注的焦點部門，是實行宏觀調控、引導經濟穩定持續發展、發展社會公共事業的財力保障部門，關系到政府各部門運轉，關系到企業發展，關系到群眾生活，社會各界熱切希望公共財政信息公開，提高財政透明度。效能型的財政必須積極回應各種質疑，關注老百姓的主觀感受，不斷提高社會各界對財政工作實際效果的滿意度。

二、效能型財政建設的現實邏輯:三個必要性

(一)效能型財政建設是貫徹落實科學發展觀的必然要求

科學的發展觀以全面、協調發展為基礎，以促進人們全面發展為目的，是全面、協調、可持續的發展觀。效能型財政的建設，就是按照全面推進經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設以及生態文明建設的發展要求，全面推進社會公平、優化社會配置、引導經濟發展、保持經濟穩定，根據財政收入與支出的成果與效果，企業、單位和群眾的意見與反饋進行評價、提升、建設的活動。發展觀與效能型財政建設相輔相成。一方面，科學的發展觀引導著科學的效能型財政建設，錯誤的發展觀引導著片面的效能型財政建設，在發展觀上出現盲區，必然會在效能型財政建設的方式、方法和內容上陷入誤區。另一方面，科學的效能型財政建設又實踐著科學的發展觀，并為樹立和落實科學的發展觀提供財政保障。

(二)效能型財政建設是推進政府績效管理和行政問責制度的必然要求

政府績效管理和行政問責制度建設本質是以績效為導向，降低政府成本，提升管理效能，提高政府服務滿意度的改革措施。目前我國政府在某些方面出現職能交叉、權責脫節、公共資源配置效率不高，公共產品和公共服務供給不足，考核體系不健全等現象。效能型財政建設注重財政支出的配置效率和生產效益，有利于提高政府工作效率，有利于增強政府責任意識，有利于提升公共產品和公共服務的質量，可以極大地解決上述問題。

(三)效能型財政是加快財稅體制改革和公共財政建設的必然要求

在2011年的全國財政工作會議上，謝旭人部長提到，“深化財稅改革，積極構建有利于轉變經濟發展方式的財稅體制機制，健全公共財政體系”。而且，隨著社會主義民主政治進程的推進，社會各界對公共財政信息公開，提高財政透明度的期望和呼聲越來越高。這就迫切需要我們建設一個包含效能目標、效能評估、效能控制、效能激勵、溝通與改進等多項內容的效能型財政體系，提高財政工作效能的同時推進財稅體制改革和公共財政建設。

三、效能型財政建設的基本實踐與問題:江西樣本分析

江西省近些年來一直在以機關效能建設為主題推進服務型政府建設，財政部門在這一活動中取得了明顯成效:一是財政收入實現“階梯式”跨越。開展機關效能建設以來，江西省財政總收入、財政支出均實現跨越增長。2008年，全省財政總收入達到816．8億元，增長22．8%，財政收入超過50億元的市達到7個，其中南昌市跨越200億元。2009年，全省財政總收入完成928．7億元，增長13．7%，人均財政總收入突破2 000元。2010年，全省財政實現重大跨越，完成1 226億元，同比增長32%;其中地方財政收入完成777．8億元，同比增長33．8%。二是財政支出突出重點。各地通過調整優化支出結構，對重點項目、優勢產業和民生工程進行重點投入。如贛州市制定了《關于建立財政長效投入機制支持城鄉統籌發展的意見》，財政支持重點向農業產業傾斜，2011年該市財政預算安排農林水事務支出達13．4億元，積極落實各項“三農”生產扶持政策，提升服務“三農”水平。南昌市，僅2011年上半年的民生工程涉及財政政策資金的累計投入就達25．7億元;宜春市2010年民生支出總額高達121．6億元，占全市財政總支出的71．1%。三是加強財政資金績效管理，提高財政資金使用效率和效果。通過構建重點專項資金的績效考評體系、建立健全分級考評機制、落實獎懲制度、加強財政投資評審等實行嚴格的跟蹤問效和績效評價。四是健全推進公共財政陽光建設的信息公開機制和監督制約機制。江西省于2010年推出《進一步加強公共財政陽光運行的意見》。通過深化預算管理制度改革，加強對財政資金的監管，積極改革和創新財政管理體制和運行機制，積極推進公共財政陽光建設的信息公開機制，建立健全預算編制、執行、監督相互制約的權力運行機制，大力推進陽光財政建設，取得了預防腐敗、提高財政資金使用效益的多重效果。五是干部隊伍素質得到提高，服務水平不斷提升。財政是窗口，是平臺，是政府聯系人民的紐帶，“心系群眾，為民理財”是關鍵，各地財政部門通過加強干部教育培訓、優化機關作風、鍛煉干部服務能力，真正做到為民理財。通過培訓拓寬干部視野，擴大知識面;通過優化機關作風提升干部思想，勤廉兼優;通過招商引資等外出服務鍛煉干部服務經濟發展的能力。多年來，財政部門在創優發展環境及為群眾、企業提供服務方面工作越做越細致，在全省優化發展環境監測報告中名次不斷前移。

當然，由于主客觀方面存在的制約條件，效能型財政建設還面臨著許多難點。一是財政收支矛盾突出，市、縣配套資金壓力較大，地方自主性小。目前，財政的分配性效能存在下滑的趨勢，主要體現在財權過于集中，專項轉移支付以及相應配套資金壓力較大，而事權相對集中的縣鄉財政自主性不高，可用財力無法滿足各地多樣化的、迫切的實際需求，出現財政難以為繼，甚至是隱形負債。二是財政收支效率和效果有待進一步提升，即財政收支的經濟效益和社會、環境效益還有很大提升空間。主要體現在財政支出規模和結構能夠保證的情況下，財政支出管理體制的不健全和管理水平的粗放導致財政支出預算約束軟化，財政收支質量、效益和效果有待提升。三是績效考核難度較大，獎懲措施執行難，項目和資金仍缺乏強有力的監督。首先，“重支出，輕績效”的思想依然存在，“重效率，重效果”的績效管理理念尚未深入人心;其次是財政工作多樣化、個性化，績效指標量化難，尤其是無形的“社會效益”難以評價;再者獎懲措施執行難，考核結果有些沒有得到很好的應用，存在檢查容易、處理難等流于形式的現象。

四、加強效能型財政建設的途徑:從思想、制度到技術手段

財政效能建設，就要實現對財政效能進行評估，需要的是通過構建一個效能型財政體系，通過制度設計、運用技術手段和管理方法以實現財政效能目標，并根據財政效能評價結果的反饋進一步改進財政效能。本文就進一步加強效能型財政建設，提出五點探討性的建議:

一是提高思想認識，強化效能理念。財政效能的提高，必須要求人的觀念更新，無論是財政政策的決策者，還是執行者;無論是財政部門還是其他部門，都要樹立財政效能的新理念。提高財政效能不僅僅是提高財政效率，還要提升財政效果，實現財政公平，提高財政滿意度。提高效能，是全面、持續、可協調發展的重要體現;是順應社會各界、公眾呼聲，建設公共財政的必然趨勢;是合理配置公共資源，發揮財政調控作用的有效手段;是財政精細化管理、提高財政支出效益的重要內容。這就要進一步加強教育，通過講座、研討會、演講比賽等各種方式循序漸進地使效能理念深入人心;要擴大輿論宣傳，利用報紙、雜志、網絡等各種媒體宣傳效能建設成效，營造人人講效能、重效能的濃厚氛圍;要加強組織領導，形成工作推力和合力，使效能型財政建設不斷前進。

二是建立健全各項制度，推進績效管理。建設效能型財政，轉變財政效能理念，就要完善相關財政法規，建立健全公共財政的科學民主決策制度，建立健全財政績效管理制度。依法理財，科學理財，為民理財，以制度管人管事促效能。通過公共財政集體民主決策、專家咨詢論證、社會聽證和公示、社情民意反饋、決策責任追究等各項制度體現大多數人的個人偏好，滿足社會公共需要，又實現公眾參與、公共決策以及公眾監督，增加財政滿意度。通過財政績效評價杜絕無效的財政支出項目，在財政收支矛盾的情況下，依據財政效能的高低，依次安排支出項目，確保有限的財政資金用到高效、急需的公共需求上。通過對項目投資額、項目完成時間、質量和效果的考核實現財政績效管理，對績效考核結果好的進行表彰，并在資金安排上予以傾斜;對未達到要求的要問責，并扣減財政資金或取消項目安排，對違紀違法的要依紀依法追究相應責任。通過推進財政效能評估體系的進一步完善，對不同的公共財政支出進行客觀公正的考核，以保證財政效能提高。

三是深化體制改革，優化財力配置。建設效能型財政，還需要深化財稅體制改革。健全財政體制，合理地明確各級事權劃分，明確支出范圍，根據不同公共產品的區域性，切實優化各級政府的財力配置;健全、優化財政轉移支付制度，盡快培育基層穩定且合適的財源，加大一般性轉移支付力度，適當降低中央專款地方財政配套比例;推進預算制度改革，健全公共財政預算、政府性基金預算，擴大國有資本經營預算和社會保險基金預算范圍，提高預算編制和預算管理的科學性、系統性、規范性以及透明度;繼續深化國庫集中收付、政府采購等財政制度改革，積極構建財政資金陽光運行機制，進一步推動效能型財政建設。

四是運用技術手段，規范財政監督。制度要執行，技術手段是基礎，規范監督是保障。要建設效能型財政，提高財政效能，就離不開信息化的財政監督。通過對財政信息的規范整合，以財政效能為導向將監督覆蓋整個財政資金鏈。建設涵蓋預算編制、預算執行、單位會計核算和年終決算等一體的財政信息平臺，支撐同級及上下級財政部門信息系統無縫化對接，通過信息化手段實時監控財政收支情況、財政支出項目使用情況、財政收支效果，實現財政綜合數據的分析、利用，既有利于財政監督的規范化、透明化，又能有利于財政效能的監控與預測，提高財政服務水平和未來的財政決策水平。

五是加強溝通反饋，及時改進提升。建設效能型財政，財政效能的反饋及改進是關鍵。財政考評結果的運用不僅僅是進行激勵與約束，更重要的是通過考評中的反饋來促進財政效能的改進，形成良性循環。首先是通過反饋保證考評的客觀公正。最初的考評制度設計總會與現實情況有些偏差，針對不同項目的差異性，考評辦法并不總是完全合理;而考評過程又是考評者履行職能的行為，不可避免的摻雜主觀意志，這些導致考評的客觀公正不能完全依賴于制度來實現。財政效能反饋較好地賦予被考評者一定的權利，使其有一個申述的渠道，通過反饋改進效能考評的制度設計，彌補制度執行上的缺失。其次是通過反饋提高財政績效考核質量。以往的績效考評，一般都注意力放在績效考核的制度設計和實施上，卻往往忽略了將考評的意見反饋給被考評者以提升考核的質量。一方面是將效能考評結果的各項來由告知被考評者，指出優缺點，一方面是針對缺點提出改進意見和建議。再次，財政效能的反饋應充分發揮財政內審和監督作用。充分利用財政內審和監督制度，還可參照利用紀檢監察機關依程序設立的優化發展環境監測點和聘請的監督員，擴大財政監測點及監督員范圍，以期覆蓋整個財政收支影響的群體，對財政部門及其工作人員履行職責情況進行監督和測評、對財政工作提出意見和建議，真正實現財政效能建設的民主化、科學化。

建設效能型財政，就要明確目標和工作思路，革新觀念，始終把提高財政效能放在首要位置，將效能評價始終貫穿于財政工作之中，結合不斷深化的財稅體制改革，注重溝通與反饋，形成一個科學民主、系統全面、權責明確、運作規范、自我改進的財政效能建設體系，為經濟社會建設提供強力保障，不斷推動經濟與社會、人與自然環境全面、協調、持續、和諧發展。

[1]王先文．執法監察教程[M]．北京:中國方正出版社，2007．

[2]毛昭輝．中國行政效能監察——理論、模式與方法[M]．北京:中國人民大學出版社，2007．

[3]楊朝霞，逯峰，凌捷．地方財政電子化監督研究[M]．北京:經濟科學出版社，2011．

[4]遼寧省財政廳、東北大學聯合課題組．財政支出效率綜合評價研究報告[J]．經濟研究參考，2004，(46)．

[5]張新．關于政府公共支出績效考評制度的研究[J]．經濟學動態，2003，(7)．

[6]林翰文．完善我國現代國庫管理制度的路徑選擇[J]．企業經濟，2010，(7)．

[7]蘇榮．推進科學發展 加快綠色崛起 為建設富裕和諧秀美江西而不懈奮斗——在中國共產黨江西省第十三次代表大會上的報告[N]．江西日報，2011－11－1(1)．

[8]馬春慶．為何用“行政效能”取代“行政效率”——兼論行政效能建設的內容和意義[J]．中國行政管理，2003，(4)．

近年來，我國財政發展與改革取得明顯進展，財政收支規模擴大、結構優化、管理水平提高，財稅政策也在逐步完善、調控得到增強，財稅改革不斷深化，公共財政體系進一步健全。然而，財政收支的效率、效益和效果還有進一步提升的空間。面對各種復雜多變的國內外經濟形勢，在提升經濟發展質量和效益、加快轉變經濟發展方式的迫切要求下，建設效能型財政已經成為當前各級財政部門發展與改革亟須加強的任務之一。本文嘗試在探討效能型財政內涵和邏輯體系的基礎上，通過對江西省財政效能建設成效的分析，提出加強建設效能型財政的五條路徑，以期提升地區經濟的綜合實力和競爭力。

F810．2

A

1004－518X(2012)01－0252－04

鮑嘯鳴(1986—)，男，江西財經大學財稅與公共管理學院博士研究生，主要研究方向為財稅理論與政策;匡小平(1962—)，男，江西財經大學財稅與公共管理學院教授，博士生導師，主要研究方向為財稅理論與政策。(江西南昌 330013)

【責任編輯:薛 華】