提升縣鄉財政資金監管水平的思考

■宋立根 彭建章

一、縣鄉財政資金監督管理現狀

縣鄉財政資金監督管理，是基層財政部門的重要職責，管好財政資金、用好財政資金、落實好各項財政政策，是財政工作的主要目標和基本要求。隨著財政改革的不斷深入，縣鄉財政資金監督管理也面臨著一些困難和問題，主要表現在以下幾個方面。

（一）財政資金監管工作量大

2004年實行分稅制財政體制改革以前，對于縣鄉財政來說，收支規模不大，財政轉移支付資金比較少。實行分稅制財政體制改革以后，尤其是隨著國家積極財政政策的實施和縣域經濟的不斷發展壯大，財政性資金收支規模越來越大。縣級財政手中掌握了更多的公共財政資源，對財政管理要求越來越高，對財政資金實施有效監管的任務也越來越重。財政監督管理內容越來越細，財政資金監管工作量必然會越來越大。

（二）財政資金監管難度大

財政支出資金涉及經濟社會發展的各個領域，包括教育、文化、衛生、社會保障等民生資金各個方面，以及預算編制、預算執行、預算監督各個環節，具有很強的政策性，每項財政支出資金都有相應的使用范圍、政策要求和資金管理模式。例如提高機關干部津補貼標準、支持教育衛生事業發展、擴大社會保障覆蓋面、推進農村養老保險試點等方面，初步統計，近些年來國家出臺的涉農補貼政策就有22項，補助對象包括企業法人、農戶及特定人群等。財政服務的范圍越來越寬，服務對象越來越廣，同老百姓切身利益也越來越緊密，縣鄉財政部門所有工作人員需要熟悉掌握各項財政政策以及相關法律、法規，尤其對財政專職機構監管人員的業務素質提出了越來越高的要求，財政資金有效監管的難度也越來越大。

（三）財政資金監管機制不健全

目前，縣鄉財政資金監管機制不健全，主要是對財政資金監管的重要性認識程度不高，普遍存在“重要錢、輕管理，重分配、輕監督”的現象。在財政監督機制層面上，沒有形成完整的財政監督體系，側重事后財政監督檢查，事前評審和事中控制存在一定缺陷，財政監督職能缺位，一定程度上財政資金使用效益不高，財政資金浪費現象時有發生。健全財政資金監管機制越來越重要，提升縣鄉財政資金監管水平越來越緊迫。

（四）財政資金監管關注度高

當前，我國經濟發展環境和面臨的形勢日益復雜，在保持經濟回升向好勢頭的同時，加快發展方式轉變的任務更加繁重，財政收支矛盾尤為突出。社會各界對財政資金監管的關注度越來越高，各級人大代表、政協委員的民主意識、法制意識、監督意識在提高，納稅人、財政補貼對象的民主意識在提高，社會媒體對財政資金的關注度在提高，各個業務部門對財政部門的期望值在提高。財政資源擴大了資金分配的權力，帶來了越來越艱巨的責任。

（五）基層財政人員素質有待提高

從財政支出的方向和趨勢看，向民生傾斜、向基層傾斜成為財政支出的重點。但基層財政工作人員業務素質參差不齊，很難達到知識全面、技能嫻熟的高要求。另外，目前縣級財政對財政所實行業務領導，人員歸鄉鎮管理，有些政策、資金由于受到鄉鎮利益和人事管理關系的影響，不能全部及時落實到位。縣級財政對鄉鎮財政缺乏有力的指導，業務素質和管理水平有待進一步提高。

二、提升縣鄉財政資金監管水平的做法

（一）提升財政資金監管技能

加強財政業務培訓學習，是做好財政資金監管工作，提升財政干部隊伍素質的關鍵。財政政策不清、財政業務不精、財政人員素質不高，是財政資金管理存在問題的主要原因，為此，應從提高財政干部隊伍素質入手，加強財政業務技能的學習培訓，成為提升財政資金監管技能的重要舉措。

1、抓“每人一課、每月一課”學習培訓活動。為進一步提高干部隊伍的業務技能，近幾年，河北省高碑店市財政局探索開展了 “每人一課、每月一課”活動，每月利用一天的時間，進行集中學習，由各科室輪流授課，講解業務工作、業務流程、政策法規以及先進市縣的經驗做法等財政業務知識，加強業務交流，拓展知識視野，提升業務技能。并邀請財政部、省財政廳的專家就依法理財、財政資金安全、完善內控機制開展了專題培訓，提升了財政干部的業務水平。

2、抓財政創新提升，夯實基礎管理水平。從總結提高、吸收借鑒、提升和改進入手，深入開展對標省內先進水平，財政業務“上檔進位”活動，認真學習先進市縣的經驗做法，組織相關科室到一些市縣進行了學習考察，對財政業務流程、管理制度、內控機制進行規范和優化，統一編印了《高碑店市財政局崗位職責、業務流程及內控規范匯編》，共完善財政專項資金審核撥付等業務流程7項，出臺了 《高碑店市人民政府關于嚴格國有資產管理的規定》等管理制度9項，為推進科學理財，依法進行財政資金監管提供了準確依據。

3、抓雙向輪崗交流，培養復合型人才。近年來，高碑店市財政局實行了縣鄉財政人員定向交流制度，每個財政所每年選派一名人員到市財政局相關科室學習鍛煉，熟悉政策法規，提高業務技能，增強財政資金監管的能力和水平。市財政局選派業務骨干到鄉鎮財政所任職，了解基層實際情況，熟悉基層業務，幫助指導基層財政人員提高業務水平，以加強對財政資金的監管力度。

（二）提升財政資金監管制度保障

科學、有效、健全的財政管理制度體系，是完善財政資金運行機制，做好財政資金監管的重要保證。高碑店市財政局結合自身實際，以“管錢的不管事、管事的不管錢”為原則，從制度設計入手，建立了預算編制、預算執行、預算監督相互分離、相互制約的財政運行機制。

1、在預算編制上，全面推行規范的部門預算改革。預算編制緊緊圍繞勤儉節約、集中財力辦大事和注重民生的原則，科學制定各項標準定額，加大相關資金的整合力度，提高了財政資金的配置效率。嚴格規范基本支出定額標準，科學編制項目支出預算，并將項目預算編制到具體承擔單位和可以執行的具體項目上，減少了部門預算調整幅度，為細化財政資金監管提供了準確依據。

2、在預算執行上，實行財政國庫集中收付全覆蓋。建立了科學規范的國庫集中支付運行機制和嚴密規范、高效安全的財政資金管理業務流程。首先，健全機構設置，科學界定預算和國庫管理的職責和崗位分工，財政資金撥付嚴格執行申請撥付、復核、稽核和單位主管領導審核把關的分工負責制。撥款人員不得同時負責稽核、賬務或檔案管理，并建立了嚴格的印鑒和票據管理制度。其次，規范財政專戶類別設置和專戶資金支付業務流程，做到 “管業務的不管錢，管錢的不管業務”，強化財政專戶資金支付各個環節監督機制，消除權力制約的“真空”。再次，加快預算執行進度，完善了預算、國庫支付及各業務科室之間的業務流程，簡化資金申請、審批、撥付手續，嚴格實行“限時辦結制”，對于上級專款，自從指標錄入2個工作日內完成撥款手續，提高了財政資金撥付效率。

3、在預算監督上，健全完善預算執行動態監控機制。按照“完善操作、優化流程、提高效率、確保安全”的原則，建立了預算、國庫、國庫集中支付中心“三位一體”的運行機制，通過信息化技術手段，對財政資金運行中預算指標下達、用款計劃審批、財政直接支付和授權支付等業務辦理過程實施動態監控。從完善財政資金安全管理保障機制入手，建立健全預算指標管理、財政專戶管理、資金撥付管理、指標登記和對賬管理、總會計規范以及資金支付流程等管理制度，加強內部稽核工作，細化收支項目，提高預算支出執行的均衡性和效率,提高了財政支出精細化管理水平。

（三）提升財政資金監管有效性

為加強財政專項資金管理，高碑店市財政局建立了分級負責、分級審核的財政專項資金管理制度，堅持“先評審，后撥付；先審計，后結算”的原則，按照項目招投標制——投資評審制——報賬預審制——現場勘驗制——審計結算制的業務流程，嚴格管理和監督，業務科室與資金撥付科室各負其責、協調配合。

1、嚴格執行政府采購和招投標管理。在項目批準立項后，凡使用財政專項資金達到高碑店市政府采購目錄及招標限額標準以上的項目，必須按照政府采購程序申報采購計劃，實行政府采購。基本建設項目必須實行招投標管理，按照公開招標的方式組織實施，并按基本建設程序進行規范操作。

2、嚴格財政專項資金投資評審制度。實行項目管理的財政專項資金，市政府成立了專門機構參與工程項目的前期立項、可行性論證以及建設項目標底的編制，并對標底進行審定，對工程實行全程跟蹤管理。項目完工驗收后，使用單位及時編報竣工決算，由財政投資評審中心或聘請具有資質的中介機構進行審計評估，并按照審減的資金額給予一定比例的獎勵，出具審計報告，以此作為項目資金結算的依據。2011年，高碑店市財政局對13個政府投資重點項目進行了竣工決算評審，共審減項目資金5600多萬元，提高了財政資金的使用效益。

3、嚴格報賬預審，監督關口前移。在財政資金撥付前，嚴格審核把關，做到事前監督、事中控制，實現了監督關口前移。在財政資金撥付審核方面，高碑店市財政局實行了“六級審核”撥付制，制定了《財政專項資金撥付業務流程》，實行業務科室經辦人、業務科室負責人、業務主管局長、局長、資金撥付科室負責人和主管局長“六級審核”撥付制，支出層層把關，嚴格按預算、按進度、按程序撥付和使用。業務科室負責項目管理，根據工程進度填寫資金撥付申請單，現場勘驗，逐級審核，由資金撥付科室直接支付給項目建設單位或勞務提供者，確保了財政資金安全與使用效益。

4、嚴格審計決算，完善國有資產管理。對于工程項目類財政資金，高碑店市財政局嚴格按照工程有預算、項目有招標、設計有標準、施工有協議、日常有監理、竣工有驗收、決算有審計的操作規程進行決算審計后，及時辦理固定資產手續。各業務部門、各單位購置固定資產，實行購入審批制度，屬于政府“公務倉”管理目錄內的固定資產，由財政部門直接調撥，用完收回。屬于政府集中采購目錄內的項目，實行國有資產審批、政府采購、國庫集中支付。各部門、各單位處置國有資產，必須嚴格按規定執行，實現對國有資產購置、處置的動態管理，在加強財政資金監管的同時，提高了財政資金的使用效益。

（四）提升財政資金監管合力

進一步強化財政資金的動態監控，變事后的被動監督為事前、事中對財政決策和資金執行過程的主動監督，積極探索財政監督機制改革與創新，是提升財政監督績效的重要措施。

1、把握財政監管重點。深入開展了強農惠農政策資金、會計信息質量、“小金庫”專項治理以及其他領域專項檢查，加強對社保、教育、支農等專項資金的監管，加大對財政資金使用量較大單位的監管力度，嚴厲查處違法違紀行為，加大處罰力度，并與個人政績掛鉤，公開曝光，接受社會監督，有效遏制了違法違紀行為的發生。

2、實施財政派駐監督。高碑店市財政局為提高財政資金監管的覆蓋面，向教育、衛生、交通、民政、農牧、水利、建設、土地等8個財政資金使用量較大的部門派駐了財政監察員，把過去單一的事后監督拓展到事前、事中、事后相結合的全過程監督，督促、指導預算單位規范財務管理，提升預算執行水平，通過創新監督方式，派駐部門監督，進一步規范了各部門、預算單位的財務管理。

3、強化財政內部監督。高碑店市財政局在建立輪崗交流和離任審計機制的基礎上，建立完善了內部資金安全檢查制度。每半年對局內財政資金進行一次全面內審。對中層股級干部每三年進行一次全面輪崗交流，重要資金管理崗位的一般干部每五年進行輪崗交流，并實行了嚴格的內部離任審計。對一般干部因工作需要調離現工作崗位時，在調離前必須辦理審計交接手續；對副科長以上干部的工作調動，需要進行嚴格的離任審計，辦理工作交接手續后方可調動，確保財政資金安全。

4、健全財政監督長效機制。財政資金監管涉及方方面面，僅靠財政監督專職機構人員力量遠遠不夠，必須落實各業務職能科室監督職責，形成監管合力。財政監督機構和業務職能科室之間要加強溝通協調，實現崗位監督的互補。高碑店市財政局進一步明確了業務科室與監督機構的職責分工，業務科室從管理角度搞好財政監督，主要側重于財政資金和財政政策執行的日常管理監督，如預算編制、預算執行、預算資金使用管理等。專職監督機構側重于組織協調專項監督，違規違紀的處理、處罰和對日常業務管理監督的再監督，并對財政專項資金的使用實行常態化的監督，把監督與管理有機地結合了起來，改變了重撥款、輕監督，監督缺位的問題，建立了共同監督、各負其責、相互促進、相互制約的財政“大監督”格局。

三、進一步提升縣鄉財政資金監管水平的思考

財政資金監管涉及面廣、政策性強，任務艱巨，責任重大，堅持多措并舉，標本兼治，是提升財政資金監管水平的系統工程。

一是積極創造有利條件，為財政資金監管提供保障。各級政府和財政部門要從組織領導、人員配備、經費保障、車輛調度等方面，大力支持財政資金監管人員開展工作，確保財政資金監管工作的深入開展。

二是建立考核獎勵機制，規范財政資金監管。要量化考核標準，對財政資金監管力度大、成效顯著，在接受上級檢查中未發現重大違規違紀問題的基層財政，給予表彰和獎勵，并在評優評先、職稱評定、干部任用上給予傾斜，以充分調動監管人員工作的積極性。要著力加強日常性監督，解決財政、財會管理中的各類共性問題。特別是解決針對集中檢查后出現的前清后亂，前查后犯的問題。

三是強化財政績效監督，為財政資金監管追蹤問效。要從項目合理性及實現程度、預算執行情況、資金使用合規性、財務管理狀況等方面進行分析評價，促進完善績效評價監督體系。逐步將績效評價監督結果作為部門預算編制的重要依據，促進建立以結果為導向的預算管理體制。同時，建立資金下達與資金監管掛鉤聯動機制。上級部門在下達資金時，應重點考察下級部門的財政資金管理績效和資金監管水平，對于財政資金使用績效高、監管能力強的部門和市縣，在資金下達、項目申報上給予傾斜，以徹底解決偏重資金爭取、忽視資金監管的現象。要將著力點逐步轉移到提高財政資金有效性的監督檢查上，全面提高財政資金分配使用的安全性、規范性和有效性。注重對預算編制科學性、合理性的審核，加強對預算執行效益的監督，提高財政資金的利用率，增強財政資金分配和使用績效。

四是嚴格的責任追究制度，明晰財政資金監管責任。要進一步規范檢查工作程序，引入責任追究制度，增強內部監督的權威性和威懾力，嚴格整改制度。建立和落實嚴格的責任追究制度，是強化財政管理的重要手段。要建立明晰的崗位責任，按照預算決策、分配、執行的運作流程，明確職責、權利、義務、內容、程序以及處罰手段等，建立起貫穿財政管理全過程的責任鏈條。要嚴格執法，落實對違法違紀責任人的問責制和責任追究制度。要規范政府機關的監督行為，依法行使監督職責，防止濫用政府權力。★