關于落實2012年保障性安居工程用地的調查及建議

◎劉守英 邵挺

2011年用地落實情況與2012年用地需求估算

2011年保障性安居工程用地落實情況總體良好。截止到2011年12月31日，全國31個省（區、市，含新疆建設兵團，西藏除外）的保障性安居工程實際用地4.81萬公頃，同比增加46.2%，全面保障了1000萬套保障性安居工程用地需求。

從2010年和2011年保障性安居工程用地結構看,經適房、限價房主要采取新增劃撥供地，廉租房、棚改房和公租房主要利用存量土地，也有部分新增用地。新增用地和存量用地大約各占50%。

完成2012年新開工建設700萬套保障性安居工程的任務，保證供地仍是關鍵。我們用兩種方法對2012年的用地需求和結構做了估算。一是按國土部的用地安排來推算。未來4年要保證2600萬套保障性安居工程落地，在各類房和套型面積不變前提下，需用地150萬畝左右。其中，存量土地占40%-50%，約70-80萬畝，需新增供地70-80萬畝左右。照此類推，要保證2012年700萬套保障性安居工程落地，總用地需求約40萬畝，其中利用存量土地20萬畝左右，新增供地20萬畝左右。二是根據2011年各類保障性安居工程用地結構來推算。2011年，公租房、廉租房、棚改安置房、經適房和兩限房各占22%、16%、42%和20%。如果2012年各類住房占比和存量及新增用地結構不變，700萬套保障性安居工程中，有約371萬套可以靠存量用地來保證，329萬套需要靠新增用地。按照四類保障性安居工程平均每套60平米、容積率1.5計算，需要新增供地19.74萬畝。

從以上推算，要完成中央2012年700萬套保障性安居工程落地，一是要在政策上保證約20萬畝存量用地入市；二是要落實好20萬畝新增土地供應。

地方落實保障性安居工程用地的探索

2011年，地方為了保障性安居工程落地，采取了一些創新做法。

一是確保保障性安居工程供地,降低土地成本。在土地指標緊缺、土地市場低迷和出讓收入增速下滑情況下，不少地方堅持保障房用地指標單列，優先供應。有些地方對保障房供地未達標的，停止商品房用地審批。江西省為解決國有林場、墾區棚改資金和用地困難，統籌安排國有林場、墾區建設用地，對異地建設的棚改項目采取劃撥供地，降低成本，減輕職工住房支出負擔。重慶市從政府儲備地中拿出一定比例土地，對全部公租房采取劃撥供地，僅主城區就劃出3萬畝建公租房。民心佳園是重慶最大的公租房小區，占地504畝，如采取“招拍掛”出讓，土地收入逾30億元，政府以劃撥供地建公租房，只收2億多元，土地成本大大降低。

二是合理利用土地區位，平衡棚改用地和資金。一些地方對區位優勢明顯的棚戶區進行改造時，將原有地塊一部分用于建廉租房和公租房，剩余土地進行置換或騰空后“招拍掛”上市，進行商業開發，既充分保證了原有居民的安置用地，又解決了棚戶區改造的資金問題。“十三排”棚戶區是湖北省黃石市最大的棚改項目，占地270畝，政府用70畝解決原棚戶區居民的安置問題，騰退出的200畝地，已經規劃調整為商住用地，計劃將整理上市后獲得的土地收入，用于棚改新區和廉租房、公租房建設。上海市利用城市功能調整機遇，鼓勵企業按規劃將工業用地用于公租房和商品房建設。徐匯“龍南佳苑”為首個試點項目，規劃面積4.8萬平方米，可提供公租房2000套，建商業設施1.5萬平米。

三是通過土地置換解決廢棄工礦區棚改供地。在一些大型礦區和資源型城市周邊，集中了大量工礦廢棄地。山西省有關部門統計，將城市廢棄煤礦和工礦用地整理，可多出38萬畝建設用地。他們計劃對這些土地進行復墾，將增加的建設用地指標優先用于保障性安居工程建設。2011年，山西省保障性安居工程用地實際供應近3萬畝，利用存量土地17140畝，新增供地12052畝，廢棄工礦地的整治復墾為緩解用地指標和供地不足起了很大作用。

四是利用集體建設用地建公租房。隨著城市化進程加快，各類城市的規劃區內已存在大量集體建設用地。北京市于2011年啟動的城鄉結合部50個重點村建設工程，集體存量建設用地就有近90平方公里，相當于北京老城區（原西城、東城、崇文、宣武）的面積。北京市在對50個村進行改造時，拿出3.3平方公里用于發展集體產業，給每個村民留足50平方米作為產業用地。目前唐家嶺的10萬平米和梅溝營村的30萬平米公租房建設已經動工。上海、江蘇、廣東、山東、浙江也有類似做法。

政策建議

第一，明確保障性住房供地占劃撥用地的比重。為完成保障房安居工程建設任務，2012年和未來若干年還需要一部分新增土地。建議調整劃撥供地結構，明確劃撥供地用于保障房的比重，嚴格規定城市基礎設施和公益事業用地標準，減少政府機關用地比例，嚴把用地審批關，遏止政府豪華辦公樓、大廣場、大馬路等“形象工程”，確保新增劃撥供地更有效用于保障房建設。

第二，制定城區棚改土地利用和級差收益使用政策。在認真總結湖北黃石、上海等地經驗基礎上，出臺相關政策，確保棚戶區改造中用于原住民安置的保障性住房建設用地需求，明確規定剩余土地用于“招拍掛”和商業開發的比例。制定棚戶區土地出讓金使用和管理辦法。鑒于棚戶區歷史遺留問題多，市政設施欠賬大，補償安置和拆遷成本高，建議這些區段的土地出讓收入主要用于被改造區段市政建設、拆遷補償安置和安居房建設。

第三，嚴格規范和管理工礦廢棄用地復墾指標的置換。為解決偏僻工礦棚戶區改造中缺用地指標、缺改造資金的難題，應允許對部分遠離城區、資金籌措困難的棚改區，允許其將廢棄工礦地復墾后，多出來的建設用地指標用于置換。為防止地方借增減掛鉤擴張城市用地，國土部門應對這類改造的土地置換采取項目管理，已列為國土部城鄉用地增減掛鉤試點的省市，將棚改項目納入國土部下達給該省的指標統一管理；沒有列入試點的省份，采取項目單報單列方式管理。

第四，出臺集體建設用地建設公租房管理辦法。城鄉結合部集體建設用地，既為公租房建設提供巨大空間，也是農民分享城市化成果的主要生產要素。建議在總結北京、上海等地做法基礎上，出臺城鄉結合部集體建設用地建公租房管理辦法，明確集體建設用地納入城市規劃的途徑；土地產權性質；公租房建設主體、資金來源和管理辦法；原住民市民化的途徑；農民集體分享公租房出租收入的辦法等。