目標設置在地方政府績效管理中的功能研究

魏四新，郭立宏

（1.西安理工大學經濟與管理學院，西安710048;2.陜西省統計局，西安 710006）

0 引言

我國政府績效管理研究起步于20世紀90年代，到2000年以后績效管理才成為地方政府治理研究的熱點，經過20年的研究和探索也取得了一定的成果。但與西方發達國家相比，我國政府績效管理的研究仍處于“初級階段”，在基本理念、實施原則、評估能力和操作技術層面存在著諸多不足[1]。而且從目前已有的研究來看，我國對政府績效管理的研究主要聚焦在績效管理工具引進介紹，績效管理的價值體系、指標體系、評估主體、評估結果運用和影響因素等方面，相比而言，作為政府績效管理重要的、不可或缺的環節—績效目標設置的研究卻比較少，尚屬于薄弱環節。僅有的文獻也只是圍繞著國外績效目標管理的引進、目標設置中存在的問題等進行了討論，目前僅對政府績效目標的概念進行了界定，對于地方政府績效目標產生的過程，即績效目標設置的內涵和功能還沒有開展討論，因此本文根據目標設置理論，通過對地方政府績效目標設置的內涵和功能界定分析研究，以引起地方政府對績效目標設置的重視，更好地發揮績效目標設置的功能作用，促進我國地方政府績效管理的健康發展。

1 地方政府績效目標設置的內涵界定

從地方政府績效管理的角度來看，地方政府的績效管理包括：依據績效考核內容來制定績效計劃，實施績效計劃，績效的考核與評估，績效結果的診斷與反饋，考核結果的運-

從管理學的角度來看，目標設置是制定管理計劃的基礎。一般而言計劃包括使命、目標、策略、政策、程序、規則、方案和預算等，而目標則是組織奮力爭取達到所希望的未來狀況[3]，因此，目標是一定時間預期取得的結果，是面向未來的、是帶有預測性的、是結果導向的。目標的確定就是根據組織的使命或宗旨，分析組織面臨的環境和組織的能力水平，對一定時期要達到的狀態在科學的預測基礎上做出準確的判斷，提出要達到的預期目標。管理者就是依據設定的目標，來制定達成目標的方案和備選方案，提出組織為實現目標資源分配預算，由此可見，目標設置是制定計劃的起始環節，對地方政府績效管理而言，提出和設置科學合理、符合實際的績效目標是制定切實可行績效計劃的基礎初始性工作。

圖1 地方政府績效管理循環體系圖[2]

對于政府績效目標的界定，張金鑒認為公共部門的績效目標就是公共部門適應社會環境要求，依據共有的價值觀念，根據政府所賦予的使命和任務，經由構成人員參與以及朝一致方向努力所追求的各種成就和最后結果[4]。但是地方政府與職能相對單一的公共部門組織在職能、組織形式和目標內容上是不同的，因而公共部門績效目標的概念并不完全適用于地方政府。在美國《政府績效法案》中對績效目標的內涵進行了界定，認為政府的績效目標就是政府所期望達到的績效水平，表現為一個明確的又可計量的目標，可以作為衡量實際成果的參照標準[5]。借鑒美國《政府績效法案》對政府績效目標的表述，卓越給出了政府的績效目標概念，認為政府的績效目標是政府一定時期在績效方面期待實現的最后結果，包括經濟、效率、質量、回應性和責任性等，簡而言之，政府績效目標也就是政府打算在未來一定時間內獲得什么性質以及什么程度的績效[6]。地方政府因所處的層級不同，績效目標會有所差異，一般而言，隨著地方政府層級的降低，其績效目標就越來越具體，越來越接近于工作任務。

地方政府績效目標是個名詞，是其績效目標設置產生的結果，目前文獻對地方政府績效目標設置概念和內容還沒有準確界定。為此，我們根據目標設置理論和地方政府績效管理的體系，給出地方政府績效目標設置的概念內涵，以明確地方政府績效目標設置的研究邊界范圍。地方政府的績效目標設置是按照績效指標體系規定的內容，根據收集的對地方政府所面臨的內、外部環境信息，采用科學的手段對預期達到的目標進行預測判斷，依據一定的流程，在充分溝通和協調的基礎上，然后經過篩選和分析，最后進行績效目標的選擇和決策的過程。由地方政府績效目標設置的概念可以看出，績效目標設置主體是地方政府，包括地方政府及其組成機構，地方政府是績效目標的設置者、實施者。一般而言，由于績效管理循環一般是以年度為單位，為此地方政府績效目標設置也是設置短期內（一年）的績效目標，這與地方政府的愿景目標是有區別的。

從地方政府績效目標設置內涵和質量要求來看，目標設置理論的研究成果為我們提供了啟示和借鑒。洛克、萊瑟姆等人提出的目標設置理論[7]認為外來的刺激都是通過目標來影響動機的,無論采取何種激勵手段,都離不開目標設置(Goal Setting)，而且認為設定目標和依據結果進行考核的系統能夠提高組織績效和員工滿意度[8]。為此目標設置理論把目標設置可分成目標內容和目標強度兩個類別。目標內容又分為目標明確度和目標難度兩個維度；目標強度主要有目標的重要性和目標承諾兩個維度。目標設置理論還認為目標設置的作用非常可靠[9]，如果目標設置的效應不能得到重復，通常是因為一些錯誤的操作而引起的，如沒有準確及時提供反饋，或沒有得到目標承諾，也可能是目標設置的難度不夠高等，因而，目標設置要發揮功能效用其關鍵是目標設置理論恰當合理的運用。對于地方政府績效目標設置而言，由于地方政府的績效目標是一個多目標任務系統，對于每項績效目標任務的設置的質量要求要從四個方面考慮,最終使設置的績效目標要達到明晰的、可計量的和可考核的標準。

⑴地方政府績效目標的難度選擇。目標的難度選擇是地方政府績效目標設置的主要內容之一。目標設置理論研究發現，目標設置的難度影響著為達成目標的投入，進而影響績效水平。當把目標水平與明確度結合起來研究時，發現具有適當的挑戰性、明確的目標，才最有利于績效的提高。因此，地方政府績效目標設置解決好績效目標設置難度選擇問題是績效目標設置的主要質量要求。在地方政府績效目標設置上要綜合考慮影響的因素，采取科學的方法來設置科學合理的目標任務，設置的目標任務要有一定的難度，具有適當的挑戰性，使目標任務的難度與外部環境、資源條件、能力相匹配，避免目標任務的設置脫離實際。

⑵地方政府績效目標的明晰度。地方政府設置的績效目標的清晰度是衡量績效目標質量的重要標志之一。目標設置理論認為，具體的、明確的目標要比籠統模糊的目標能產生更高水平的績效[10]。因此在地方政府績效目標設置上要設法提高績效目標設置的明晰度，要盡量避免在績效目標設置上出現那些模糊籠統目標。地方政府績效目標的明晰度主要從內容范圍、達到的標準、可驗證性和時間要求等方面來衡量。

⑶地方政府對績效目標的價值判斷。地方政府對績效目標價值的判斷對績效目標的實施將產生重要的影響，因而也是衡量地方政府績效目標設置的質量要求重要內容。目標設置理論認為對目標的價值判斷影響著目標的選擇和承諾。因此，地方政府在績效目標設置時就要篩選那些重要的、值得為之努力奮斗的關鍵內容作為績效目標內容，進行考核，使地方政府或部門覺得設置的績效目標值得去努力。而且，在目標設置過程中要向下級政府或部門、公眾解釋設置的績效目標意義和價值，這對提高地方政府目標承諾水平具有非常重要的作用。

⑷地方政府的績效目標承諾。目標承諾是地方政府接受設置的績效目標并付諸實施，并將績效目標固化為奮斗目標的重要過程，也是衡量地方政府績效目標設置的質量的內容之一。目標設置理論認為，目標承諾就是將設置的目標進行了內化，做出和執行目標決定程度就取決于目標承諾的水平，并且，研究表明自我設定的目標通常會比其他人強制設定的目標承諾水平要更高[11]。因此，地方政府要通過多渠道溝通，使下級參與目標任務的設置，進而增強下級對目標任務認同感，并最終將目標承諾以書面契約形式固定下來，以便在目標實施的過程中增加堅持性。

2 目標設置在地方政府績效管理中的功能

目標設置是地方政府一輪績效管理循環的起始環節,并作用于績效管理整個過程的關鍵環節。從目標設置在地方政府績效管理中的功能作用（見圖2）角度來看，目標設置不僅是地方政府績效計劃的初始環節，而且地方政府目標設置的結果—績效目標還在績效管理中起著標桿、激勵和契約的作用，績效目標還是制定績效考核的標準主要參照依據，而且目標設置也為下級和公眾參與地方政府管理和相互有效溝通提供了一個渠道和平臺。因此厘清地方政府績效目標設置的功能和作用，有助于地方政府重視和重新認識績效目標設置平臺建設，使學者和研究機構加強對地方政府績效設置理論的研究，以促進地方政府不斷改進績效管理。

圖2 地方政府績效目標設置功能圖

⑴地方政府績效目標設置是績效計劃的起始點，也是制定績效計劃的基礎環節。在制定績效計劃之初，地方政府首先要依據自身職能，根據長期的遠景和戰略規劃，收集面臨的內、外部的環境信息，來設置績效目標。待績效目標確定后，地方政府依據績效目標來分配資源，制定達成績效目標的行動方案，以及制定在實施績效計劃過程中的程序、準則及預算等。績效目標設置是地方政府制定績效計劃的開始環節,若地方政府的績效目標設置出現偏失，那么根據這樣的績效目標設計的績效計劃方案等也必然難以實施和執行，因而只有設置科學合理的績效目標，才有可能制定出切實可行的績效計劃，正是在這個意義上來說，績效目標設置是地方政府績效計劃的開端，也是地方政府制定績效計劃的依據。

⑵地方政府績效目標設置的結果是績效目標,而績效目標則在地方政府績效計劃實施過程中起著標桿引導功能。地方政府績效考核指標體系確定了績效考核的內容，績效目標則設置了地方政府績效在一年內要達到的標桿，因而，地方政府的績效目標一旦設定，便成了一年內要努力達到的預期結果。不僅地方政府績效計劃的制定就是依據績效目標這個標桿來進行的，而且在地方政府績效計劃執行的過程中，績效目標也起到標桿引導功能，在績效計劃每執行一個階段后，地方政府就要將進展情況與績效目標進行比較，掌握進度情況，對于出現的偏差及時采取控制和矯正措施，以確保按照績效計劃執行，以達到實現績效目標的目的。正是由于績效目標的存在，地方政府在實施績效計劃時才有了能按照績效目標這一標桿參照。

⑶地方政府在設置績效目標的過程中也是一個契約約定過程。地方政府對績效目標經過選擇和決策后，最后還要得到下級對績效目標認可，并在績效計劃實施中予以堅持。目標承諾是地方政府對設置的績效目標經過“內化”后的契約，最后再上升為正式的績效契約形式，如：目標責任書等。地方政府績效目標的“內化”過程主要是通過廣泛的參與、有效的溝通、對績效目標的解釋說明和績效目標內容選擇的審慎來實現的。所以，地方政府的績效目標設置過程就是績效契約約定過程，也是一個契約從“內化”向“外顯”，由心理向正式績效契約轉化的過程。

⑷地方政府績效目標設置是公眾參與政府管理的渠道，也是地方政府與下級和公眾相互有效溝通的一個重要平臺。在地方政府績效目標設置的過程中，下級的有效參與和充分溝通，能夠使下級能充分掌握和了解地方政府所設置績效目標任務的重要性，對于績效目標實現的難度也有了充分了解，進而增強下級對績效目標任務認同感和可接受性，提高下級為實現績效目標付諸努力的主動性，使下級在績效目標實施過程中的堅持性得到加強。同時地方政府的績效產出最終是為社會和公眾提供公共服務，其服務的內容、數量和質量要求是地方政府績效目標中的主要內容，公眾是地方政府績效目標實現的使用者，因此，在地方政府績效目標設置的公眾的有效參與和相互溝通比績效考核的公眾的有效參與和相互溝通[12]更為重要，通過公眾對地方政府績效目標設置的有效參與，使地方政府設置的績效目標能更好地滿足公眾的需求，能進一步提高地方政府的公眾滿意度和公信力。

⑸地方政府設置的績效目標是制定績效標準的重要依據。績效標準作為地方政府績效管理的工具[13]是地方政府開展績效考核評估的主要依據，績效考核評估就是對照績效標準來判斷地方政府實際績效達到什么程度，績效目標完成到什么程度，最后再做出綜合性的評價。在地方政府績效管理中，雖然績效標準與績效目標在內容和作用上還有所不同，但考核評估使用的績效標準許多內容和要求都源自績效目標，因而對地方政府而言，績效標準的建立是以設置的績效目標為前提和基礎的[14]，而地方政府的績效標準是測量其績效目標達到程度的度量。所以，地方政府只有設置科學合理的績效目標，才能設計出規范、高質量的績效標準，從而保證績效考核評估的客觀、公正和準確。

⑹地方政府設置的績效目標本身就是一種激勵手段。在地方政府績效管理系統中，設置出明晰的、可達的和可考核的績效目標，一旦被地方政府及其下級所確認和接受，就會致力達成績效目標，也由此也會產生激勵作用[15]。在績效管理的激勵機制作用下，這一激勵作用就會得到進一步的強化，并增強地方政府達成績效目標的堅持性。然而，如果地方政府設置的績效目標是模糊的、難度太高或太低、難以考核，那么所設置的績效目標就不會產生激勵作用。因而，在地方政府績效管理系統中，設置科學合理的績效目標不僅本身會對地方政府產生激勵作用，而且，績效目標達成后還會使地方政府的成就感得到提高，自我效能感得到加強，進而促進地方政府績效的持續提高。

3 結語

地方政府績效目標設置在績效管理中有著重要的功能，并作用于績效管理的整個環節。但界定地方政府績效目標設置的內涵和進一步認識績效目標設置的功能，僅僅是對地方政府績效目標設置研究的起步，關于地方政府績效目標設置的影響因素及其作用機理的研究是需要進一步深化研究的課題。

[1]周志忍.公共組織績效評估：中國實踐的回顧與反思[J].蘭州大學學報（社會科學版）,2007,(1).

[2]范柏乃.政府績效評估與管理[M].上海:復旦大學出版社,2007.

[3](美)萊蒙特.E.卡斯特,詹姆斯.E.羅森茨韋克.組織與管理：系統方法與權變方法[M].北京：中國社會科學出版社,2000.

[4]唐興霖.公共行政組織原理[M].廣州:中山大學出版社,2002.

[5]邱霈恩(譯).美國《1993政府績效與結果法案》譯文[J].中國行政管理,2004,(5).

[6]卓越.政府績效管理導論[M].北京:北京大學出版社,2008.

[7]郭德俊.動機心理學：理論與實踐[M].北京：人民教育出版社,2005.

[8](美)弗雷德.魯森斯.組織行為學[M].北京:人民郵電出版社,2008.

[9]楊秀君.目標設置理論研究綜述[J].心理科學，2004,(1).

[10]G.P.Latham,E.A.Locke.Self-Regulation through Goal Setting[J].Organizational Behavior and Human Decision Processes,1991,(50).

[11]E.A.Locke,P.G.Latham.Work Motivation and Satisfaction:Light at the End of the Tunnel[J].Psychological Science,1990,(1).

[12]蔣敏娟.政府績效管理中的全程參與模式探析[J].中國行政管理, 2009,(5).

[13]卓越,徐國沖.績效標準：政府績效管理的新工具[J].中國行政管理,2010,(4).

[14]李立國,程森成.績效目標與績效標準的對比分析[J].科技與管理, 2004,(1).

[15]（美）海因茨.韋立克,哈羅德.孔茨.管理學-全球化視角（第十一版）[M].北京：經濟科學出版社,2004.