創新鄉鎮財務管理的幾點建議

郭建強

一、簡述鄉鎮財務管理機制變革情況

改革開放30年多來，鄉鎮財務管理機制從報賬式、核算式、預算式管理，直到雙重式管理，機制模式大致經歷了四次變革。為了解決鄉鎮一級財政困難和一些現實問題，將鄉鎮財務收支改為由縣鄉共同管理。鄉鎮財務一次又一次的變革，加強了農村基層政權建設。特別是農村稅費改革后，政府加大對“三農”工作的支持力度，鄉鎮財政職能也發生了巨大的變化，由“征管型”向“服務型”轉變，打破了原有鄉鎮財政收支管理的格局，鄉鎮財政收支產生了前所未有的變化，鄉鎮財政管理的內容也力求科學化、精細化，減輕了農民負擔，促進了鄉鎮經濟和社會事業發展。鄉鎮財務管理機制是我國會計制度的重要組成部分，對現行鄉鎮一級的財務管理模式的看法還是相對滯后。隨著經濟體制改革的深入，鄉鎮財務必須由“單純業務型”轉向“綜合協調型”，由“抓收入”過渡到“促發展”，才能保證鄉鎮經濟持續、健康穩定發展。

二、現行鄉鎮財務核算機制模式

我國鄉鎮一級財務為獨立核算單位，堅持財權和事權結合，確保鄉鎮預算管理權，資金所有權及使用權，財務審批權不變，開展對財政票據，銀行賬戶，債權債務和供給人員的清理，實行“預算共編、賬戶統設、集中收付，采購統辦，票據統管”的統一管理方式。雖然近幾年財政制度改革、管理形式改變、財務報表調整都取得了一些成效，但是，現有鄉鎮財務管理的手段還很落后，主要體現在三個方面:

一是預算管理。有些政府收支未全部納入財政預算管理，預算編制僅限于財政預算內資金，而不少政府非稅收入長期游離于預算編制之外。鄉鎮預算管理還缺乏對預算的有效控制，一般沒有在年前編制好預算所需的基礎數據及其合理依據，對實施后的數據真實性和合理性以及經費定額確認的問題缺乏有效鑒定手段和科學手段；往往給領導的財務審批與資源配置造成主觀性抉擇，嚴重地影響了當前財政資源配置效率。對于預算科目問題也屬于比較粗放型模式，產生了預算編制不夠規范，預算編制細化不夠，導致執行過程中不同科目的資金調劑變動數額較大。預算模式沒有創新的內容和變化，因此所取得績效與經費列支也產生不配比，最后造成預算編制與資金管理存在透明度模糊。

二是會計核算。會計核算中采用權責發生制，對非營利性業務采取收付實現制。從2008年開始，一些縣（市）對鄉鎮財政核算實行了政府采購和國庫集中支付制度后（主要是工資、社保、醫保），鄉鎮財務管理既要接受財政部門對預算資金的價值管理，也要對自身預算資金的價值與實物進行雙重管理，而價值管理與實物管理往往存在一定的時間差異性，采取收付實現制的核算方法，造成會計事項的不配比，會計監督機制還不夠完善。

三是財務報告。鄉鎮財務現有結算的資產負債表是以“資產＋支出＝負債＋凈資產＋收入”為基本框架，表內的對應關系是“資產部類總計＝負債部類總計”，即“資產＋支出＝資產部類總計”和“負債＋凈資產＋收入＝負債部類總計”。資產負債表是反映單位財務狀況的靜態報表，按照國際慣例，其編制不應涉及收支類項目，而且此表與“收入支出總表”中以“收入－支出＝結余”為編制基礎的收入支出項存在重復設置。

三、創新鄉鎮財務管理機制對策與建議

綜上所述，為了創新鄉鎮財務管理，促進鄉鎮財政收支平衡，我認為應該在“鄉財縣管”的基礎上進一步完善，充分發揮其有利的一面，盡量克服其不利因素，在實踐中探索有效的方法和措施。

1.加強財政預算管理的監督機制。進一步完善鄉鎮財政預算管理制度，在鄉鎮換屆選舉前就要認真做好下一年度的財政預算與本年度的決算工作，并編制好報告，提請當屆鄉鎮人大代表審議通過；在屆中鄉鎮沒有例會時，可以通過人大代表小組進行審議表決。要強化預算管理執行，避免主觀隨意性。制訂完善鄉鎮財務監督管理及責任追究制度，加大對違法亂紀行為的責任追究，促進鄉鎮進一步加強財務管理，健全內部控制制度，嚴格執行有關財經法律法規，有效防止重大違紀違規現象發生。

2.堅持基本原則基礎上自主創新。在遵循以鄉鎮為獨立核算主體，利益分配向鄉鎮傾斜，保護和調動鄉鎮積極性，資金所有權、使用權、審批權不變，民主管理和縣級監督等原則的基礎上，結合當地實際，創造性地開展財務管理自主創新工作。實行“一個漏斗向下”制度，由上級財政部門直接管理鄉鎮財政收支，合理界定鄉鎮事權，規范鄉鎮收支行為，同時加快落實消赤減債措施，嚴格控制鄉鎮“舉債”口子，杜絕超前消費和舉債消費，防止新增債務。

3.簡化運作模式，提高工作辦事效率。本著便捷、合理、高效的原則，加強鄉鎮財務信息網絡建設，配備計算機硬件和軟件，實現“網上申報、網上審核、網上查詢”的目標，簡化工作流程，實行科學管理，預算管理和民主管理。利用計算機網絡審單、記賬、報賬，實行復核、會計記賬、出納管錢的三崗牽制制度，實行“預算共編、賬戶統設、集中收付、采購統辦、票據統管”的模式。

4.科學設置會計科目規范核算內容。貸款和利息支出的會計核算適宜參照企業會計核算模式。而利息支出的核算也要根據購建某項固定資產達到可使用狀態前后區別進行，在“固定資產”科目反映，完善固定資產及折舊的核算，購置固定資產借記“固定資產”；貸記“銀行存款”或“零余額賬戶用款額度”等科目。對固定資產計提折舊，使固定資產損耗通過事業收入或經營收入得到補償。在計提固定資產折舊時，借記“事業支出——折舊費”；貸記“累計折舊”。

5.修正財政撥款之外的收入核算。對上繳財政專戶管理的預算外資金和留在單位按規定使用的經營收入等應首先通過“應繳財政專戶款”科目反映，這既能全面反映各項財務收支和資金活動的全過程，也與預算外資金“收支兩條線管理”的規定相一致，更與財政國庫集中支付制度的相關規定相吻合。財政回撥時，再按照收入明細分類進行核算。

6.健全國庫集中支付配套管理制。推行國庫集中支付后，銀行賬戶管理制度、銀行結算辦法、會計核算、資金支付、內控制度、財務監督機制以及會計教育等都發生了重大變化，《中華人民共和國預算法》等法律法規有的條款已不再適應國庫集中支付改革新形勢的需要，制度創新已迫在眉睫。

7.完善財務報告和財務分析制度。要做到科學設計會計報表，把資產負債表中的收支類項目刪除，以“資產＝負債＋凈資產”為編制基礎。按照國際慣例，期末對經費報表與基建報表進行合并。同時還要修正、補充、完善財務分析內容與指標，引入績效考評制度。財務分析評價指標，應包括定性指標和定量指標，以定量分析為主，定性分析為輔，將定量分析與定性分析相結合。

8.加強財經法律法規的教育培訓。加強對鄉鎮負責人和財會人員的財經法紀教育、職業道德教育，強化業務培訓，以增強領導干部的財經法紀意識，提高依法辦事、廉潔自律和管財理財能力。鄉鎮政府在財務人員配備上，要選擇品德高尚，業務精良的人員上崗。要提高從業人員的門檻，沒有取得會計證的人員不得進入崗位工作。對人員變動必須嚴格考核備案，穩定隊伍，提高素質，堅持持證上崗制度。加強實行自學與集中培訓相結合的方式，定期對財務人員進行業務培訓，提升財會人員的綜合素質和業務能力，提高鄉鎮財務管理上新的水平。