當前中國城市化發展中亟待解決的幾個問題

◎ 陳江生 李 萌

改革開放以來，我國的城市化建設取得長足進展。“十一五”期間我國的城市化率不斷提高，2010年第六次全國人口普查公報顯示中國城鎮人口比重為49.68%，2012年我國的城市化率已達51.27%。在城市化建設取得重大成績的同時，我國城市化建設也面臨著勞動力素質低下、基礎設施建設質量不高、產業結構亟須調整和制度創新不足等眾多挑戰。

一、勞動力質量有待提高

（一）受教育水平偏低

城市化建設需要高素質的勞動力提供智力支撐。勞動力身上所展現的知識、健康等能力即人力資本，被認為是與物質資本并存的兩大資本形態，而教育被認為是提高人力資本水平最重要的途徑之一，因勞動力受教育水平偏低①（見圖表1）而導致人力資本水平低下是我國城市化建設中存在的一個突出問題。我國勞動力受教育程度偏低對城市化建設會產生不利影響。首先，較低的勞動力受教育水平將直接導致較低水平的人力資本，繼而產生較低的勞動生產率。城市化建設是一個人口、資源等各種要素集聚發展的動態過程，較低的勞動生產率會直接影響集聚資源的利用，不利于各種資源的有效配置，影響“要素集聚—要素利用—要素再集聚”的良性城市化建設循環。其次，勞動力受教育水平低阻礙農村剩余勞動力向城市轉移。城市的產業結構隨著經濟的發展處于持續調整狀態，產業結構合理化和高級化都需要擁有較高知識文化水平和技能的勞動力，城市經濟的發展從整體上看提高了勞動力的市場準入，從而無形地降低了城市化建設的勞動力供給。

圖1 高等教育入學率國際比較

圖2 教育開支占GDP比重國際比較

（二）技能勞動者比例偏低

技能勞動者是指擁有專業知識或專門技能并能憑借其創造性勞動對經濟社會發展作出貢獻的人才。我國把技能勞動者劃分為初級、中級、高級、技師和高級技師五類，其中高級工、技師和高級技師納入高技能勞動者范圍。技能也是人力資本的重要方面，對技能的培訓和提升是提高勞動者人力資本的重要手段之一。培養技能勞動者的“基地”職業教育得不到應有重視，職業培訓并沒有真正地付諸實施或者在執行中大打折扣，是技能勞動者比例明顯偏低的主要原因。技能勞動者比例偏低的直接后果對城市化的影響表現在兩方面：一是影響城市化過程中整體生產效率的提高——技能勞動者因掌握技能而從事專業化生產，分工是導致生產效率提高的一個重要原因；二是無法滿足城市化建設過程中對各層次勞動力的需求。城市化建設是城市建設從經濟、文化和社會等全方位提升的過程，勞動力整體技能偏低將導致城市化建設過程中勞動力在部門和行業的供求中出現短缺和過剩同時并存的局面。對于需要較高技能的郵電通訊、高端制造業、生物工程和海洋工程等領域而言，技術層次高和技術更新換代快是其顯著特征，而技能勞動者在這些領域的配置不足；對于低端制造業、建筑業等對技能要求低、技術生命周期長的部門和行業而言，技能勞動者的數量相對充裕并呈現對技能勞動者的“擠壓效應”。技能勞動者比例偏低導致專業化生產效率不足和勞動力市場欠缺層次性，從而不利于為城市化建設提供持續的人力資源。

二、基礎設施建設有待改善

城市基礎設施是城市化建設的物質載體和城市經濟增長的根基。作為城市經濟發展的物質支撐系統，基礎設施推動社會分工的專業化，增強了城市經濟的集聚能力和輻射能力，為社會生產和科技進步創造條件。改革開放以來，我國基礎設施建設投資規模不斷擴大，技術層次不斷提升，保障經濟增長的能力不斷加強，但在我國城市化建設中，基礎設施的建設也存在諸多問題。

圖3 基礎設施投資與社會固定資產投資增速

（一）總量供給不足

我國的基礎設施建設是城市化建設的短板，總量供給不足的實質是城市經濟發展對基礎設施總量的供求矛盾。城市的人口規模、城市發展定位、城市人均收入水平和科技進步等因素客觀要求基礎設施供應規模擴大，但基礎設施的供給規模則落后于城市化建設的需要。從國內基礎設施投資看，2006年至2010年的“十一五”期間，基礎設施投資中投資額較大的交通、能源、通訊、教育方面年均增長29.5%、16.5%、6.2%、15.5%，低于同期固定資產投資30.6%的增速（見圖3）；2011年，三大基礎設施電力、燃氣及水的生產和供應業投資較上年增長3.8%，交通運輸、倉儲和郵政業投資增長1.8%，水利、環境和公共設施管理業投資增長14.2%，分別低于投資平均增速20、22和9.6個百分點②。基礎設施供給不足對城市經濟增長和發展具有重大影響：從短期看，它會降低城市的生產效率和城市的發展競爭力；從長期看，它將不利于城市軟環境的提高和比較優勢的建立，也不利于吸引更多勞動力和企業流入城市以及擴大城市規模，從而無法有效促進城市的產業置換和結構調整以實現城市經濟的增長。

（二）基礎設施建設結構失衡

我國不但基礎設施建設總量供給不足，而且在基礎設施建設結構上存在著內部投資結構不合理以及由此導致的基礎設施類型系統性、協調性差等問題。第一，基礎設施建設內部結構不合理問題。一方面，從總體結構上講，我國的基礎設施建設重視經濟性基礎設施建設，對社會性基礎設施建設投資不足；重視生產性基礎設施建設，對生活性基礎設施建設投資不足。另一方面，經濟性基礎設施和社會性基礎設施內部建設存在不均衡現象。在城市經濟性基礎設施內部，道路交通系統、供氣供電等能源動力系統、郵電通訊系統、住宅和商業性房地產建設項目投資多、發展快，而防災系統、環衛系統則由于投資不足發展緩慢；社會性基礎設施內部，居民服務業、社會福利和社會保障、文化服務業等類別投資不足（見表1）。第二，由于基礎設施建設結構失衡導致基礎設施系統發揮作用的協調性弱化。首先表現為基礎設施系統遠未形成綜合協同能力，防災、生態保護、市政公用設施等建設落后于社會發展的需要，而鐵路、公路和航空等領域呈現服務協調能力不強等特點。其次，基礎設施投資增量對存量的優化效果不明顯，新增基礎設施投資往往用于做大“蛋糕”而不考慮與存量基礎設施結構的融合和優化，而新修建的基礎設施單獨發揮作用的成效受限。基礎設施建設結構失衡使城市功能區無法發揮最優協同作用，不利于整合集聚資源，阻礙城市化建設的進展。

表1 經濟性和社會性基礎設施投資總量及增速

三、經濟結構亟須調整

（一）三次產業結構需要調整和升級

城市經濟發展主要表現為經濟總量的擴張和質的提高，城市經濟的發展總是在一定的基礎設施上依托于具體的產業結構。在我國工業化、城市化的過程中，第二、三產業的空間分布特點是積聚于城市，即城市是第二、三產業的主要載體，城市化建設的過程一定程度上是產業結構合理化和高級化的過程。

我國城市化建設中三次產業表現為結構不合理和低度化，經濟增長主要靠第二產業拉動而非第一、二、三協調拉動。首先，經濟增長主要依靠第二產業的帶動，三次產業之間的協調性并沒有很好地發揮。我國的三次產業結構的變化表現出第一、二、三產業在GDP中的比重分別下降、穩中有降、波動上升的特點（見表2）。在城市化快速推進過程中，我國第一產業占比不斷下降，重化工業等資本密集型產業的發展不斷占用第一產業發展資本，城市第一產業和第三產業發展對原材料和基礎資源的需求構成轉型農業的巨大壓力；第二產業的發展主要依靠資源、能源的投入，導致環境的承載能力減弱，且第二產業尤其是重化工業的自我循環需求旺盛，對第一產業和第三產業的帶動效應不強；現代服務業尚未形成，科技研發、風險投資、第三方物流、管理咨詢、電子商務等行業服務第一、二產業的能力有待提高。其次，在世界產業結構調整的背景下，我國參與世界分工的主要產業分布于第二產業，尤其是勞動密集型的低端制造業，第一產業處在政府的價格保護之下，第三產業中的管理、物流、營銷、研發等高附加值行業主要由跨國公司控制，這從另一方面說明我國的三次產業未能形成高層次、良性互動、轉換能力強的產業結構。

表2 三次產業對GDP貢獻率

（二）高新產業發展面臨挑戰

高新技術變革不斷改造傳統產業，催生新的適應社會發展的新興行業，通過作用于產業結構直接改變了城市運行的物質實體。但是我國城市化建設中高新技術產業發展面臨挑戰。第一，農業高新技術發展面臨挑戰。城市化建設一方面離不開基礎農產品的輸入，也是農業現代化的重要推動力，而科技落后是阻礙傳統農業向現代農業轉變的重要問題。農業高新科技研發主體主要是農業高等院所，高新技術成果實用性和轉化率較低；農業高新技術研發資金主要由政府提供，市場化程度低，而且我國尚未健全農業高新科技的推廣和管理制度。第二，第二產業高新技術發展面臨挑戰。我國第二產業的大部分行業科技研發能力弱，多數制造業科技含量低，在國際產業結構中處于中低端；經濟增長主要依靠第二產業的資源、能源消耗而非科技進步、勞動者素質提高和管理創新，其結果不但是產品技術含量低，同質競爭現象嚴重，而且帶來嚴重的污染和環境破壞；材料技術、信息技術、生物技術等高新技術的自主創新能力弱，科研經費85%依靠政府投入而非企業和市場，重要生產技術依賴國外研發機構和跨國公司現象嚴重。第三，第三產業的高新技術發展面臨挑戰。現代服務業是技術密集型和知識密集型的服務業，高新技術對服務業的發展影響重大，不僅可以催生新的現代服務業形態，而且可以通過依托技術進步改變傳統服務業，從事附加值更高的生產性服務。但是目前我國第三產業如通信服務、管理咨詢、科技咨詢、電子商務、文化創意產業面臨人才匱乏的局面，服務業高新技術生產的硬件基礎設施供給不足，與高校科研院所產學研的相結合體制尚未完善，政府的研發支持和知識產權保護部分缺位。高新技術進步是促進產業結構調整的重要動力，我國產業結構的不合理和低度化使高新技術發展面臨重大挑戰。

四、制度創新不足

（一）勞動就業制度問題

農村勞動力的轉移使城鎮勞動者人數增加，改變了城鎮勞動力市場的結構，也暴露出我國城市化過程中勞動就業制度的缺點：首先，不徹底的勞動就業體制改革制約著市場在勞動力資源配置中基礎性作用的發揮。由于戶籍制度的限制，在社會主義市場經濟確立的過程中農村勞動力進城大多以臨時工的身份務工，臨時工和正式工不僅享受的勞動權利不同，工資福利待遇各異，而且社會地位不同，這種“灰色”制度導致同工不同權、同工不同酬和同工不同位現象。其次，城市化建設過程中存在著大規模非正規就業現象。非正式就業工資待遇低，工作環境差，勞動保護較差，缺乏必要的職業培訓和就業服務，而且勞動關系比較松散，具有不穩定性，政府對非正式就業缺乏法律支持和統一管理。最后，政府促進就業的機制不健全，主要體現在經費投入和保障群體覆蓋面上。在經費投入方面，目前我國政府在促進就業方面的財政支出占GDP比重不到0.4%，而20世紀90年代以來經合組織國家每年撥付勞動力市場的財政預算經費占GDP比重在2%以上。在就業保障群體方面，我國政府就業保障的主要目標群體是國有企業下崗失業人員、集體企業的失業人員和殘疾人，高校畢業生、農民工、婦女和三無農民在市場經濟條件下面臨經常性摩擦性失業和結構性失業的群體并未納入政府促進就業的政策體系。勞動力市場制度改革不徹底、保障制度不健全都不利于勞動力市場的發育，制約市場在城市化建設過程中對勞動力資源的配置。

（二）土地制度問題

在我國城市化過程中，土地城市化速度明顯快于人口城市化速度，這意味著土地、勞動力資源在城市化建設過程中并沒有得到高效利用，其根本問題在于土地制度。主要體現在三個方面：⑴在土地產權制度方面，國有土地和集體土地兩種產權的地位不平等。政府代行土地管理職權時往往以“公共利益”的名義強行征地，農村集體土地的利益得不到有效保護，農民在土地交易中處于被動接受的地位。⑵在土地交易制度方面，政府基于自身利益最大化進行征用和出讓，缺乏有效的監督機制。政府在強制征用集體土地時往往低于法定的農用耕地過去3年平均收入的6～10倍的標準，與此同時土地補償剝奪了農用地的發展權；政府通過招標、拍賣、掛牌控制著土地供給，政府可以通過調節土地供給來控制市場價格，阻礙土地供應市場的發育和市場力量在配置土地資源方面的作用。⑶在土地利用管理制度方面，土地利用規劃約束力不強。城市建設用地不斷擠占農用地的空間，城市發展的空間復雜性和城市土地利用的有序性產生矛盾，即土地利用的規劃體系存在問題。由于規劃缺乏科學性，城市的發展在空間上呈現復雜的特點。土地產權制度、交易制度和管理制度得不到有效貫徹的根本原因是城市化建設過程中高額壟斷的土地財政沖動。

（三）投融資體制問題

我國投融資體制發生的根本性的變化為工業化和城市化建設提供多元的融資渠道和資金支持。投融資體制基本形成多元投資主體的局面，投資決策分散化。但現行投融資體制并不完善：第一，政府過度干預。一些部門和地方政府直接參與投融資活動，以行政命令、指令影響和控制地方政府融資平臺的資金籌措、投資方向和經營決策，地方政府所屬的國有企業在一定程度上尚未成為獨立的市場主體。第二，投融資渠道狹窄。投融資體制改革雖然確立企業的投資主體地位，民間投資仍然受到不少限制，而利用國際金融市場和國際資本的情況則更少，城市化建設的資金來源渠道相對狹窄。第三，法制建設落后。2004年出臺的《關于投資體制改革的決定》從法律法規層面上確立以企業為投資主體的多元投資格局，但在收費標準、資金投向等方面缺乏嚴格、明確的規定，對財政投資的管理和改革缺乏有效應對措施，對核準權限、審批程序、投資范圍和管理體制等缺乏明確界定。過度干預、投融資渠道狹窄、法制建設落后不利于企業通過市場方式為城市化建設提供資金支持。

注釋：

①數據來源：中國國家統計局和世界銀行網站，部分數據是經計算后所得。其中美國的公共開支占GDP比重為2008年數據，但由于其比例波幅很小，故以此替代2009年數據。

②數據來源：http://www.chinainvestment.com.cn/www/NewsInfo.asp?NewsId=5795。

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