文山市加快中低產田地改造存在的問題及對策

林威進

（中共文山市委辦公室，云南 文山 663000）

文山市加快中低產田地改造存在的問題及對策

林威進

（中共文山市委辦公室，云南 文山 663000）

實施中低產田地改造，是著力提高土地資源效益，實現農業增效和農民增收的有效途徑。文章在走訪調查和查閱相關文件資料的基礎上，回顧總結近年來文山市中低產田地改造工作的做法和成效，查找梳理項目實施過程中存在的困難和問題，并對推進下一步工作提出幾點粗淺建議，以期對此項工程的深入實施提供有益啟示。

中低產田地改造；文山市；農業

實施中低產田地改造是省委、省政府立足云南農業農村實際，為提高農業綜合生產能力，推進現代農業建設，實現農民持續增收而作出的一項重大戰略決策。為認真貫徹落實省、州一系列重要指示精神和要求，切實改善田地灌溉和耕作條件，提高土地肥力和土地產出效益，促進農業產業結構調整，實現農業增效、農民增收，文山市堅持以農業產業結構優化調整、山區資源優勢發揮和促進農民持續增收為目標，堅持治水、改土并重，工程、生物和農藝措施相結合，重點抓好水利基礎設施建設，建立健全以政府為主體的投入機制，圍繞科學規劃、統籌安排、因地制宜、分類指導的原則，認真組織實施了中低產田地改造工作。

一、基本情況及主要做法

（一）基本情況

2009年以來，文山市根據《云南省2000萬畝中低產田地改造規劃（2009～2020年）》以及《文山州250萬畝中低產田地改造規劃（2009～2020年）》的要求，結合市情和項目區實際，高起點編制上報了《文山市2009～2020年30.01萬畝中低產田地改造項目規劃》。按照省委、省政府提出的“統一標準、統一資金、統一選項、統一驗收，分項負責、分別實施、分類指導”的思路，本著“強化山區、完善壩區，突出重點、效益優先”和田、地、水、路配套的原則，以小工程、大規模、高效益為突破口，堅持治水、改土并重，工程措施和科技措施相結合、單項治理和綜合治理相結合，以保水、保土、保肥為目標，以山區、半山區為重點，以增加投入為保障，按照項目規劃認真組織實施中低產田地改造，計劃實施中低產田地改造8.06萬畝。至目前，共完成中低產田地改造11.095萬畝，占計劃的137.66%；共完成投資12986.24萬元，其中：上級補助資金10001.48萬元，整合投入資金1978.33萬元，市級配套資金369萬元，農民投工投勞折資235.4萬元，其它投入402.03萬元①②，超額完成省州下達的改造任務。由于成績突出，2010年，文山市被省政府評為全省中低產田地改造工作一等獎。

（二）主要做法

強化領導，高位推動。文山市成立了以州委常委、市委書記為組長，市委副書記、市長為常務副組長，市委副書記、市政府常務副市長、市人大常委會副主任、市政府分管副市長、市政協副主席為副組長，市農業、發改、財政、水務、國土、煙草、扶貧等部門主要領導為成員的文山市中低產田地改造綜合協調領導小組，領導小組下設辦公室于市政府辦，由分管農業的副市長兼任辦公室主任，市農業、財政、發改、水務、扶貧、國土和市煙草專賣局（分公司）等部門主要領導任辦公室副主任，并從相關部門抽調10余名業務骨干集中辦公，對全市中低產田地改造中的重大問題進行調查研究和綜合協調，形成了工作有人管、責任有人擔、主要領導親自抓、分管領導具體抓、責任領導駐點抓，一級抓一級、層層抓落實的良好工作格局，為項目建設順利推進提供了堅強的組織保障體系。同時，通過市級財政安排和積極籌措25萬元（2009年20萬元、2010年5萬元）用于中低產田地改造辦公工作專項經費③，保障中低改辦工作正常運轉，做到有人辦事、有錢辦事，確保中低產田地改造工作的順利開展。

科學規劃，奠定基礎。根據省州相關要求和指導，結合文山市實際，通過全面了解文山市的土地利用現狀、社會經濟發展水平、氣象水文特點、自然災害狀況，以及農業生產基礎設施狀況、各相關部門涉及農田基本建設的專項規劃等，分析各類可供中低產田地改造的耕地資源，根據土地利用現狀中集中連片耕地分布情況，結合水利、道路和電力等基礎設施建設現狀、規劃，各相關部門專項規劃實施范圍，地塊地形、地貌特點，劃定中低產田地改造片區，結合各片區的資源情況，劃分項目規模，并在每個項目中進行了建設工程規劃布局、投資估算、效益分析，文山市編制上報了《文山市2009～2020年30.01萬畝中低產田地改造項目規劃》，其中：2009～2012年為14.49萬畝、2013～2020年為15.52萬畝，規劃共劃分16個片區、19個項目④。《項目規劃》順利通過了省級評審，并列入省級項目庫。

整合資源，協力推進。堅持統一規劃、統一資金、統一選項、統一驗收、分項負責、分別實施的原則，充分發揮部門對項目實施的系統管理職能和部門間整體聯動效應，由相關部門人員組成項目區工程建設指揮部，抽調人員進駐工地，安排專業技術人員進行技術指導，并按照“渠道不亂，用途不變，各記其功”的原則，有效整合土地整理、農業綜合開發、以工代賑等專項資金用于項目建設，由項目區域鄉鎮積極配合做好施工用地及群眾的相關協調工作，形成責任明確、管理到位、條塊結合、有分有合的工作格局。自實施中低產田地改造以來，共整合國土、農科、水務等涉農部門資金1978.33萬元①②，有力地促進了項目實施。

落實責任，嚴格管理。建立中低產田地改造的激勵和考核機制，明確各有關鄉鎮、市屬相關單位主要責任；嚴格執行項目法人責任制，做到責、權、利明確，獎罰分明；嚴格執行項目招標投標制、項目工程監理制和合同管理制，建立健全質量管理和監督機制，確保工程質量；實行項目資金專項管理制度、跟蹤督查制度和審計制度，由派駐紀檢監察機構、審計機關介入進行全程監督，確保了項目建設資金規范分配、安全運行和有效使用。同時，安排專人負責收集項目區工程進度資料，按時報送各種表冊、信息、總結、報告、檢查等情況，做到日報、月報、年報等相關數據和材料及時、真實、準確。此外，切實把中低產田地改造工作納入督辦事項，強化目標管理、責任追究、考核獎罰，定期督查督辦項目建設進展情況。

宣傳發動，廣泛參與。充分利用廣播、電視、報刊等宣傳媒體全方位、多層次、寬領域地對中低產田地改造的重要意義、目標任務等進行宣傳報道；堅持群眾自愿、民主決策的原則，建立健全群眾廣泛參與機制，積極引導群眾通過“一事一議”籌資投勞，變“要我干”為“我要干”。通過宣傳發動，極大地調動了廣大人民群眾以及相關部門積極地參與到中低產田地改造建設工作中，加快推進了中低產田地改造建設步伐。

二、產生效益

通過中低產田地改造項目的實施，項目區農田基礎設施得到了明顯改善，產生了較好的經濟、社會和生態效益，并為山區水利發展與改革起到很好的示范、帶動和輻射作用。

（一）經濟效益提高

通過“田、水、路”綜合治理，項目區新增耕地面積1280畝，按每畝年租金1000元計算，項目區農戶年可增加土地租金收入達128萬元左右；按每畝生產糧食400公斤計算，年可增加糧食達59.2萬公斤①②；項目區農田水利、田間道路等基礎設施得到改善，并實現耕地集中聯片，便于土地流轉、租賃，促進了項目區資源優勢和潛力的發揮，項目區土地畝均可增產糧食100公斤，保證了糧食高產穩產。同時，積極鼓勵項目區開展土地流轉，共流轉土地5200畝，年租金可增加群眾收入達520萬元；流轉土地開展烤煙、辣椒等特色優勢經濟作物種植5000余畝③，優勢特色農業產業輻射帶動作用明顯增強，種植結構調整優化帶來的經濟效益更加明顯，對調整優化農業結構，推進農業產業化經營，提高農業生產綜合效益，發揮了極大作用。此外，項目區群眾除流轉土地保證正常收益外，外出打工每人每年可增加收入1萬元左右，有效地打消了農民土地流轉后的就業顧慮，降低了農民對土地的依賴程度，拓展了土地流轉空間，既解決了一家一戶分散經營與大市場之間的矛盾，又讓農民更多地分享了土地經營的收益，真正達到了土地流轉收入和務工收入雙贏的目的。

（二）生態效益明顯

項目區共建取水壩、水池、機井、提灌站等小型水利工程1260件，溝渠65.9千米，管網494千米，田間機耕路45千米①②。通過山、水、田、林、路綜合整治，完工的項目區已基本做到“田成方、路相連、渠相通、樹成行、旱能灌、澇能排”，增加了耕地的蓄水、保土、保肥和抵御自然災害的能力，有效減少了水土流失，促進生態環境改善。同時，采用滴灌及低壓管灌等節水灌溉技術，可節省農渠、毛渠兩級渠道所占用的耕地面積，通過土地整理、道路截彎取直、埋水填塘等措施增加了可用面積，提高了土地利用率，灌溉水利用系數得到提高，節水效益顯著提高，農作物復種指數明顯提升。

（三）社會效益顯現

實施中低產田地改造項目，新增耕地1280畝，農民高產穩產農田地人均擁有量得到增加，因生態退耕、城市建設用地等帶來的耕地壓力得到一定程度緩解。通過土地平整工程、農田水利工程和田間道路工程基礎設施的配套建設和農田生物農藝措施的實施，農業生產條件進一步改善，農田地土壤保水保肥能力提高，項目區11.095萬畝田地已成為能排能灌、旱澇保收的高產穩產農田，提高了耕地質量和抗御自然災害的能力。

三、存在困難和問題

（一）全市中低產田地比重大

省政府認定文山市基本農田保護面積121萬畝，其中不同層次的高產穩產農田42.58萬畝，加上近兩年來完成改造的中低產田地11.095萬畝，高產穩產農田地累計也只有53.675萬畝，中低產田地面積仍然有67.325萬畝，占全市基本農村保護面積比重仍然達55.64%③。況且，在已建成的高產穩產農田地中，普遍存在層次低、水保障率低等問題，據水資源利用總體規劃統計，全市基本農田中灌溉保障面積只有14.1萬畝，水保障率只有11.7%④。

（二）群眾對項目支持力度不夠

實施中低產田地改造是利國利民的民心工程，農村、農民是最終受益者，但由于土地整理中低產田地改造工程涉及村組、村民較多，施工場面大，施工周期長，農民群眾雖然盼望著多搞點土地整理中低產田地改造工程，以改善農業生產條件和生產環境，增加耕地面積，但又顧及眼前利益，往往為了眼前利益而不顧全大局，甚至部分群眾對中低產田地改造項目建設認識不到位，缺乏積極性和主動性，給中低產田地改造項目建設工作的順利開展帶來一定的影響。

（三）項目建設進度受多種因素影響

項目建設投資少，標準偏低，資金到位時間較晚，項目前期經費得不到有效保障以及部分項目資金得不到有效落實，工程建設進度受到一定影響。

（四）項目區科技投入不足

用于項目區科技培訓、新品種引試、科技入戶等科技措施資金得不到有效落實，相應工作未能正常開展。同時，技術研發和推廣經費投入不足，新型節水農業技術模式研發進展緩慢，致使技術成果得不到推廣應用。

（五）項目后續管護不到位

多數項目沒有管護制度或管護機制不健全，工程建后管護經費沒有來源或來源不足，雖然推行了誰受益誰管護的措施，但在使用過程中存在許多具體問題，影響農民管護工程的積極性和主動性，重建輕管問題突出，致使部分設施開始出現損毀現象。

此外，由于項目區田地土壤質地、質量較差，耕作層淺薄，土壤有機質和各種養分含量較低，質地粘重，礫石多等因素突出，加之建材價格上漲等因素，在一定程度上增加了建設成本。

四、對策建議

（一）狠抓工作措施，切實加強組織領導

繼續按照“堅持加強領導組織保障到位，堅持輿論先行宣傳發動到位，堅持項目整合資金投入到位，堅持技術指導工程實施到位，堅持監督管理建設質量到位”的工作思路，建議進一步完善工作措施，細化工作目標，強化工作責任，加大技術指導和監督管理力度，建立科學合理的考核機制，全力推進項目建設，確保項目按時按質按量完成。同時，繼續加強與上級各相關部門的匯報銜接工作，爭取上級更多項目和資金支持，努力實施好中低產田地改造工作。

（二） 狠抓資金整合投入，確保項目穩步推進

改造中低產田地，投入是保障，投資標準是中低產田地改造程度的決定因素。一是要進一步調整財政支出結構，不斷推進公共財政向農村延伸和覆蓋，逐步建立起以政府投入為主導，農民投入為主體，市場融資、社會資金投入為補充的多元化投入機制。本級財政要充分利用配套資金的優勢，多爭取國家和省財政的扶持力度；二是要堅持農民自愿、注重實效、民主決策的原則，不斷完善和創新“一事一議”制度，采取民辦公助、以獎代補、技術服務等措施，引導廣大農民群眾投工、投勞、投資。同時，加快推進小型農田水利設施管理體制改革和水務管理體制改革，吸引社會資本投資中低產田地改造項目。此外，采取貸款貼息等方式鼓勵和扶持農業產業化龍頭企業、農民專業合作組織等現代農業經營主體和其他社會資金共同參與中低產田地改造；三是在保證投入的前提下，不斷完善項目和資金整合機制。在目前整合國土、水利、農科等涉農部門項目和資金的基礎上，進一步加大整合力度，將性質相同、用途相近的小農水、測土配方、農機具購置補貼、農民合作經濟組織、農業保險、勞動力轉移等相關資金集中整合到中低產田地改造項目區，每個部門的項目還是由部門立項、把關、實施、指導和驗收，但資金運行和報賬都由農業綜合開發部門代表財政統一實施，形成一個漏斗，用機制保證涉農項目和資金整合到中低產田地改造項目區中，最大限度發揮資金效益，形成中低產田地改造項目建設合力，穩步推進項目建設。

（三）狠抓宣傳工作，不斷提高思想認識

實施好中低產田地改造，群眾參與是前提，只有群眾思想“通”，工作路子才能“活”。要進一步加大中低產田地改造項目建設的宣傳力度、深度和廣度，對項目建設的重要性和必要性，項目建成后將會產生的社會、經濟及生態效益開展大力宣傳，動員廣大人民群眾把中低產田地改造建設當作增收致富，改善生產生活條件，發展農業農村糧食增產和經濟增長的重點工程來抓，通過宣傳使中低產田地改造項目深入人心，統一干部群眾的思想認識，激發干部群眾參與支持項目建設的主動性和積極性，推進項目的順利實施。

（四）狠抓產業培育，解決農民增收難問題

緊緊圍繞灌溉設施水利化、土地整理條塊化、農田耕作機械化、種植經營企業化、農業發展產業化、管理體制現代化的目標，研究出臺相關優惠和扶持政策，鼓勵和支持農業產業化龍頭企業、農民專業合作組織、種養殖大戶等現代農業經營主體進駐項目區開展生產經營，不斷調整優化作物種植比例，保證糧食高產穩產，促進項目區經濟社會可持續發展。

（五）狠抓后續管理，鞏固項目建設成效

積極研究出臺中低產田地改造工程后續管理相關制度，并設立相應管護資金，加大對已建成項目的后續管理和對項目區后續發展情況進行適時監測，跟蹤問效，發現問題及時協調解決。并積極引導、幫助群眾建立自我約束、自我管理、相互監督的機制，指導督促項目區村寨建立村規民約和相關管理制度，保證建成一片、鞏固一片、受益一片，確保建設項目發揮效益，鞏固試點項目建設成果。

注釋：

① 參見文山縣中低改辦.文山縣2009年度中低產田地改造完成情況統計表（表1、2），2010年5月。

② 參見文山縣中低改辦.文山縣2010年度中低產田地改造完成情況統計表（表1、2），2011年6月。

③ 參見文山縣中低產田地改造綜合協調領導小組辦公室.文山縣2010年中低產田地改造建設情況，2010年10月。

④ 參見文山縣中低產田地改造綜合協調領導小組辦公室.文山州文山縣中低產田地改造項目規劃（2009～2020年），2009年7月。

（責任編輯 楊愛民）

Existing Problems in Transforming Low-yielding Farmland and Countermeasures

LIN Wei-jin
(Wenshan CPC Committee offce, Wenshan 663000, China)

Implementation of low-yielding farmland transformation is an effective approach to improving the effectiveness of land resources, agricultural efficiency and farmers’ income. The paper looks back to the transformation methods and achievement and finds existing problems and difficulties in project implementation through feld survey and reference to related documents and puts forwards a few suggestions for deep implementation.

Low-yielding farmland transformation; Wenshan; agriculture

F323.2 文獻標識碼： A 文章編號：1674-9200（2012）02-0102-04

2011 - 12 - 13

2011年文山市政研課題。

林威進（1985 - ），男，云南馬關人，中共文山市委辦公室科員。