對文山市建立生態補償機制的思考

董向誠

（中共文山市委政研室，云南 文山 663000）

對文山市建立生態補償機制的思考

董向誠

（中共文山市委政研室，云南 文山 663000）

通過對生態補償和生態補償機制的詮釋，結合文山市生態環境現狀，闡述了建立生態補償機制的必要性，對建立生態補償機制需進行的基礎工作和幾個相關問題進行了初步探討。

文山市；生態補償機制；必要性；構想

建立和完善生態補償機制，是推進生態建設的一項重要措施，是在社會主義市場經濟條件下有效保護資源環境的重要途徑，是統籌區域協調發展的重要內容①。文山市建立生態補償機制，有利于推動環境保護工作實現從以行政手段為主向綜合運用法律、經濟、技術和行政手段的轉變，有利于推進資源的可持續利用，加快環境友好型社會建設，實現不同地區、不同利益群體的和諧發展②，已經成為解決生態環境問題的核心，不僅事關環境建設和保護，而且事關社會公平。

一、建立生態補償機制的必要性

作為州府所在地，文山市的生態保護對全州乃至全省生態安全、經濟社會發展具有不可替代的重要作用。因此，就當前而言，在文山市探索建立生態補償機制對緩解生態環境保護與經濟發展的矛盾、促進公平與和諧發展尤為重要。

（一）可有效保護生態環境

文山市自上世紀90年代初開始戰后重建以來，為促進經濟發展，犧牲了大量的生態成本，造成了生態保護效率低，生態環境日趨惡化的現狀。如：2010年，盤龍河年均徑流量為24.9立方米/秒，較之改革開放前減少8立方米/秒，減幅達30%；年泥沙含量為92萬噸，較之改革開放前增加36萬噸，增幅達40%。境內石漠化面積達1189平方千米，占全市國土面積的40%，其中：重度石漠化面積429平方千米，中度石漠化面積586平方千米，輕度石漠化面積174平方千米，石漠化地區土壤侵蝕模數每年每平方千米2479噸，全市多年平均土壤侵蝕模數為1537噸，年均侵蝕深度1.14毫米。根據省政府劃分水土流失重點治理防治區的公告，文山市屬于云南省重點監督區和重點治理區，水土流失防治執行標準為Ⅱ級標準。③全市森林覆蓋率為33.8%④，僅略高于鄰縣硯山縣，在全州處于接近末端的位置。建立生態補償機制，可有效籌措資金，按照環境保護和生態建設并重的方針，著力推動環境保護工作實現從以行政手段為主向綜合運用法律、經濟、技術和行政手段的轉變，充分利用現代科學技術和生態系統的自然規律，努力建設生態城市和生態村鎮，抓好生態環境保護，大力開展植樹造林，治理水土流失，防治荒漠化，建設生態農業，改善生產和生活條件，加強綜合治理力度，提高區域防災減災能力，提升生態服務功能，保護城鄉人居環境，完成一系列對改善生態環境有重要影響的工程，加強對現有天然林、水源涵養區和野生動植物資源的保護，維護景觀生態格局，全面提升生態環境質量，建立起保障經濟社會持續發展的環境支撐體系，扭轉生態環境惡化的勢頭，明顯改善生態環境，達到高效和諧，實現環境、經濟、社會效益的統一。

（二）可有效體現社會公平

老君山周邊鄉鎮及盤龍河流域，在保護和治理的大背景下，錯失了發展良機。尤其是老君山作為國家級自然保護區、重要水源涵養區、生物多樣性功能保護區，對全市乃至全州的生態安全、經濟社會發展具有不可替代的重要生態屏障作用。但是，因保護生態環境而犧牲的發展機會成本或承受歷史遺留的生態環境問題的成本，使保護區面臨著經濟總量較小、開發程度較低、生態環境較弱、貧困面積較大、發展速度較慢等問題，保護區周邊3個鄉鎮2009年農民人均純收入為2300元，是當時全市平均水平2945元④的77%，地方政府一方面要保護環境，另一方面要解決經濟社會發展和人民生活問題，往往面臨著“要溫飽還是要環保”的兩難抉擇。建立生態補償機制，將有限資金用在“刀刃”上，不斷加快城鄉一體化進程，完善社會保障，健全公用設施，發展完善科、教、文、衛、體等社會事業，進一步提高農民群眾的生活質量和生活水平，建立適應資源及環境承載力的人口生態體系和社會保障及服務體系，并積極扶持當地農業增效、農民增收，群眾直接從中受益，既能緩解生態環境保護與經濟發展的矛盾，又能從源頭上促進經濟社會同環境保護的協調發展，為經濟的可持續發展提供制度保障，有效促進社會公平與和諧發展。

（三）可有效統籌城鄉發展

文山市財力有限，由于國家尚未建立生態補償方面的專項稅收，目前生態恢復建設資金主要依靠上級財政轉移支付和專項資金，沒有其它的籌資渠道，保護資金不足，加之以“項目工程”為主的補償方式缺乏穩定性，如退耕還林、生態公益林補償金等政策大多是以項目、工程、計劃的方式組織實施，而且有明確的時限，政策缺乏可持續性，給實施效果帶來較大的變數和風險。2010年，城鎮人均可支配收入為15837元，農民人均純收入為3547元④，農民收入是城鎮居民收入的22%。建立生態補償機制，能在穩定資金的支持下，以循環經濟理念為指導，充分發揮產業特色和優勢，積極發展以綠色食品為主的生態農業，穩步實施農村經濟發展和農業基礎設施建設等項目，發展以服務為依托、綠色消費為特征的現代服務業，推進生態工業發展，建立起符合可持續發展要求的低耗高效的生態產業鏈，有效扶持農業經濟發展，促進農村自我發展、主動發展，真正起到以工促農、以城帶鄉的推進作用，必將有力推動文山市城鄉一體化進程的不斷加快，實現全市工業化、城鎮化、農業現代化同步發展。

綜上所述，建立生態補償機制，是文山市經濟社會發展的必然選擇，是拯救文山市日益惡化的生態環境的必然選擇。

二、基本構想

建立生態補償機制，要以科學發展觀為指導，充分學習借鑒國內外生態補償機制的成功經驗，緊密結合實際，建立一種動態的、多方合作的、多種手段相融的“制度導向互補型”生態補償新機制⑤，即由市人民政府組織，全市各方共同籌措資金，協商制定相關制度，按照“政府主導、分類指導、權責統一、有利于可持續發展”的原則，由市域內的所有補償主體，按照既定的補償標準，通過部分補償的方式，對被補償主體進行一定程度的補償，最終實現可持續發展和又好又快發展的目標。

（一）明確政府為主、行業為輔的補償主體

作為嘗試，為便于操作，補償范圍應限定在市內，補償主體不搞“一刀切”。首先要明確市人民政府作為補償主體，協調做好區際補償，主要表現為老君山保護受益區及盤龍河流域補償。直接受益的地區，應由市人民政府主導，整合農、林、水、土等部門職責，由市環保局具體負責，市財政局具體操作，對地區間財政進行調控，支援老君山周邊地區生態建設保護和盤龍河境內段上游流域地區環境保護。同時，按照“誰受益，誰補償”的原則，由受益的行業或企業提供相應的補償資金。其中，應著重加強對明顯利用了生態環境效益的行業征收補償費，可考慮從以下渠道籌集資金：一是市級財政安排專項資金；二是爭取中央和省州財政專項資金；三是農、林部門的發展基金、各行業的環保治理費中提取一定比例的資金；四是從破壞生態環境的行業，如礦冶、大型基礎設施建設工程的收益中提取一定比例的補償費；五是社會募集。

（二）明確地區、企業、個人分類補償的補償對象

補償對象是生態環境的建設者和保護者，分為地區、企業和個人三個層次。就文山市而言，地區補償涵蓋“一山一河”，即老君山周邊村寨和盤龍河境內段上游流域。補償的范圍應包含對生態環境破壞之后的恢復和破壞之前的預防兩方面，如退耕還林、天然林保護、水土流失治理、生態公益林營造、生態移民等，既有為生態環境遭受破壞后的經濟補償，又有為生態環境遭受破壞之前采取有關預防性措施的費用補償，補償的重點是公益性項目。歸結為：一是老君山周邊及盤龍河上游鄉鎮；二是保護區和水源區退耕還林、植樹造林、防治水土流失的單位和個人；三是老君山國家級自然保護區管護單位；四是工業園區周邊受污染的群眾。

（三）明確政府主導，企業、社會共同參與的“一體兩翼”資金籌集方式

在生態補償法律法規尚未出臺的前提下，作為試點，應在文山市建立生態補償基金制度。1.可考慮從2012年起，安排市本級財力中的1%（約800萬元）作為專項補償資金。2.文山市作為重要的生態功能區，在生態環境保護和建設中投入了大量的人力、物力、財力，為全州乃至全省的生態建設作出了重要貢獻，應得到省州財力相應的補償，以此爭取上級財力支持300萬元。3.繼續征收具有生態補償性質的資金（水資源占用費、森林植被恢復費和排污費），2010年共收取311萬元，返還市級可支配資金196萬元③，以此為基數，2012年保守估計也可征收200萬元。4.向工業園區、產業園區等征收的生態環境補償費50萬元。5.在做好宣傳工作的基礎上，向社會募集50萬元。6.積極協調，爭取支持配合，向文山市境內的階梯電站征收生態補償資金，以東方紅1站、2站、3站、4站、5站年發電2.5億度計算③，按照每度收取0.01元的標準，年可籌集資金250萬元。扣除一些不確定因素，通過采取行之有效的措施，將生態補償基金總盤子做大到1500萬元左右，并隨著經濟社會發展逐年增加，實現保護資金的規范化、社會化和市場化，逐步建立起穩固的生態環境保護與建設的資金渠道。

（四）明確財政直接補償、項目支持、征收補償費“三位一體”的補償方式

依照使用者付費、受益者補償、破壞者賠償的原則，從政府、市場和社會公益性捐助三個層面，著重對作為國家級自然保護區、重要水源涵養區、生物多樣性功能保護區的老君山周邊鄉鎮及對盤龍河生態環境保護治理方面負有重要職責的地區給予合理的補償，重點是老君山周邊三個鄉鎮。補償方式設想為：一是財政直補。一方面作為生態補償的財政轉移支付，需要加大財政轉移支付的力度，可以將其視為對人們保護和建設生態環境公益勞動報酬的支付，進行農村“輸血式”扶持；另一方面可以考慮通過調整現行財政轉移支付的支出結構，增設與生態環境保護和建設有直接關聯的專項，如后續產業發展、小集鎮建設專項等，實現農村“造血式”發展。二是項目支持。在重要生態功能區進行保護和建設，應在統籌兼顧的基礎上，既考慮生態保護的因素，又必須與生態保護有關的方面，尤其是與農業現代化相結合，注重補償的實效性，加快農村經濟發展。如：實施盤龍河上游石漠化治理項目、森林植被恢復費縣（市）級資金異地發展林果項目。三是直收直補。對工業園區、產業園區等征收生態環境補償費，直接用于扶持周邊村寨發展農業產業、補償群眾所受損失，以進一步加大生態補償力度和擴大補償范圍。

（五）明確補償標準及扶持額度

補償標準的確定，是生態建設和保護研究中的難點和重點，也是關鍵之所在。一般來講，補償額度分為全額補償和部分補償，全額補償涵蓋了生態建設和保護者收益與社會平均收益之差的全部，而部分補償則僅就其中的一部分進行補償。綜合來看，在通盤考慮補償資金盤子和補償范圍的前提下，應區別對待、分別補償，選擇部分補償是相對可行的方案。一是針對老君山周邊鄉鎮，每年從資金總盤子中提取500萬元，分別用于水土保持、植樹造林、小集鎮建設等項目，既有效解決生態保護長期投入問題，又能解決周邊水電路等基礎設施問題和行學醫等民生問題。二是針對盤龍河境內段上游流域涉及的鄉鎮，進行森林資源開發的生態補償，每年從資金總盤子中提取200萬元，用于植樹造林、保護生態的直接投入，在考慮該區域為保護森林生態功能而放棄經濟發展的機會成本和發揮森林生態系統服務功能效益的基礎上，可適當增加100萬元的補償。三是對自然保護區核心區村寨進行生態補償，每年從資金總盤子中提取300萬元，分期分批逐步開展異地搬遷扶貧開發，引導保護區及周邊村寨群眾轉變生產生活方式，緩解周邊村寨對自然保護區的壓力。四是在全面評價周邊地區各類建設項目對自然保護區生態環境破壞或功能區劃調整、范圍調整帶來的生態損失的基礎上，理順和拓寬自然保護區投入渠道，每年從資金總盤子中提取100萬元，加強管護設施和管護專業人才隊伍建設，提高老君山國家級自然保護區科學化、規范化管護水平。五是工業園區、產業園區等征收的50萬元生態環境補償費，由當地黨委、政府上報，市環保局核實，市財政局執行，直接補償當地群眾。六是從資金總盤子中提取100萬元，對老君山國家級自然保護區緩沖區和實驗區內群眾利用承包地種植的林木進行征用，以便管理。七是持續深入開展試點工作，在沒有財政預算支持的前提下，可考慮從補償金中安排工作經費10～20萬元，由市環保局具體負責，加強組織領導，開展組織建設、人才建設、制度建設，加快建立覆蓋全市的生態補償體系。

鑒于在前期經濟社會發展過程中的問題與矛盾的積累，文山市生態補償機制的研究與實踐都面臨諸多困難。筆者對這一問題的思考與研究是十分粗淺的，有些觀點的理論分析尚待進一步深化，操作程序有待進一步細化。總之，必須按照科學發展觀和構建社會主義和諧社會的要求，把建立生態補償機制作為文山市調整經濟結構、轉變發展方式、促進區域協調發展的突破口和重要抓手，建立和完善文山市的生態補償機制，促進人與自然的和諧共處，改善文山市的生態環境，體現社會公平，為可持續發展創造條件，才能使文山市各族人民走上生產發展，生活富裕，生態良好的和諧發展之路。

注釋：

① 參見《浙江省人民政府關于進一步完善生態補償機制的若干意見》（浙政發〔2005〕44號），http：//hk.lexiscn.com/ law/law-chinese-1-206004.html。

② 參見《百度百科 生態補償機制》，http：//baike.baidu.com/ view/2391788.htm。

③ 參見2011年組織集中調研時，相關部門提供的匯報材料。

④ 參見《文山縣經濟和社會發展統計年鑒（2009）》，《文山市經濟和社會發展統計年鑒（2 010）》，http：//www.wsxtj. gov.cn。

⑤ 撫州市黎川縣“十二五”規劃. http：//www.dowater.com/ info/2012-01-29/73912.html。

（責任編輯 楊愛民）

Dwelling on Establishing Ecological Compensation Mechanism in Wenshan

DONG Xiang-cheng
(Policy Research Offce, Wenshan City CPC Committee, Wenshan 663000, China)

The paper describes the need for establishment of ecological compensation mechanism and discusses the basic work for the establishment of ecological compensation mechanism and related issues according to current ecological status in Wenshan through Interpretation of ecological compensation and ecological compensation mechanism.

Wenshan city; ecological compensation mechanism; necessity; thinking

F124.5 文獻標識碼： A 文章編號：1674-9200（2012）02-0114-04

2011 - 12 - 02

2011年文山市政研課題。

董向誠（1982 -），男，彝族，云南文山人，中共文山市委政研室副主任。