關中—天水經濟區政府合作治理的策略分析

李永生

(渭南師范學院經濟與管理學院，陜西渭南714000)

關中—天水經濟區政府合作治理的策略分析

李永生

(渭南師范學院經濟與管理學院，陜西渭南714000)

關中—天水經濟區作為我國西部開發進程中的第三大重點區域，在規劃和建設過程中需要盡快實現各級政府的合作治理。目前，區域經濟發展中各級政府的合作治理還存在著觀念滯后、發展不協調、投資環境亟待改善等問題，針對這些問題提出更新觀念、改善環境以及創新體制等可行性策略，為實現區域資源共享，促進區域經濟的全面發展奠定基礎。

關中—天水經濟區;合作;治理

一、關中—天水經濟區概況

國務院頒布實施的《關中—天水經濟區發展規劃》以文件形式將本區域的發展提升到國家戰略層面，明確了關中—天水經濟區的發展目標和策略，對推進區域經濟戰略的整體發展具有重要作用。關中—天水經濟區是我國西部產業資源最密集的地區之一，涵蓋了裝備制造、電子信息、輸配電裝備、生物醫藥、現代農業、文化旅游、現代服務業等諸多領域，產業構成具有明顯的高端性特征。［1］按照規劃目標，關中—天水經濟區綜合經濟實力將實現新跨越，到2020年，經濟總量占到西北地區的比重將會超過三分之一，人均地區生產總值要翻兩番以上，城鄉居民收入水平將大幅提高，自我發展能力顯著增強。

從行政區劃來看，關中—天水經濟區包括關中平原的西安、銅川、渭南、寶雞、咸陽5市以及楊凌、商洛(商州、洛南、丹鳳、柞水一區三縣)和甘肅省天水市相連的區域，所轄面積7.98萬平方公里，無論在經濟基礎、自然條件、人文歷史還是發展空間方面都有獨特的優勢，是繼我國成渝經濟區和廣西北部灣經濟區開發后西部重點開發的第三大經濟區域。該區域直接輻射陜西省陜南的漢中、安康，陜北的延安、榆林，甘肅省平涼、慶陽和隴南地區，間接輻射四川省東北部、河南省西北部、內蒙古自治區中部及寧夏回族自治區等地區，其擴散效應能夠帶動陜西、甘肅兩省以及周邊省區經濟的快速發展，因此，其開發具有重要的戰略意義。

本區域采取跨省合作的方式是由于關中平原和天水地理位置相連，是承東啟西、連接南北的關鍵區域，其西北定西市轄區的渭源縣鳥鼠山是陜西“母親河”——渭河的發源地，從經濟發展潛力來看，西安、寶雞與天水都有較強的工業基礎，能夠就重點開發項目展開交流與合作，借助渭河聯系起來的關中—天水經濟區不僅是提升區域經濟實力的保障，也是帶動整個西部地區經濟發展的重要舉措。自規劃實施以來，區域各級政府逐漸明確了發展思路，根據本地特色開發優勢產業，促進了區域經濟的快速發展，不僅實現了區域產業結構的優化、改善了投資環境、也為區域經濟發展提供了項目支撐和科技平臺，但在發展過程中由于各級政府所存在的各行其是、自主發展、交流不善等問題，造成了該地區市場發育緩慢、產業互補性較弱、經濟融合不明顯、資源共享困難等問題。因此，在政府倡導和積極作為下實現區域政府合作治理，成為推動該區域經濟全面振興的重要任務。

二、區域政府合作治理的必要性

1.政府合作治理能對區域事務統一部署和安排。合作治理能夠使各級政府本著共同發展和全面合作的原則從戰略角度思考關中—天水經濟區的發展，以“問題的解決”為各級政府一切活動的邏輯起點，并組建一個跨組織的、以功能主義為核心的、將整個社會治理機構聯合起來的治理結構，真正克服各級政府間的部門主義、視野狹隘和各自為政的弊病，使各級政府樹立高瞻遠矚的意識，形成明確責任、統籌規劃、全盤進步、協調發展、重點突出的區域經濟發展格局，引導區域各項社會事務的發展，進而優化各級政府結構和府際關系，在明確大方向的前提下發揮各級政府的優勢，逐步縮小區域各地區的發展水平，促進各級政府經濟、文化、技術、合作等事務的均衡發展。

2.政府合作治理能明確各級政府的工作重點。隨著區域各級政府相互影響、相互作用和其活動日益頻繁，聯系也明顯增強，由于在經濟往來、信息和技術交流以及生產要素的合理流動等方面涉及領域較多，合作治理并加強各級政府間的經濟、政治、文化、技術合作，可以在多邊交流基礎上使各級政府有針對性地處理本地區的具體事務，合理調整本地區經濟結構和方向，并在優化特色、凸顯主題等方面制定具體政策，在稅收、行政許可、標準與實施條件等方面有針對性地出臺措施，指導本地區各項事務的發展并實現預期收益，不僅可以克服區域政府合作過程中某些地方政府“搭便車”和不合作的問題，還能完善各級政府的利益補償機制，明確各級政府的工作重點。

3.政府合作治理能促進各級政府實現網絡治理。網絡治理將政府看作是社會化管理背景下網絡結構中一個節點，關中—天水經濟區各級政府的合作治理不僅發揮了政府在區域經濟中的引導作用，更重要的是將各級政府的行動結合到一起，為區域經濟的協調發展提供必要保證，既能定位政府角色、培育各類社會組織、理順二者之間的關系，又能凸顯政府在網絡治理結構中的主體地位，實現政府與各類社會組織互惠互利的協同關系，還能實現各級政府的網絡交叉治理，促進各級政府間以及政府與各類社會組織的有效溝通和合作共進，真正形成政府與市場、社會組織通力合作、運轉協調的網絡治理，為營造和諧的區域發展環境奠定基礎。

4.政府合作治理能全面提升區域經濟水平。鑒于關中—天水經濟區各級政府地域特征和經濟發展水平的相似性，合作治理也能夠使各級政府著眼于區域經濟的整體發展，整合區域力量優勢，實現資源共享，增強區域經濟的核心競爭力，避免因區域發展中的各自為政和重復建設而導致的浪費現象，共同規劃并構建區域性重大交通設施、重大通訊設施、重大能源設施;統一規劃并建設區域性大市場和現代物流中心、區域性重大金融設施網絡化與信息化建設;區域性生態建設與環境污染綜合整治項目的建設、區域性重大旅游文化與休閑設施項目的開發與管治;區域性水土資源的協調開發與管治等。［2］268還能實現政府間的互相監督，推動區域經濟的全面發展。

三、區域政府合作治理的困境分析

1.受西部落后文化和價值觀念的羈絆。我國西部地區市場發育緩慢，傳統的計劃經濟體制在局部環節和領域仍占主導地位，不少地區受地理位置、交通狀況、氣候條件等因素的制約還處于封閉或半封閉狀態，加之開發晚、程度低，久而久之養成了“靠國家救濟”、“靠天吃飯”等惰性思想，造成了西部地區習慣于傳統的農耕文化而不愿冒風險的局面。［3］關中—天水經濟區盡管區位優勢得天獨厚，經濟實力相對較強，具有獨具特色的資源優勢和產業優勢，但作為我國西部地區的組成部分之一，區域各級政府不可避免地會受到西部地區落后文化和價值觀念的羈絆，造成區域各級政府各行其是，缺乏整體觀念等問題。

2.地區差異大，區域經濟難以平衡。關中—天水經濟區所轄范圍在經濟基礎、科技創新、人文環境、投資開發力度上差異性較大，與外部聯系、合作、協調和拓展范圍較窄，各地“在社會形成的歷史過程中不僅產生了地域社會的相對實體，相對獨立的經濟生活，而且也形成了各種各樣的各具特色的地域習慣與文化;一些地理隔離極大的地區甚至產生了很難與外部交流的地方性語言”［4］182，都成為合作治理的制約因素。各級政府不是從區域經濟發展的大局出發而是從本地利益考慮，采取了一系列不正當的競爭手段，難以實現區域經濟的平衡發展，獨立發展、地方保護、自然性壟斷、信息不對稱、偏好不合理、相互隱性競爭等問題依然存在。

3.整體投資環境亟待改善。關中—天水地區近七成投資向西安傾斜，其他地區及甘肅省天水的投資力度和吸引力較低，造成這些地區市場化改革步履維艱，無法從產業結構、資源利用與環境保護、基礎設施、城鄉結構等方面尋找開發項目，其政府也較少明確規劃目標，出臺措施改善投資環境。總體來看，有些地區不能從本地實際出發著手創造區域比較優勢，促進區域經濟的協調發展，無法形成區域優勢互補、合理分工的整體布局，加之關中地區和天水相連的區域山地多、交通不便、生態破壞嚴重、水資源短缺且污染較重、氣候日漸惡劣等因素的限制，給關中—天水經濟區整體投資環境和政府合作治理也造成諸多的不利影響。

4.區域經濟結構調整中深層次矛盾依然突出。從整個西部地區來看，西部開發已持續十年之久，政府發揮的作用既有顯著成效，也存在諸多深層次矛盾。隨著關中—天水經濟區開發力度的加大，開發領域的擴大，除了帶來一定規模效益外，也在開發過程中出現了侵占農民大片耕地，使農民利益受到損害和侵犯，以及與此相配套的就業、保障、賠償卻遲遲跟不上等嚴重問題;部分地區還存在“強政府”的政府主導模式，引發了經濟結構調整中盲目投資擴張、重復建設、亂占耕地、破壞礦產資源或土地征用、房屋拆遷、企業改制、環境污染、安全生產方面損害人民利益的深層次矛盾，這些深層次矛盾與關中—天水經濟區的協調發展相背離，也不利于區域各級政府的合作治理。

5.區域協調機制逐步形成，但實際效果并不明顯。關中—天水經濟區規劃促進了陜甘兩地政府的對話與交流，政府間通過會議座談和經驗交流等形式實現了關中—天水地區的協調發展，區域內部分高校紛紛成立關中—天水經濟區研究中心并進行大量的對策分析，可以說區域協調機制已逐步形成，但從實際運行效果看，受經濟體制限制、金融制度不合理、人力資源約束、整體環境不佳以及投資方向不平衡等方面的制約，目前還沒有成立專門的、具有一定權威性的協調機構，也沒有從根源上做好協調工作，限制了區域政府的合作治理。

四、實現區域政府合作治理的路徑及對策

1.更新思想觀念，實現平衡發展。區域各級政府在合作治理過程中要本著整體發展的原則更新思想觀念，突破思想束縛帶來的瓶頸效應。在地方政府解決不了的區域公共問題時，許多國家在實踐中都選擇成立政府間組織或協議來解決共同面對的公共問題，這種解決的方式可以采取非常正式的形式，即成立跨行政區的組織，［5］63由于關中—天水經濟區涉及關中地區的合作交流，也涉及陜、甘兩省的合作共建，覆蓋面大、領域多，為實現區域經濟的平衡，縮小區域各地區的經濟差距，就要由各級政府部門選派部分行政官員成立跨地區的協調性組織，賦予其一定的決策權，讓他們就具體的開發項目明確規劃目標、制定方案、推廣實施，并聘請部分高校教師為顧問或專家，負責經濟區發展的規劃、協調和治理工作，打破各行其是、獨立為政的局面;跨行政區管理模式要定期召開會議、加強合作與交流，實現城鄉統籌發展、區域協調發展、貧富差距縮小、人與自然和諧相處的目標。

2.改善投資環境，規范服務方式。改善投資環境，重點要建立適合區域經濟發展的特色項目，吸引投資者的投資方向和重點，各級政府則要本著“精干、高效”的原則改革政府機構重疊、職能交叉、政出多門、重復管制的問題，建立行為規范、功能齊全、精干高效、運轉協調的運行體制，通過下放部分權力構建新型社會組織，明確政府和社會組織管理權力之間的關系，推動政府職能結構的轉變，賦予各類社會組織靈活的自主權，使其參與政府事務，實現統籌發展、重點解決、共同進步、增強競爭力的政府社會關系模式。研究和開發適合區域政府溝通和交流的辦公軟件系統，實現省級之間、各級政府部門之間信息資源的整合和共享，將發展項目全部上網，拓寬信息服務空間，［6］42－44以廣泛、便捷的服務推動各級政府工作的科學化、規劃化和現代化。

3.解決調整矛盾，出臺有效政策。為有效解決侵犯農民利益、盲目建設、破壞礦產資源等方面的矛盾，既要由各級政府協商并有針對性地予以處理，更要在政策的引導下實現各級政府優勢互補，共同提對策、想辦法，促進政府采取適當的行政行為發展地區經濟，帶動區域經濟的發展。關中—天水經濟區發展進程中，有效的區域發展政策需要各級政府圍繞經濟發展的指導思想、戰略地位和目標、空間結構與戰略、城鎮體系安排等宏觀規劃和部署，再結合各地區的實際情況和“十二五”規劃的要求，做好新農村建設，交通、能源、水利、信息和市政等基礎設施建設，西部生態建設和環境保護以及教育、衛生、就業、社會保障、文化體育事業等民生問題和公共服務等方面的政策指導，為規范各級政府間的區域經濟合作創造必要的政策環境，不僅對關中—天水經濟區的功能定位、發展方向、宏觀布局、戰略重點有較強的引導作用，還能夠明確各級政府的職責，有效調節各級政府的行政行為，逐步解決經濟結構調整中的深層次矛盾。

4.健全決策機制，推進經濟發展。為營造一個公平、和諧、有序的運行環境，有效推動關中—天水經濟區的發展，還要由政府牽頭健全各項決策機制:一要構建參與協商機制，實現大合作框架下各級政府的分工合作模式，除各級政府間的協調外，還要鼓勵社會組織廣泛參與，促進政府與社會組織的溝通協調，發揮區域各類社會組織的作用，關系到區域民生的重大問題則要集體決策，形成責任共擔、利益共享的協作關系;二要構建有效的監督機制，根據一體化發展態勢建立緊密或松散的社會監督組織對區域各級政府合作和政策落實情況予以監督，避免區域維護各自獨立的利益而違反合作意愿的現象;三要構建信息對稱機制，增強各級政府管理本地區經濟和發展項目的透明度，實現各級政府合作和相互協調的透明度，對合作項目加以統籌管理，節省管理信息的傳遞和溝通成本;四要構建吸納退出機制，區域各級政府、各類社會主體就服務內容和發展項目的“分”與“合”應有序擴大或縮小，靈活發展，才能保證區域經濟各方面事務的平衡性和有序性。［7］

5.實現資源共享，提升整體實力。陜、甘兩省及各地要在區域經濟整體發展過程中相互學習和借鑒，通過多種渠道實現資源共享，推動各級政府間的區域經濟合作。各級政府可以就各自的工作內容定期召開經驗交流會或座談會，分享經驗，提升區域經濟發展的整體實力，從全局考慮而不能將大量的資金、物資、信息、資源集中于個別地區和領域;還要加強聯合，避免地方保護，打破地區和行業壟斷，實現區域經濟的統籌發展，除政治、經濟、文化等宏觀服務外，要注意區域各項事務的均衡發展、人民生活改善以及西部地區整體實力提升等實質性內涵。實現政府導向、企業為主的技術創新體系，提升區域經濟發展的特色產業、優勢產業和龍頭產業，打造關中—天水經濟區的品牌戰略，吸引國內其他地區和國外的重大科技成果向本區域傾斜，加速關中—天水經濟區的綜合實力，把利用外資、引進技術與實現技術自主創新、產業結構優化升級統一起來。

［1］胡金榮.關中—天水經濟區產業結構優化路徑選擇［J］.理論導刊，2011，(4):73－74.

［2］劉玉，馮健.區域公共政策［M］.北京:中國人民大學出版社，2005.

［3］謝斌.西部地方政府職能的問題、緣由與對策選擇［J］.理論導刊，2007，(9):58－60.

［4］童中心.失衡的帝國:長期影響中國發展的歷史問題［M］.貴陽:貴州人民出版社，2001.

［5］陳瑞蓮.區域公共管理導論［M］.北京:中國社會科學出版社，2006.

［6］謝慶奎，佟福玲.服務型政府與和諧社會［M］.北京:北京大學出版社，2006.

［7］李怡，趙泉民.區域經濟發展與地方政府職能定位及其能力提升［J］.理論探索，2008，(3):116－119.

Trategic Analysis on Integration of Government Cooperation of Guanzhong-Tianshui Economic Region

LI Yong-sheng
(School of Economics and Management，Weinan Normal University，Weinan 714000，China)

Guanzhong-Tianshui Economic Zone serves as the third key area in the western development of our country.In the process of development，planning and construction，it needs achieve cooperation at all levels of government as soon as possible.At present，in the development of regional economy，cooperative management at all levels of government is still existing idea lagging，inharmonious development and investment environment，which needs improving urgently.Due to these problems，feasible strategies are put forward such as concept update，environmental improvement and innovation system.In order to achieve regional resource sharing，promoting regional economic development can lay the foundation.

Guanzhong-Tianshui economic zone;integration;governance

F202

A

1009—5128(2012)03—0058—04

2011—11—28

陜西省教育廳科研計劃項目:關中—天水經濟區東部新型工業城市群經濟發展合作研究(2010JK102)

李永生(1979—)，男，內蒙古包頭人，渭南師范學院經濟與管理學院講師，主要從事區域經濟規劃中的政府職能研究。

【責任編輯 賀 晴】