責任型政府視野下完善我國地方政府職能的探析

林杭鋒

（廣西師范大學政治與行政學院，廣西 桂林 541006）

責任型政府視野下完善我國地方政府職能的探析

林杭鋒

（廣西師范大學政治與行政學院，廣西 桂林 541006）

責任型政府既是一種理念，也是一種制度安排，是現代民主國家應對官僚制政府責任缺失的一種選擇。隨著我國政府轉型的加速，在重塑地方政府的過程中，如何通過重構責任指向的財政、績效、法律、監察制度幫助政府職能的成功轉型進而實現責任政府的構建成為改革的關鍵。

責任型政府；地方政府；職能

政府的權力來源于公民的讓渡，作為代理人的政府必須履行與委托人達成的契約，承擔相應的政府責任。“當今世界，責任政府的價值理念和制度安排已經成為民主政體的基本原則和重要標志。”[1]當前，我國正在構建社會主義和諧社會，我們必須通過轉變政府職能，實現政府責任，進而為社會穩定、和諧發展創造良好的環境。

一、責任型政府與地方政府職能

責任型政府源于近代民主政治的發展。社會契約論認為，政府權力源于社會公眾的讓渡，因此必須負責任于公民，否則，公民隨時可以撤換不稱職的代理人。面對日益激勵的經濟全球化競爭、財政危機、政府失敗，政府合法性不斷受到質疑的壓力，推進政府改革，構建責任型政府，成為當前世界各國的一項必然選擇。

責任型政府是“國家行政機關及其工作人員堅持以科學發展觀為指導，以增進公共利益、提升社會福利為目的，以‘人民公仆’道德觀為約束，以相應的監督機制為保障，合理、高效地履行職責并承擔相應的責任的政府形態”[1]。即一個責任型政府，應該是一個“內外兼修的”政府：在道德上，它必然是一個講究責任、有公平意識的政府；在制度安排上，它是一個有限的、法治的政府，它既行使充分權力，也為自己的行為承擔相應的政治、行政、法律責任。總之，責任型政府應該是一個講究民主、法治、理性、公平正義、高回應的政府。

構建責任型政府，是當前我國政府改革的必然選擇。一方面，以全面壟斷為特征的全能型政府越來越成為社會生產力發展的障礙，過度膨脹的政府職能導致了政府的過度干預，限制了社會、市場的發育，并導致政府陷入“失靈”的尷尬境地。另一方面，經濟全球化也使得國與國之間的競爭日趨激烈，一個國家要想贏得這樣的世界競爭，必須不斷地完善本國的治理，構建責任型政府。

地方政府職能就是地方政府在特定的時期內根據國家、社會和本地區的實際發展需要而承擔的相應的職責與功能。在我國，地方政府職能主要體現在：根據上級和地方社會經濟發展情況而執行和履行經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務這四個方面。政府職能是政治的外延，它反映著公共行政的基本內容和活動方向，是公共行政的本質表現。全能型的政府管理模式越來越不適應我國現代社會建設的需要，因此，要適應社會的發展要求，構建責任型政府，落實政府責任，必須加快建設責任指向的地方政府職能。

二、當前我國地方政府職能存在的問題

改革開放以來，為適應市場經濟體制和社會發展的需要，我國推行了多次改革，并初步改變了計劃經濟時代的“全能政府”行政模式。但由于制度慣性和思維習慣，地方政府職能的設計和安排還存在諸多問題。具體而言，主要體現在以下幾個方面。

（一）經濟調節不到位

市場經濟條件下，資源配置主要依靠市場這只“無形的手”，但“市場失靈”的現象必然需要政府這只“有形的手”進行調節。經濟調節要求我國地方政府要在中央統一的宏觀調控政策之下，嚴格實行相關的調節措施，保證地區經濟的穩定、快速、可持續發展。但是，各地重復投資與建設、收入分配有失公允、低效率高污染高耗能等現象層出不窮，比如上世紀末，國家針對小煤窯實施打擊與關閉政策，然而，一些地方政府出于地方保護的考慮，并未按照中央要求嚴格調控經濟。這種行為，表明了地方政府責任的缺失。經濟調節不到位，導致重復建設、資源浪費、國家經濟調控目標落空，直接影響了經濟的有序、健康發展和質量的提高。

（二）市場監管缺位

市場監管職能指的是政府通過制定市場游戲規則，整合和優化監管機構，形成完善的監管機制，規范各種市場行為，促進市場經濟的和諧發展。由于政出多門，協調溝通不足，市場監管屢屢缺位。“從近年來通過廣播電視媒體曝光的食品、藥品、農產品危害公眾健康的一些案件看，‘市場監管’方面的問題還比較嚴重，可以說該管的基本上沒有管住，也沒有管好。”[2]市場監管的職能履行不到位，導致市場主體得不到有效的監督制約，消費者的合法權益得不到有效的保障，最終導致市場出現“劣幣驅逐良幣”的現象，不利于市場經濟的優勝劣汰和資源的有效配置，最終給市場經濟的健康穩定發展帶來巨大的傷害。

（三）社會管理不作為

社會管理要求政府不斷地探索和創新社會管理體系、手段、方法和理念，運用多種手段和資源解決社會問題、規范社會行為、化解社會矛盾、促進社會和諧。然而，有些政府的社會管理工作方式、思維和管理機制明顯落后于社會的發展要求，比如為了防止轄區內的汽車被盜，成都侯武區機投派出所不是通過有效打擊犯罪分子，完善管理措施，而是給汽車“放氣”，這種社會管理模式，顯然不符合社會要求。有評論認為，行為“除了涉嫌侵權之外，更大的問題在于它的執法邏輯，即我要保護你的某種權益，就要以犧牲你的另外一種權益為代價”[3]。社會管理不作為，既是政府責任的缺失，也危害無窮，導致人民的利益得不到重視和保障，嚴重地影響了社會和諧。

（四）公共服務欠缺

公共服務職能要求政府履行對公民與社會的保障性職能。由于公共產品和公共服務效用特性，私人市場提供這類產品不可避免地導致休謨的“公地悲劇”，這就需要政府提供公共產品和服務。然而，一方面我國長期以經濟建設為中心，導致某些領域的公共產品和公共服務的缺失；一方面，公共產品和公共服務的壟斷提供、城鄉二元結構等導致公共產品和服務不足。以農村醫療保險為例，“隨著家庭聯產承包責任制的全面實施，改變了鄉鎮衛生院的經濟基礎，覆蓋面90%的合作醫療制度降到4.8%，只有1/3的衛生院正常運轉，2/3處于半癱瘓或癱瘓狀態，造成近10年合作醫療制度的缺失”[4]。這種現象，實質上就是政府責任缺失的后果。

三、當前政府職能存在不負責任行為的原因分析

（一）財政體系不完善

財政是為實現國家職能的需要，國家參與社會產品的再分配以及由此形成的一種分配關系。我國地方政府沒有認真履行職能，與財政體系的不科學有關系。首先分稅制改革后，由于財事權不相匹配，地方事權大財權小，因此發展經濟，充實自身財力，成為地方政府的動力。這就“使各級政府高度關注……有利于本級財政增收的經濟增長為中心，從而加劇了資源配置的扭曲和資源、環境的破壞”[5]104。其次，“零基預算”財政體制不允許上一年沒有用完的財政預算留到下一年使用，政府大多寧可花錢也不愿意省錢。大量的“突擊花錢”，使得政府行為難以監控，給政府尋求腐敗留下了空間。很明顯，這種財政結構和體系的運作及地方政府缺乏追求履行政府職能、實現政府責任的利益動機，這必然導致政府責任的缺失。

（二）官員績效考核機制不完善

績效考核機制不完善，也是導向政府職能的不作為的重要原因。其一，“我國地方政府績效考核指標要素存在政府職能界定不清晰、過度追求經濟增長、考核指標定性與定量設置不合理、片面強調考核指標的細化以及指標體系的統一化等偏差”[6]。所以在實際中，作為理性經紀人的官員欠缺動力甚至有意忽視公共服務和社會管理職能的履行。其二，當前的績效考核機制過分注重其作為上級考核和選拔官員的依據，重結果而不重過程，重自上而下的考核而忽視自下而上的考核，不注重利用績效考核機制對官員的行為進行有效的監控、管理，使得績效考核機制的評估與指導作用無法發揮，不利于引導官員發現和改正自身在執政過程中的不足。績效考核機制的不完善，必然導致官員履行自身職責的積極性不高，責任的缺失。

（三）法制體系不完善

諾斯認為，“制度是一系列被制定出來的規則、守法程序和行為的道德倫理規范，它旨在約束追求主體福利或效用最大化的利益的個人行為”[7]。近年來我國制定了較為完善的法律規章制度，行政權力得到有力的制度約束。但我國現行的一些法律法規還存在一些問題，如可操作性差、相關配套制度不完善，削弱了制度效力的發揮。其次，我國法律對官員的懲處不嚴，官員違規收益遠大于違規成本。比如，我國政府引入了官員問責制，但是官員“辭職”幾年之后復出已成為一種慣例，影響了問責制的效力。由于法制體系不完善，造成政府失責追究和懲罰機制短缺，導致了政府及其官員隨意行政，政策彈性執行，濫用自由裁量權等與責任相悖的行為，導致政府及其官員責任的嚴重缺失。

（四）社會監督不到位

對權力的監督制約是政府履行職責的重要保障。由于信息不對稱等原因，我國現行體制對政府的監督和制約還存在很大的盲區，既有的制度安排還不能完全發揮效用。一是體制內監督存在監督主體不獨立、權威削弱等困境。比如行政監察、審計部門等內部監督體系的獨立性差，人財物力等均受制于受監督主體，導致對政府失責行為監督時投鼠忌器。二是由于信息不對稱等原因使得外部監督主體力量受到制約。如由于各種原因，人大并不能切實發揮作用，造成了人大對政府的監督權力形同虛設；而公民和媒體在面對強大的政府的時候明顯處于弱勢，無法對政府進行有效的監督。政府權力得不到有效的監督和制約，地方政府及其官員的失責行為也就難以得到有效的制止和糾正。

四、責任型政府視野下我國地方政府職能完善的思路

隨著改革開放的深入，我國政府轉型遇到的阻力也越來越大，這既有既得利益集團的阻撓，也有相關理論研究支撐不足的因素。但是，正如溫總理所言：“不改革只有死路一條”。強化對政府體制的改革，建立責任型政府，是當前我國構建和諧社會、保持社會經濟穩定發展的必然選擇。

（一）深化政府改革

沒有政府轉型的突破，改革難以深入，責任型政府更是紙上談兵。理論上，傳統官僚制政府雖然指向政府行政效率的提高以及政府責任的實現，但是“以責任為中心構建的科層制最后走到了對實際其結果不負責任的體制”[8]5。因此，構建責任型政府，必須以責任為本位界定政府權力的約束邊界，明確政府的責任。首先要轉變政府的角色邏輯，要從全能型政府向有限型政府、責任型政府轉變。其次，要改變過去的權責分工模式，重塑政府的職能機構，建立內部監督制衡機制。如“將政府的責任按決策、執行與監督三項基本組織活動進行分置，適應政府管理專業化的特點……決策權、執行權與監督權三權分立體制就成為責任政府三權分置的邏輯結果”[8]3-4。政府的決策權、執行權與監督權分而立之，可以實現政府責任的有效區分。第三，當前政府的轉型，必須以確保社會公平正義的實現、社會民主的實現、公民個人的尊嚴和價值的體現為轉型目標。真正做到“為人民服務”的政府，才是真正的責任型政府。

（二）構建責任型財政體制

實現政府責任，必須建立責任型財政體系。首先要匹配中央與各級政府的“財權”與“事權”，比如，我國可以效仿發達國家的中央與地方事權劃分的做法：由中央政府管理全國或者跨行政區的公共事務，而地方政府則承擔本地的公共事務。事權邊界厘清之后，還需要予以制度規范，配合相應的財權，尋求財權與事權的動態平衡。其次，要改革政府財政預算制度，一要將我國的預算外資金納入規范管理，保證財政規劃的法制化；二要建立一種激勵型的財政預算制度，比如，每年財政結余的一部分可以劃撥該單位，作為獎勵，以鼓勵節約和責任；三是財政支出應該進一步向民生、公共產品領域傾斜，以引導政府更加關注民生、社會建設，確保社會的公平與正義。最后，還要建立一種公開透明的財政預算、支出、監察制度，通過社會力量的監督來迫使政府規范自身的行為。

（三）建立和完善責任指向的官員績效考核機制

從引導政府官員轉變辦事風格、恪守責任的角度來講，最有效的方式就是通過責任指向制度建設，引導、激勵政府官員的行政行為，從而推進政府職能的責任型轉變。首先要改變過去那種一切以“GDP”論成敗的做法，更加側重于對官員在公共服務、社會管理和市場監管方面的績效考核指標。其次可以嘗試引入第三方評價，或者借鑒現代企業的“360度考核法”，通過上級、同事、下級、顧客（公民）的全方位評價，避免主觀武斷和信息不對稱的問題，以獲取可信度和科學程度更高的考評信息，要更加注重公民、社會組織等社會公共服務的直接受眾評價，以此來形成對官員的考核壓力，以迫使其在法治、民主、回應性等方面做出更好的改進。最后，要側重發揮績效考核機制的激勵、引導、約束、診斷和反饋、區別和評定等功能，確保官員在行使權力的過程中，更加關注責任，遵守規則，認真而全面地履行自身的職責，否則，就要承擔相應的政治、法律責任。

（四）完善我國法律體系

法治是責任政府的制度基礎也是責任政府的精神內核，完善法律制度，保證政府權力完全置身于法律的約束之中，是責任型政府構建的必然。首先，“一種有效率的制度安排，應當在最大限度地遏制機會主義行為的基礎上，將個人謀求自身效用最大化的努力引導到增進公共效用的軌道上來”[9]。也就是說，要通過有效的制度設計，給予政府及其官員履行責任的行為正向激勵，同時提高對不遵守規則的行為予以懲罰，以此形成一種制度上的正向激勵。其次，完善相關法律的配套制度，建立“上下統一、左右協調、整體和諧，構成有機統一的法律體系整體”[10]。只有通過法律體系的結構、內容的完善，才可以形成對政府的全方位監督和約束，確保政府“依法行政”，在法律允許的范圍內行駛自己的職權，并對自己的違規行為承擔相應的政治、法律責任。

（五）強化監督力量，實現對地方政府的全方位監督

“對權力的監督制……最佳方式和途徑就是公開。”[5]298-299因此，首先必須推進“陽光政府”的建設，大力推進政務公開、網上政府的建設，確保最大可能的公開透明，從而遏制地方政府濫用權力的行為。其次，完善和保障體制外監督。一要加強全國人大的切實作用，通過設立相關的職業化的人大監督部門、加強人大在行使職權方面的法律建設等方式提高人大的監督效能；二要保障和擴大公民、社會組織的知情權、監督權和參與權，要通過建立和完善相關的法律法規，從制度上規范和擴大公民參與政府行為的途徑；三要放寬社會輿論監督的管制，強化媒體在監督曝光地方政府違規行為的作用。第三，要通過調整人員結構、法律規制、改革人事制度、財政撥款等方式強化司法、行政監察機關、審計機關的獨立地位，強化監督權威和力度，形成對政府及其工作人員的全方位監督制約。

政府職能是政治的外延，也是國家意志得以體現的重要途徑。在“為人民服務”的語境之下，在社會不斷發展、矛盾不斷增多的情況下，履行政府責任，構建責任政府，是我國的必然選擇，為此，我們必須改革和完善政府職能，通過財政、法律、監督等方式多管齊下，推動政府職能的成功轉變，進而促使政府在實踐中履行其責任，真正做到“為人民服務”的責任理念。

[1] 趙永超.構建責任政府——地方政府公共行政模式的轉型[D].山東:山東大學,2007.

[2] 王延超.論新時期我國政府主要職能的新定位[J].理論學刊,2007(2):73-76.

[3] 志靈.“給輪胎放氣”的懶政邏輯[N].中國青年報,2011-04 -07(02).

[4] 牛研以.構建農村醫保制度推進“新農村建設”[J].內蒙古農業科技,2006(4):15-16.

[5] 王爍.變革世界的中國策I[M].江蘇:江蘇文藝出版社,2011.

[6] 趙暉.我國地方政府績效考核指標要素分析[J].南京師大學報:社會科學版,2010(11):17-23.

[7] 道格拉斯.C.諾斯.經濟史中的結構與變遷[M].陳郁,譯.上海:上海三聯書店,1991：225-226.

[8] 陳國權.責任政府：從權力本位到責任本位[M].浙江:浙江大學出版社,2009.

[9] 何顯明.信用政府的邏輯：轉型期地方政府信用缺失現象的制度分析[M].上海:學林出版社,2007:348.

[10] 華僑大學法學院:中國社科院法學所所長做客華大，暢談我國法律體系的形成與完善[EB/OL].http://law.hqu.edu. cn/show.aspx?id=1993&cid=62010-12-20/2012-03-03.

An Analysis of Perfecting the Functions of Our Country’s Local Governments from the Perspective of Responsibilityoriented Government

Lin Hangfeng
(College of Politics and Administration,GuangxiNormal University,Guilin 541006,China)

Responsibility-oriented government is not only a new concept but also a systematical arrangement.Moreover,it is a choice formodern democratic countries to cope with the irresponsibility of bureaucratic governments.With the speed-up of government transition of our country,during the course of restructuring the local governments,it is essential for how to help successfully convert the functions of local governments so as to construct transform them into responsibility-oriented governments by restructuring responsibility-oriented systems of finance,performance,law and supervision.

responsibility-oriented government;local government;function

D67

A

1673-8535(2012)04-0051-05

林杭鋒（1987-），男，廣西桂林人，廣西師范大學政治與行政學院行政管理在讀研究生，研究方向：公共管理與政府改革。

（責任編輯：覃華巧）

2012-05-26