NGO在公共危機治理中的“可為”與“難為”

陳 戈

NGO在公共危機治理中的“可為”與“難為”

陳 戈

福建師范大學公共管理學院

當前，我國進入社會轉型期，各類公共危機事件頻發，直接影響到社會的穩定和經濟發展。在公共治理視野下，政府不再是管理社會事務的唯一中心，非政府組織（NGO）以其自身獨特的優勢，發揮出政府和市場無可替代的作用。但在公共危機治理中，NGO還存在著許多“難為”之處，顯得力不從心。該文通過對NGO參與公共危機治理的“難為”因素分析，探尋NGO有效參與公共危機治理的途徑。

NGO公共危機治理可行性

關于非政府組織（NGO）的定義，不同學者有不同的說法，較為流行的是美國約翰—霍普金斯大學著名教授萊斯特·薩拉蒙提出的所謂五特征法，即將具有以下特征的組織界定為非政府組織：組織性、非政府性、非營利性、自治性、志愿性[1]。另外，在學界有許多與非政府組織含義相近的稱謂，例如，第三部門、非營利組織、志愿者組織、慈善組織、免稅組織等，由于它們從事的活動一般都具有公益性，所以在大多數情況下，人們認為這些稱謂的內涵是一致的。目前，我國政府與NGO的合作類型主要有三種：政府支持NGO運作；政府委托NGO經營；以及政府購買與NGO生產。其中，第一種方式是目前我國政府與NGO進行合作的主要方式[2]。

公共危機是指其出現和爆發嚴重影響社會的正常運作，對生命、財產、環境等造成的威脅和損害超出政府的常態管理能力，要求政府和社會采取非常措施進行管理應對的一種緊急事件或緊急狀態[3]。

在公共危機治理中，政府作為國家行政機關，出于其結構、權力局限，參與公共危機管理成本高昂，其觸角難以全面觸及社會底層，當危機發生時，僅靠政府力量難以全面有效地管理危機。而NGO作為公民社會的重要組成部分，具有貼近民眾、公正公平、專業性、靈活性強等優勢，在公共危機治理中發揮著不可或缺的作用。有效防范和化解公共危機，需要政府與NGO共同冶理，進而實現以人為本和可持續發展的目標。

1 NGO參與公共危機治理的可行性分析

1.1 緩解公共危機的理想第三方

在公共危機中，政府作為危機制造者或承受者，其形象和合法性遭受質疑或損害，政府作為危機事件中的負面主體，本身即處于受質疑或譴責的位置，單靠自身力量不足以化解危機。另外，公共危機是在社會系統中爆發的，涉及來自社會公民個體以及不同團體或組織的多元利益，因此，與其他組織保持互動與合作關系是政府處理危機的必然選擇。最后，在現代社會利益需求多元化的背景下，必須承認政府對于部分公共事務存在“不可治理性”、“政府失靈”的情況是有可能發生的[4]。而NGO作為公民社會組織，獨立于政府之外，比較容易獲得民眾的信任，在公共危機發生時，可以反映公眾在緊急狀態下的利益訴求，防止次生、衍生災害的發生，是緩解公共危機的理想第三方。

1.2 有利于提供專業性的服務

政府部門作為公共管理者，不一定具備解決危機的所有專業技術，會導致一些重大事件處理不當,使政府處于更加不利的地位。而由眾多專家組成的專業NGO，往往能夠提供更精準的服務，更迅速有效地提供解決危機的方法，彌補政府在處理危機中的不足。

1.3 有利于調節市場和政府供給的不足

由于公共物品的非排他性和不可分割性，造成“搭便車”現象的存在，使公共物品無法通過市場機制來提供，從而產生市場失靈的現象。市場的失靈說明了政府干預的必要性。而政府提供公共物品時往往只能滿足大多數人的選擇偏好，有特殊需求的公眾無法滿足，從而導致了政府失靈。而NGO專業性、個性化差異服務，能彌補政府供給折中化的缺陷，有效的調配了市場和政府失靈帶來的供給不足。

1.4 有利于社會動員和整合

在公共危機發生時，資源的調配和調動是極為重要的。NGO長期深入民間，有較好的群眾基礎，在民間資源的爭取上比政府更有優勢。在公共危機中，NGO在從下而上的社會動員、媒體造勢等方面有獨特的優勢，而這些正好是政府部門觸角伸不到或者不方便參與的領域，政府可以依靠NGO來獲取這些資源，緩解危機。如在汶川地震中，很多NGO聯合組成5·12的民間救助服務中心，這個機構可以分享信息，讓各組織了解災情和彼此救助的情況，避免大量的資源浪費。

1.5 有利于遏制政府腐敗

NGO作為公民個人權利的集合體，是自治型的組織，具有監督政府行為的責任，當政府行為與公民利益相悖時，NGO具有對政府進行抗議和批評的權力。這也是NGO在公共危機中發揮作用的基點。

2 NGO參與公共危機治理的“難為”因素分析

2.1 難以真正獨立于政府

根據國家民政部的有關資料，截至2008年底，全國共有社會組織41.4萬個，其中社會團體23萬個，民辦非企業單位18.2萬個，基金會1597個。來自中國民政部門的數據有其可靠性，但是實際上存在的中國NGO的數量要超過這個數字，因為這里的“社會組織”只能反映“那些最終進入民政部門所設定的注冊門檻，獲得登記許可的NGO，其中相當多數本身就是有著深厚的黨政背景甚至是由黨政系統成立的所謂NGO。”[5]由于與政府關系密切，這類NGO受到政府各種合法的資助，而這種合法身份，也導致自身獨立性的模糊。而大量未獲民政部門準入門檻的民間組織，由于缺乏程序上的合法性，也就難以受到政府各項支持和重視。

2.2 缺乏平等的話語權

傳統的公共危機治理模式，是一種由政府對社會組織的單向控制，治理決策和實施過程是一個支配與被支配的過程，缺乏平等的話語權，只能被動接受既定的安排，這樣既限制了NGO在公共危機治理中發揮最大的效用，又打擊了其參與的積極性，這種觀念亟待改變。

2.3 參與機制不健全

當前，我國NGO參與公共危機治理法制化滯后，缺少比較明確關于肯定和支持NGO參與公共危機治理的法律條例，以及參與的職責途徑方面的規定，使得NGO的參與得不到政府決策機構的重視和支持，參與愿望得不到滿足；另一方面，法律制度的缺失也在無形之中削弱了NGO的公信力，降低了其公眾的認可度。

2.4 缺乏必要的資源

由于起步較晚，我國NGO面臨著物質資源、人力資源匱乏的狀況。其一，資金匱乏。現階段我國的NGO處于從政府向公眾領域過渡的時期。政府希望NGO脫離政府體系，因此在經費上不會給予很大支持。而我國NGO的服務對象基本是政府部門，而不是社會公眾，NGO偏向于爭取更多的政府經費，而不是從公眾那里募集資金。其二，人力資源匱乏。一是缺乏志愿者。在應對公共危機時，志愿者是NGO最具有主動性和創造性的因素，它往往決定組織的生機和活力，志愿者的因素在很大程度上決定了NGO發展的前途。但是目前我國NGO卻缺少這種素質和資源。二是缺乏專業人員。目前我國NGO中專業人員的比例普遍不高，導致NGO在應對公共危機時往往不能發揮自己固有的優勢。

2.5 缺乏合理的管理體制

雖然NGO在公共危機治理中發揮出重要的作用，但也暴露出了結構松散、點狀分布、各自為戰的問題。與政府職能部門的合作力度不夠，不僅沒發揮其最大效力，還造成一定程度上的資源浪費。在汶川大地震中，各個領域的民間組織、個人、企業、金融機構、媒體、網絡等，均迅速參與其中，發揮了極大的救災能量。但另一方面我們又必須要看到參與其中的NGO數量雖然可觀，然而結構上卻如同散沙，未能形成真正的規模效應，尤其是救災過程中與政府的協作力度不夠，各自為戰，更是大大限制了NGO效力的發揮。

3 推動NGO有效參與公共危機治理的途徑

3.1 注重自身建設，提升參與能力

在非政府組織與國家行為體的合作中,處于積極主動地位的非政府組織對國家政策和行為的影響可能更為明顯,而處于被動地位時則可能更容易成為國家的一種工具[6]。因此，NGO要注重自身能力的建設，積極主動地參與危機管理，才能發揮其應有的影響力。

NGO要建立自身的人力資源體系和制度規范，吸納具有先進理念和運營能力的領導人和專業人才。一方面，吸納高素質的志愿者；另一方面，加強對其成員的培訓。NGO要對其成員進行緊急救助專業培訓，使其掌握相關的知識、技能和方法，提高其危機應對能力。

3.2 轉變治理理念，形成良性互動

政府必須要轉變公共危機管理的習慣性思維，積極與NGO合作。首先，政府要充分認識到NGO在危機管理中不可替代的作用，要把NGO視為危機管理中的重要力量與合作伙伴；其次，通過立法或政府授權的形式明確危機管理中政府與 NGO的權利范圍與相應責任，使政府與NGO在危機管理中能夠實現優勢互補與良性互動。

3.3 加強立法，提供法律保障

健全法律法規體系，明確NGO的法律地位。加快修訂《社會團體登記管理條例》、《基金會管理條例》、《民辦非企業單位登記管理條例》等法規，進一步確立NGO的法律地位，完善登記管理制度。登記管理機關應進一步完善社會組織登記、年度檢查、行政執法、社會評估、信息公開、選舉規程、分支機構等管理制度，明確社會組織行為準則，規范社會組織內部治理，指導社會組織依法、依章程開展活動。

3.4 提高自律，健全內部監督機制

從制度上保障廉潔誠信，防止貪污、浪費、腐化和低效等現象的發生，因此，自律性制度建設十分重要。要建立嚴格的財務管理和監督的規章制度; 提高財務透明度，向捐助人匯報捐助使用情況，定期公布活動的績效，建立捐助錢財的責任匯報制度。NGO通過自身自律性制度建設，可以贏得外界的資助、信任，提高NGO的美譽度、知名度和社會認同度。

3.5 整合各方資源，形成良好互動機制

清華大學非政府組織研究所王名教授對目前中國社會NGO現狀的概括或許可反映一些情況：“中國的NGO雖然數量巨大，但是還不能構成一個整體的第三部門，它們就像一盤散沙，支離破碎地撒落在轉型時期的中國社會中。更為重要的是，這是一個幾乎沒有浮出水面的部分，沒有人知道它的真實面貌。”[5]單一NGO在人員、資源和影響力有限，短期內又難以改變的情況下，通過成立NGO聯盟能大大加強成員組織獲取信息的能力，使它們圍繞優先問題共享資源和技能，優勢互補，強化活動效率和影響。

總之，隨著我國政府管理結構的改革，“小政府、大社會”理念的進一步落實，將會創造更好的外部條件，NGO在我國必將得到更好更快的發展，會在公共危機治理中承擔越來越重要的角色。

[1] 李維安．非營利組織管理學[Ｍ]. 北京：高等教育出版社，2005.

[2] 高猛, 趙平安. 政府與NGO合作關系的邏輯與生成——建構主義的視角[J]. 學術探索, 2009(2):49-54.

[3] 譚毅．非營利組織在公共危機管理中的作用 [J]．湖南社院學報, 2011,(4).

[4] 杜駿飛. 政府網絡危機[M]. 北京: 中國發展出版社，2011.

[5] 賈西津．第三次改革——中國非營利部門戰略研究[M]．北京: 清華大學出版社, 2005.

[6] 劉貞曄. 國際政治領域中的非政府組織：一種互動關系的分析[M]. 天津:天津人民出版社, 2005.