NGO在公共危機(jī)治理中的“可為”與“難為”

陳 戈

NGO在公共危機(jī)治理中的“可為”與“難為”

陳 戈

福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院

當(dāng)前，我國(guó)進(jìn)入社會(huì)轉(zhuǎn)型期，各類公共危機(jī)事件頻發(fā)，直接影響到社會(huì)的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在公共治理視野下，政府不再是管理社會(huì)事務(wù)的唯一中心，非政府組織（NGO）以其自身獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮出政府和市場(chǎng)無(wú)可替代的作用。但在公共危機(jī)治理中，NGO還存在著許多“難為”之處，顯得力不從心。該文通過(guò)對(duì)NGO參與公共危機(jī)治理的“難為”因素分析，探尋NGO有效參與公共危機(jī)治理的途徑。

NGO公共危機(jī)治理可行性

關(guān)于非政府組織（NGO）的定義，不同學(xué)者有不同的說(shuō)法，較為流行的是美國(guó)約翰—霍普金斯大學(xué)著名教授萊斯特·薩拉蒙提出的所謂五特征法，即將具有以下特征的組織界定為非政府組織：組織性、非政府性、非營(yíng)利性、自治性、志愿性[1]。另外，在學(xué)界有許多與非政府組織含義相近的稱謂，例如，第三部門、非營(yíng)利組織、志愿者組織、慈善組織、免稅組織等，由于它們從事的活動(dòng)一般都具有公益性，所以在大多數(shù)情況下，人們認(rèn)為這些稱謂的內(nèi)涵是一致的。目前，我國(guó)政府與NGO的合作類型主要有三種：政府支持NGO運(yùn)作；政府委托NGO經(jīng)營(yíng)；以及政府購(gòu)買與NGO生產(chǎn)。其中，第一種方式是目前我國(guó)政府與NGO進(jìn)行合作的主要方式[2]。

公共危機(jī)是指其出現(xiàn)和爆發(fā)嚴(yán)重影響社會(huì)的正常運(yùn)作，對(duì)生命、財(cái)產(chǎn)、環(huán)境等造成的威脅和損害超出政府的常態(tài)管理能力，要求政府和社會(huì)采取非常措施進(jìn)行管理應(yīng)對(duì)的一種緊急事件或緊急狀態(tài)[3]。

在公共危機(jī)治理中，政府作為國(guó)家行政機(jī)關(guān)，出于其結(jié)構(gòu)、權(quán)力局限，參與公共危機(jī)管理成本高昂，其觸角難以全面觸及社會(huì)底層，當(dāng)危機(jī)發(fā)生時(shí)，僅靠政府力量難以全面有效地管理危機(jī)。而NGO作為公民社會(huì)的重要組成部分，具有貼近民眾、公正公平、專業(yè)性、靈活性強(qiáng)等優(yōu)勢(shì)，在公共危機(jī)治理中發(fā)揮著不可或缺的作用。有效防范和化解公共危機(jī)，需要政府與NGO共同冶理，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)以人為本和可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。

1 NGO參與公共危機(jī)治理的可行性分析

1.1 緩解公共危機(jī)的理想第三方

在公共危機(jī)中，政府作為危機(jī)制造者或承受者，其形象和合法性遭受質(zhì)疑或損害，政府作為危機(jī)事件中的負(fù)面主體，本身即處于受質(zhì)疑或譴責(zé)的位置，單靠自身力量不足以化解危機(jī)。另外，公共危機(jī)是在社會(huì)系統(tǒng)中爆發(fā)的，涉及來(lái)自社會(huì)公民個(gè)體以及不同團(tuán)體或組織的多元利益，因此，與其他組織保持互動(dòng)與合作關(guān)系是政府處理危機(jī)的必然選擇。最后，在現(xiàn)代社會(huì)利益需求多元化的背景下，必須承認(rèn)政府對(duì)于部分公共事務(wù)存在“不可治理性”、“政府失靈”的情況是有可能發(fā)生的[4]。而NGO作為公民社會(huì)組織，獨(dú)立于政府之外，比較容易獲得民眾的信任，在公共危機(jī)發(fā)生時(shí)，可以反映公眾在緊急狀態(tài)下的利益訴求，防止次生、衍生災(zāi)害的發(fā)生，是緩解公共危機(jī)的理想第三方。

1.2 有利于提供專業(yè)性的服務(wù)

政府部門作為公共管理者，不一定具備解決危機(jī)的所有專業(yè)技術(shù)，會(huì)導(dǎo)致一些重大事件處理不當(dāng),使政府處于更加不利的地位。而由眾多專家組成的專業(yè)NGO，往往能夠提供更精準(zhǔn)的服務(wù)，更迅速有效地提供解決危機(jī)的方法，彌補(bǔ)政府在處理危機(jī)中的不足。

1.3 有利于調(diào)節(jié)市場(chǎng)和政府供給的不足

由于公共物品的非排他性和不可分割性，造成“搭便車”現(xiàn)象的存在，使公共物品無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)提供，從而產(chǎn)生市場(chǎng)失靈的現(xiàn)象。市場(chǎng)的失靈說(shuō)明了政府干預(yù)的必要性。而政府提供公共物品時(shí)往往只能滿足大多數(shù)人的選擇偏好，有特殊需求的公眾無(wú)法滿足，從而導(dǎo)致了政府失靈。而NGO專業(yè)性、個(gè)性化差異服務(wù)，能彌補(bǔ)政府供給折中化的缺陷，有效的調(diào)配了市場(chǎng)和政府失靈帶來(lái)的供給不足。

1.4 有利于社會(huì)動(dòng)員和整合

在公共危機(jī)發(fā)生時(shí)，資源的調(diào)配和調(diào)動(dòng)是極為重要的。NGO長(zhǎng)期深入民間，有較好的群眾基礎(chǔ)，在民間資源的爭(zhēng)取上比政府更有優(yōu)勢(shì)。在公共危機(jī)中，NGO在從下而上的社會(huì)動(dòng)員、媒體造勢(shì)等方面有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，而這些正好是政府部門觸角伸不到或者不方便參與的領(lǐng)域，政府可以依靠NGO來(lái)獲取這些資源，緩解危機(jī)。如在汶川地震中，很多NGO聯(lián)合組成5·12的民間救助服務(wù)中心，這個(gè)機(jī)構(gòu)可以分享信息，讓各組織了解災(zāi)情和彼此救助的情況，避免大量的資源浪費(fèi)。

1.5 有利于遏制政府腐敗

NGO作為公民個(gè)人權(quán)利的集合體，是自治型的組織，具有監(jiān)督政府行為的責(zé)任，當(dāng)政府行為與公民利益相悖時(shí)，NGO具有對(duì)政府進(jìn)行抗議和批評(píng)的權(quán)力。這也是NGO在公共危機(jī)中發(fā)揮作用的基點(diǎn)。

2 NGO參與公共危機(jī)治理的“難為”因素分析

2.1 難以真正獨(dú)立于政府

根據(jù)國(guó)家民政部的有關(guān)資料，截至2008年底，全國(guó)共有社會(huì)組織41.4萬(wàn)個(gè)，其中社會(huì)團(tuán)體23萬(wàn)個(gè)，民辦非企業(yè)單位18.2萬(wàn)個(gè)，基金會(huì)1597個(gè)。來(lái)自中國(guó)民政部門的數(shù)據(jù)有其可靠性，但是實(shí)際上存在的中國(guó)NGO的數(shù)量要超過(guò)這個(gè)數(shù)字，因?yàn)檫@里的“社會(huì)組織”只能反映“那些最終進(jìn)入民政部門所設(shè)定的注冊(cè)門檻，獲得登記許可的NGO，其中相當(dāng)多數(shù)本身就是有著深厚的黨政背景甚至是由黨政系統(tǒng)成立的所謂NGO。”[5]由于與政府關(guān)系密切，這類NGO受到政府各種合法的資助，而這種合法身份，也導(dǎo)致自身獨(dú)立性的模糊。而大量未獲民政部門準(zhǔn)入門檻的民間組織，由于缺乏程序上的合法性，也就難以受到政府各項(xiàng)支持和重視。

2.2 缺乏平等的話語(yǔ)權(quán)

傳統(tǒng)的公共危機(jī)治理模式，是一種由政府對(duì)社會(huì)組織的單向控制，治理決策和實(shí)施過(guò)程是一個(gè)支配與被支配的過(guò)程，缺乏平等的話語(yǔ)權(quán)，只能被動(dòng)接受既定的安排，這樣既限制了NGO在公共危機(jī)治理中發(fā)揮最大的效用，又打擊了其參與的積極性，這種觀念亟待改變。

2.3 參與機(jī)制不健全

當(dāng)前，我國(guó)NGO參與公共危機(jī)治理法制化滯后，缺少比較明確關(guān)于肯定和支持NGO參與公共危機(jī)治理的法律條例，以及參與的職責(zé)途徑方面的規(guī)定，使得NGO的參與得不到政府決策機(jī)構(gòu)的重視和支持，參與愿望得不到滿足；另一方面，法律制度的缺失也在無(wú)形之中削弱了NGO的公信力，降低了其公眾的認(rèn)可度。

2.4 缺乏必要的資源

由于起步較晚，我國(guó)NGO面臨著物質(zhì)資源、人力資源匱乏的狀況。其一，資金匱乏。現(xiàn)階段我國(guó)的NGO處于從政府向公眾領(lǐng)域過(guò)渡的時(shí)期。政府希望NGO脫離政府體系，因此在經(jīng)費(fèi)上不會(huì)給予很大支持。而我國(guó)NGO的服務(wù)對(duì)象基本是政府部門，而不是社會(huì)公眾，NGO偏向于爭(zhēng)取更多的政府經(jīng)費(fèi)，而不是從公眾那里募集資金。其二，人力資源匱乏。一是缺乏志愿者。在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)時(shí)，志愿者是NGO最具有主動(dòng)性和創(chuàng)造性的因素，它往往決定組織的生機(jī)和活力，志愿者的因素在很大程度上決定了NGO發(fā)展的前途。但是目前我國(guó)NGO卻缺少這種素質(zhì)和資源。二是缺乏專業(yè)人員。目前我國(guó)NGO中專業(yè)人員的比例普遍不高，導(dǎo)致NGO在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)時(shí)往往不能發(fā)揮自己固有的優(yōu)勢(shì)。

2.5 缺乏合理的管理體制

雖然NGO在公共危機(jī)治理中發(fā)揮出重要的作用，但也暴露出了結(jié)構(gòu)松散、點(diǎn)狀分布、各自為戰(zhàn)的問(wèn)題。與政府職能部門的合作力度不夠，不僅沒(méi)發(fā)揮其最大效力，還造成一定程度上的資源浪費(fèi)。在汶川大地震中，各個(gè)領(lǐng)域的民間組織、個(gè)人、企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)、媒體、網(wǎng)絡(luò)等，均迅速參與其中，發(fā)揮了極大的救災(zāi)能量。但另一方面我們又必須要看到參與其中的NGO數(shù)量雖然可觀，然而結(jié)構(gòu)上卻如同散沙，未能形成真正的規(guī)模效應(yīng)，尤其是救災(zāi)過(guò)程中與政府的協(xié)作力度不夠，各自為戰(zhàn)，更是大大限制了NGO效力的發(fā)揮。

3 推動(dòng)NGO有效參與公共危機(jī)治理的途徑

3.1 注重自身建設(shè)，提升參與能力

在非政府組織與國(guó)家行為體的合作中,處于積極主動(dòng)地位的非政府組織對(duì)國(guó)家政策和行為的影響可能更為明顯,而處于被動(dòng)地位時(shí)則可能更容易成為國(guó)家的一種工具[6]。因此，NGO要注重自身能力的建設(shè)，積極主動(dòng)地參與危機(jī)管理，才能發(fā)揮其應(yīng)有的影響力。

NGO要建立自身的人力資源體系和制度規(guī)范，吸納具有先進(jìn)理念和運(yùn)營(yíng)能力的領(lǐng)導(dǎo)人和專業(yè)人才。一方面，吸納高素質(zhì)的志愿者；另一方面，加強(qiáng)對(duì)其成員的培訓(xùn)。NGO要對(duì)其成員進(jìn)行緊急救助專業(yè)培訓(xùn)，使其掌握相關(guān)的知識(shí)、技能和方法，提高其危機(jī)應(yīng)對(duì)能力。

3.2 轉(zhuǎn)變治理理念，形成良性互動(dòng)

政府必須要轉(zhuǎn)變公共危機(jī)管理的習(xí)慣性思維，積極與NGO合作。首先，政府要充分認(rèn)識(shí)到NGO在危機(jī)管理中不可替代的作用，要把NGO視為危機(jī)管理中的重要力量與合作伙伴；其次，通過(guò)立法或政府授權(quán)的形式明確危機(jī)管理中政府與 NGO的權(quán)利范圍與相應(yīng)責(zé)任，使政府與NGO在危機(jī)管理中能夠?qū)崿F(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)與良性互動(dòng)。

3.3 加強(qiáng)立法，提供法律保障

健全法律法規(guī)體系，明確NGO的法律地位。加快修訂《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理?xiàng)l例》等法規(guī)，進(jìn)一步確立NGO的法律地位，完善登記管理制度。登記管理機(jī)關(guān)應(yīng)進(jìn)一步完善社會(huì)組織登記、年度檢查、行政執(zhí)法、社會(huì)評(píng)估、信息公開(kāi)、選舉規(guī)程、分支機(jī)構(gòu)等管理制度，明確社會(huì)組織行為準(zhǔn)則，規(guī)范社會(huì)組織內(nèi)部治理，指導(dǎo)社會(huì)組織依法、依章程開(kāi)展活動(dòng)。

3.4 提高自律，健全內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制

從制度上保障廉潔誠(chéng)信，防止貪污、浪費(fèi)、腐化和低效等現(xiàn)象的發(fā)生，因此，自律性制度建設(shè)十分重要。要建立嚴(yán)格的財(cái)務(wù)管理和監(jiān)督的規(guī)章制度; 提高財(cái)務(wù)透明度，向捐助人匯報(bào)捐助使用情況，定期公布活動(dòng)的績(jī)效，建立捐助錢財(cái)?shù)呢?zé)任匯報(bào)制度。NGO通過(guò)自身自律性制度建設(shè)，可以贏得外界的資助、信任，提高NGO的美譽(yù)度、知名度和社會(huì)認(rèn)同度。

3.5 整合各方資源，形成良好互動(dòng)機(jī)制

清華大學(xué)非政府組織研究所王名教授對(duì)目前中國(guó)社會(huì)NGO現(xiàn)狀的概括或許可反映一些情況：“中國(guó)的NGO雖然數(shù)量巨大，但是還不能構(gòu)成一個(gè)整體的第三部門，它們就像一盤散沙，支離破碎地撒落在轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó)社會(huì)中。更為重要的是，這是一個(gè)幾乎沒(méi)有浮出水面的部分，沒(méi)有人知道它的真實(shí)面貌。”[5]單一NGO在人員、資源和影響力有限，短期內(nèi)又難以改變的情況下，通過(guò)成立NGO聯(lián)盟能大大加強(qiáng)成員組織獲取信息的能力，使它們圍繞優(yōu)先問(wèn)題共享資源和技能，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，強(qiáng)化活動(dòng)效率和影響。

總之，隨著我國(guó)政府管理結(jié)構(gòu)的改革，“小政府、大社會(huì)”理念的進(jìn)一步落實(shí)，將會(huì)創(chuàng)造更好的外部條件，NGO在我國(guó)必將得到更好更快的發(fā)展，會(huì)在公共危機(jī)治理中承擔(dān)越來(lái)越重要的角色。

[1] 李維安．非營(yíng)利組織管理學(xué)[Ｍ]. 北京：高等教育出版社，2005.

[2] 高猛, 趙平安. 政府與NGO合作關(guān)系的邏輯與生成——建構(gòu)主義的視角[J]. 學(xué)術(shù)探索, 2009(2):49-54.

[3] 譚毅．非營(yíng)利組織在公共危機(jī)管理中的作用 [J]．湖南社院學(xué)報(bào), 2011,(4).

[4] 杜駿飛. 政府網(wǎng)絡(luò)危機(jī)[M]. 北京: 中國(guó)發(fā)展出版社，2011.

[5] 賈西津．第三次改革——中國(guó)非營(yíng)利部門戰(zhàn)略研究[M]．北京: 清華大學(xué)出版社, 2005.

[6] 劉貞曄. 國(guó)際政治領(lǐng)域中的非政府組織：一種互動(dòng)關(guān)系的分析[M]. 天津:天津人民出版社, 2005.