論轉型經濟中中國公共服務均等化問題

孟 耀

(東北財經大學 中國經濟發展研究中心，遼寧 大連 116025)

公共服務均等化有助于公平分配，有助于縮小地區之間、城鄉之間的收入差距。在構建和諧社會、踐行科學發展觀過程中，公共服務均等化更加具有時代意義。我國公共服務存在嚴重的非均等問題，主要表現是:農村公共服務總量供給不足，基礎教育、醫療衛生和社會保障比較薄弱，城鄉之間公共服務供給差別極大，農村公共服務供給遠遠低于城市。解決公共服務非均等問題，是我國“十二五”期間的重要任務。基本公共服務均等化，是貫徹科學發展觀和推進以民生為重點的和諧社會建設的基礎性工作。由于歷史的原因，我國公共服務還沒有實現均等化，特別是農村公共服務水平遠遠低于城市，導致我國城鄉二元化特征長期存在。實現公共服務均等化，是進一步改善民生、解決民生問題的基本途徑。如何實現公共服務均等化，是我國構建和諧社會、實現經濟社會穩定和發展中必須研究和解決的問題。本文在分析我國公共服務均等化問題的基礎上，提出了實現我國公共服務均等化的政策建議。

一、研究綜述

公共服務是政府為行使職能所提供的為社會公眾所共同享有的，以滿足社會公共需要、實現社會公平為目的的產品和服務。它包括公共教育、公共衛生、公共文化事業，以及公共交通、公用設施、社會保障、社會福利、社會安定等。這些公共服務和產品的提供，是政府調控城鄉之間、地區之間和社會成員之間的收入差距，促進社會公平正義，保障社會穩定有序的手段和機制。公共服務均等化，是指政府要為社會公眾提供基本的、在不同階段具有不同標準的、最終大致均等的公共物品和公共服務。

國內學者的研究主要圍繞公共服務均等化的內涵、現狀、實現途徑以及區域公共服務均等化問題進行展開。劉德吉認為，公共服務均等化是分層次、分階段的動態過程，成熟的公共服務均等化狀態表現為不同區域、城鄉之間、個人之間享受的基本公共服務水平一致，當前我國應首先將工作重點定位于實現區域公共服務均等化，同時加快城鄉公共服務均等化。［1］呂煒等認為，基本公共服務均等化的含義是指具有相同公共需求的公民，可以享受到大致相同的服務;具有相同特征的個體，應當享受到大致相當的服務;各地區的基本公共服務提供總量不僅要依據各地區的實際人口數量，也要反映各地人口結構特征等。［2］為了準確衡量公共服務均等化的水平，陳昌盛等從公共服務績效評估角度，對基礎教育、公共衛生、社會保障、基礎設施、科學技術、公共安全、環境保護和一般公共服務等八類公共服務，分別按投入、產出與效果設計了總共包含165個指標在內的指標體系。［3］對于我國公共服務不均衡的現狀，許多學者從地區之間、城鄉之間和群體之間進行了研究，得出大體一致的結論，即公共服務在地區之間和城鄉之間存在較明顯的不均等現象。解堊指出，城鄉公共服務的巨大差異體現在農村基礎教育、衛生資源、社會保障等多方面。［4］導致當前城鄉公共服務非均等現狀的原因很多，其中主要的原因是我國城鄉二元經濟結構或者說城鄉二元制度等。王謙認為，可以從宏觀、中觀和微觀三個方面對其因素進行分析，宏觀上主要是“一國兩制”的城鄉二元制度導致公共服務非均等，中觀上主要是財政體制導致了公共服務非均等，微觀上主要是自上而下的公共服務供給體制導致了公共服務非均等。［5］對于公共服務均等化的對策，很多學者也提出了有價值的建議。陳頌東主張通過中央和地方共享稅種及稅收分成的重新劃分和轉移支付結構的調整推動中西部區域公共服務均等化。［6］夏鋒從城鄉“非均等化”的公共服務體制分析了城鄉差距的原因，并從公共服務體制建設上提出了縮小城鄉差距的建議。他認為，應當改變長期存在的制約城鄉社會公平的二元公共服務供給體制，實行城鄉統籌的公共服務體制;增加中央和省市財政對農村基層的轉移支付，加大對農村公共服務的財政投入力度，強化政府在公共服務中的責任。［7］

二、中國城鄉公共服務的差距分析

城鄉不公平集中體現在居民享有社會公共服務的不平等和城鄉收入的差距方面。城鄉享受公共服務和公共產品的差距是城鄉不公平的主要表現。同時，公共服務差距也加劇了城鄉居民收入的不公平狀況。

1.城鄉文化教育投入差距

城市人口受教育機會多，農村人口受教育機會少;城市人口平均受教育年限長，農村人口平均受教育時間短;城市具有高等教育學歷的人口比重大，農村具有高等教育學歷的人口比重小。教育資源城鄉分配不均，農村教師力量、學校設施、教育水平嚴重低于城市。從國家對中小學的投入看，雖然農村中學生數量是城市的4倍，但只享受到國家中學教育經費的38%。當前，許多重點高校中的農村學生的比例較從前大大降低，城市生源的學生占的比例非常高，這也從一個方面說明農村學生受良好教育的機會在不斷減少。一般大城市都有大型圖書館，農村則沒有。目前，農村的中小學校快速減少，一些偏遠地區的學生在自家附近很難有學校上學，要到城市中去讀書受教育，否則就面臨失學的困境。

2.城鄉基礎設施投入差距

基礎設施建設是經濟發展和人民生活的基本條件。我國長期以來重視城市交通、通信、環境工程和其他公共設施建設，忽視農村基礎設施建設，導致農村基礎設施落后，特別是許多農村交通困難，通信措施落后，環境污染嚴重，造成居民生活和生產上的困難。近年來，我國新農村建設的開展，使農村基礎設施有了明顯的改善，一些農村開始有了四通八達的水泥道路和通信設施，但是，農村的基礎設施還處于初始階段，還需要國家和政府進一步投資建設，才能逐步滿足農村居民對于基礎設施的需要。另外，城鄉基礎設施的維修管理存在很大差距。城市基礎設施一般有完備的管理體系，農村則沒有相應的管理體系，多數是只建設不維護管理，造成基礎設施使用壽命短、質量差，難以滿足農村居民的生產生活需要。

3.城鄉公共醫療衛生服務差距

國家對農村公共醫療衛生服務的重視程度較低，造成農村居民難以享受到和城市居民相當的公共醫療衛生服務。農村人口占全國人口的70%，但公共衛生資源不足全國的30%。農村每千人平均擁有不到1張病床，而城市的平均數字為3.5張病床;農村每千人只擁有1名衛生技術人員，城市則在5名以上。我國推行新型農村合作醫療保險制度，使農村居民開始享受到公共醫療保險，但是，目前仍有4億農民沒有醫療保障，即使是享有醫療保障的農民，也存在著自負比例過高的問題。

4.城鄉社會保障差距

我國社會保障體系還處于建立和完善中，目前享受社會保障的人口主要集中在城市，農村的養老主要依靠傳統的家庭養老模式，社會養老保險服務還沒有普及到農村居民。近年來，我國開始大規模開展農村社會保障體系建設，努力將農村居民納入社會保障體系中，但是，仍然有大批的農村居民沒有納入社會保障體系中。而且，農村醫療保險、養老保險水平低，國家投入不足，個人繳納的保險費少，在遇到重大疾病時，農村居民的生活將受到極大的影響。在養老保險、醫療保險、工傷保險、生育保險、失業保險以及社會救助等方面，城鄉差距還相當大，農村居民還不能像城市居民一樣可以享受到這些保險，大多數還是依靠家庭保險和土地的保障功能。此外，農村保障標準低，城鄉人均社會保障費比例為24∶1，城鄉差距較大。

三、城鄉公共服務差距形成的原因

造成城鄉公共服務差距的原因很多，概括起來，主要原因是不公平的公共服務投入制度。

1.政府對城鄉公共投入體制的缺陷，造成城鄉公共服務非均等化

財政支出主要用于城市建設，政府在城市投入的資源過多，而在農村投入的資源過少，使農村的公共服務需求得不到滿足。從財政投入上看，政府用于農業的支出占財政支出的比重不斷下降。1978年，農業基本建設投資支出占國家財政支出的比重為4.52%，2003年下降到2.14%。2005年，國家公共財政支出3.16萬億元，用于農業、農村和農民的支出，只占到整個財政總支出的8%，并且由于對農村水利、公路的支持資金都包含在內，真正用于農民的財政支出不到4%。［8］政府在農村基礎教育、醫療、社會保障等方面的投入，比城市更少。農村不僅得不到基本的公共服務，而且許多供給的公共產品價格遠遠超出農民的負擔能力。政府重視城市公共服務投資，輕視農村公共服務投資，是造成城鄉公共投入不均的基本原因。例如，在過去很長一段時間，農村的道路多數是農村居民自籌資金修建的，道路質量差、路程短，農民出行不方便。新農村建設開始后，政府才加大了對農村基礎設施的財政投入，迅速地改變了農村地區道路設施落后的局面，使農村公共服務有了明顯的改善。

2.城鄉教育投入不均，擴大了城鄉教育差距

教育投入不足是主要的問題。2007年，我國公共教育支出占GDP的比重已經提高到3.32%，但與國際水平相比仍然偏低。根據國際數據，我國公共教育支出不僅仍然低于高收入、中等收入國家，而且低于世界平均水平。教育資源向城市傾斜是我國城鄉教育投入差距的主要原因。城鄉教育投入差距過大，造成城鄉教育差距。在城市，由于政府財政投入力度大，不僅教育基礎設施條件好，而且師資條件好，具有高等教育學歷的教師資源豐富，因此城市居民接受良好教育的機會多。相反，農村居民的師生配備、生均經費、升學率等與城市相差甚遠。［9－10］

對農村中小學教育投入不足，導致農村教育人才的流失嚴重。具有高等教育學歷的師資流向城市，農村師資力量薄弱，導致城鄉學生受教育的機會和條件不平等。有些農村學校缺水缺電，教室簡陋甚至存在大量危房。有些地方的農村教師學歷只達到中專或高中，大專和本科文化程度的教師很少。在教師工資待遇上，城市教師的工資由上級財政解決，農村教師的工資在很長一段時間內由本級財政解決，拖欠工資的現象十分嚴重。現在，城鄉教師工資統一由縣級以上財政支付，改變了原來的支付方式，改善了農村教師的待遇，但是農村基礎條件差的問題仍然普遍存在。

3.城鄉公共醫療衛生投入的差異

在計劃體制的醫療制度下，長期以來，城市居民享受公共醫療服務，而農村居民則不能享受公共醫療服務，僅有的農村醫療機構存在著衛生條件差、醫療費用高等問題，多數農民看不起病，農民得病后硬撐或者放棄治療的現象很普遍。農民醫療衛生缺乏保障，農民因病導致貧困甚至背上大量債務。近年來，國家實行新農村合作醫療保險制度，在很大程度上緩解了農民就醫難、看不起病的矛盾，給農民帶來了很大的實惠，但是，城鄉醫療資源分布不均衡，投入不均衡，使城鄉居民公共醫療服務存在巨大差距。醫療費用過高，超出了農民的純收入所能承擔的水平。

4.社會保障制度不完善，農村居民社會保障制度建設緩慢

我國社會保障在很長時期內只面向城市居民，城市居民享受醫療保險、失業保險、養老保險，而農村居民則不能享受到這些社會保障，導致農民只能依靠家庭養老，自己解決養老問題。當前我國這種狀況正在改變，國家積極推行覆蓋全體城鄉居民的養老保險、醫療保險制度，但還存在諸如保險支付率低、養老金數額少等問題。

四、結論與政策建議

我國公共服務均等化是實現科學發展、構建和諧社會和提高民生水平的基礎和條件。解決公共服務非均等問題的途徑，主要是建立以公共服務均等化為目標、城鄉統一的公共服務制度，徹底改變城鄉分割的二元結構。

1.統一公共服務的標準

目前，我國公共服務均等化還沒有統一的標準，還沒有針對實現基本公共服務均等化目標而建立的供給標準，以及與這些標準相對應的客觀因素評估法。一些標準比較模糊，大部分政策只說明按照當地的情況考慮，沒有給出最低標準，各項公共服務的人均占有標準也沒有制定出來，標準制定工作還比較滯后，標準修訂不及時，有些標準老化。因此，需要加快制定公共服務的統一標準，使各個地區在統一標準下提供公共服務，并進行相應的考核，促進地方政府努力向居民提供標準化的公共服務。

2.推進財政管理體制改革，建立和完善公共財政制度

我國原有的縣鄉財政管理制度存在嚴重的缺陷。在“分稅制”實行以后，對中央和地方之間的財權和事權進行了劃分，但省以下的分稅制改革沒有取得實質性進展，財權和事權的劃分模式存在嚴重的背離，縣級財政擔負的事權和財權不匹配，財權過小，事權過多，責任和能力不能合理搭配，造成縣鄉級財政無能力為農民提供其所需的公共服務。為此，需要進一步合理劃分各級政府的職能，加大財力向基層傾斜的力度，增強縣鄉級政府提供公共服務能力。規范地方轉移支付制度，如果下級政府缺乏轉移支付能力，應由上一級財政進行專門性的一般性轉移支付。要建立省級政府對縣鄉基層政府轉移支付的長效機制，重點是專項支付和補助，使公共服務資金一步到位。中央和地方財政給基層的轉移支付、公務員工資、教師工資以及對農村發展補助都由省級政府一次撥付到位。繼續推進“縣財省管”的試點與改革，逐步把目前的鄉、縣、市、省、中央五級財政管理制度轉化為中央、省、縣三級財政管理制度，提高管理效率。

3.完善農村義務教育制度，保證農村義務教育投入

目前要繼續推行農村義務教育經費保障制度改革，把農村義務教育經費全部納入縣以上財政保障的范圍，認真貫徹落實“兩免一補”政策，實現農村義務免費教育的目標。提高農村教育設施投入，逐步改善農村中小學校辦學條件，確保農村學校教師工資由縣以上財政提供。實行城鄉中小學校教師輪換制度，合理配置城鄉教育資源，逐步縮小城鄉之間義務教育的差距。因此，從現在到2020年，要把義務教育的投入重心放在農村不動搖，實現部分城鄉的義務教育辦學條件與師資條件(數量、質量)大體相等。要采取傾斜投入的手段，更快地提高農村初中與小學辦學條件與師資條件，到2015年或者2020年，使得城鄉義務教育的辦學設施、辦學設備、教師合格率(小學專科及專科以上學歷教師、初中本科及本科以上學歷教師)均達到國家標準。

4.完善社會保障體制，完善農村居民的醫療衛生、養老保險、最低生活補助等制度

目前推行的農村新型合作醫療制度已經起到了積極的作用，大批患病的農民不再像以前那樣因付不起醫療費而拒絕治療或擔負沉重債務。應繼續推進和完善農村新型合作醫療制度，擴大新型合作醫療的覆蓋面，建立醫療救助制度，加強農村公共衛生服務。針對新型農村合作醫療中存在的問題，例如報銷比例小、門檻費高等，逐步提高農民大病醫療的報銷比例，降低或取消門檻費。進一步加大公共衛生投入，保證投入幅度不低于財政經常性支出的幅度。擴大農村養老保險覆蓋面，積極幫助那些收入低的農民參加農村居民養老保險，徹底轉變自我養老模式。政府加大農村養老保險轉移支付，提高養老保險水平和支付能力。農村最低生活保障制度是滿足需求中的最基本的公共服務制度，是農民作為公民應當享有的生存權利的最起碼要求，因此，各級政府應當盡快制定出農村最低生活保障細則，確保生活困難的農村居民滿足基本的生存需要。在農村建立最低生活保障制度，有利于化解城鄉矛盾，有利于解決農村中存在的各種問題，例如貧困問題。農村中的貧困問題產生的原因很多，有些是因病致貧，有些是缺乏勞動能力，有些是其他天災人禍，所有這些貧困人口都需要政府提供基本的生活資料。特別是因遭受自然災害導致的貧困，更需要政府提供援助進行社會救濟，以幫助其度過困難時期，并積極組織他們生產自救，維持困難農民的基本生活。

概言之，建立我國公平的覆蓋城鄉的公共服務制度，是實行公共服務均等化的基本途徑。但是，由于我國城鄉差距大，人口眾多，以及東部和中西部地區經濟發展不平衡，建立科學的公平的公共服務制度將存在各種需要解決的困難。當前需要做的是不斷完善我國的公共服務制度，使我國公共服務供給符合解決民生問題和經濟發展的需要。

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