論公共人力資源的道德構建

張春梅，李賴志

(遼寧師范大學 管理學院，遼寧 大連 116029)

公共人力資源管理是公共部門對私人部門人力資源管理理念的借鑒性引入。在我國，公共部門主要包括國家機關和事業單位，是在社會生活中相對于私立部門而存在的，旨在提供公共產品和公共服務，以謀求公共利益和普遍福祉的一套組織體系［1］。公共人力資源即公共部門人力資源，又稱為公務人員或公務員(public servant)，也稱為政府雇員(public employees)，是在公共組織中，并承擔一定公共管理角色的人員。公共人力資源是公共管理活動的主體，是高效公共行政和公共利益實現極為關鍵的因素。與私營部門不同，公共部門人力資源不是簡單意義上的工作人員，公共人力資源在公共權力機構中擔任公職也不是一種純粹的雇傭關系，其手中掌握一定的公共權力和社會公共資源，維護社會公共秩序，是以公共利益和社會價值的實現為目標取向的一項特殊的職業活動。公共人力資源職業的特殊性要求擔負著這種管理活動的主體必須具有較高的道德素養，因此，強化道德建設便成為公共人力資源管理的一項重要課題。

一、道德建設的動因分析

近代以來，人們對倫理道德在社會秩序供給方面的作用越來越持懷疑態度，認為道德約束和利益發生沖突時表現得很無力，因此，不能把對公權持有者的期待寄托在倫理道德上，而應該著力于制度的建設。筆者認為，雖然相比于法律，道德是一種軟約束力，但當道德固化為行為主體內心的行動準則時，就會產生強大而自覺的約束力。正如溫家寶總理曾引用過的德國哲學家康德在《實踐理性批判》中的一段話:“有兩種東西，我對它們的思考愈是深沉和持久，它們在我心靈中喚起的驚奇和敬畏就會日新月異，不斷增長，這就是我頭上的星空與心中的道德定律。”

1.客觀動因:制度缺陷

新制度經濟學將社會制度分為正式制度和非正式制度，正式制度指通過某種組織而形成的正式規章、規則、法則等，而非正式制度指風俗習慣、倫理道德、理想信念、宗教信仰等社會行為規范［2］。因此，在新制度經濟學的研究中，倫理道德也是一種社會制度。在此所談的制度主要是指法律法規等正式制度。

法律制度是當前管理公共人力資源的主要手段，然而，有限的理性不可能設計出完美的制度體系以堵塞所有的漏洞。美國聯邦道德法改革總統委員會在1989年公布的一份報告中說:“法律和規章永遠也不可能把一個有道德的人所應該做的事一件不漏地講得一清二楚。法律和規章只能設定行為的最低標準。而行為上可能的差異是數不勝數的，根本不可能靠一紙條文來描述和查禁?！?/p>

在我國，自2006年《公務員法》實施以來，我國公共人力資源依法管理取得了很大成績，然而，不可否認，無論是現行的公共人力資源管理各項制度本身，還是在各個管理環節的實際運行中，制度的缺陷和弊端并不鮮見。這就為權力的濫用預留了很多空間。事實上，無論制度多么嚴實，法律條文多么縝密，只要權力主體的腐敗動機存在，都不可能完全阻止腐敗動機向腐敗行為的轉化。因此制度的良性運作很大程度上要依托于權力主體的道德支持。只有實現了權力主體的道德自律，才能使外在制度規范內化為主體的自覺意志和行動。因此，在對公共人力資源的管理上，道德和法律的互補是不可偏廢的。

2.主觀動因:雙重角色

公共人力資源的角色定位不同于普通的職業群體。根據學者特里·L·庫珀的觀點:“行政人員承擔的是雙重角色:既是公民的雇員，又是公民中的一員。為政府工作并承擔雙重義務:既有責任為公眾提供服務，同時作為公眾的一員又有權接受服務?！弊鳛楣竦墓蛦T時，公共利益是公共人力資源的目標取向;作為公民中的一員，公共人力資源又有其個人的利益追求。而二者又往往是不可兼得的，甚至是對立沖突的。這種角色的雙重性使得公共人力資源在工作中會經常性地面臨沖突的利益選擇。在角色和利益沖突時，公共人力資源的抉擇和取舍同時也是道德的抉擇和取舍。

3.現實動因:道德缺失

胡錦濤總書記在“七一”重要講話中指出:“要堅持把干部的德放在首要位置，形成以德修身、以德服眾、以德領才、以德潤才、德才兼備的用人導向?！钡赖率且粋€人的立身之本，公共人力資源由于職業的特殊性，應有更高的道德要求。然而，現實中，貪污腐敗、官僚主義、權力尋租、職權濫用、官風不正等現象向公共人力資源道德提出了嚴峻的挑戰。這些現象的出現有很多原因，制度不嚴、社會轉型等都是可能的誘因。然而，通觀產生的問題，大都首先是從道德上的蛻化變質開始的。無論玩忽職守還是以權謀私，都與職業道德的缺失相關。

二、國外公共人力資源道德建設的經驗

為了有效約束公共人力資源的公共行為，防范權力濫用現象，歐美等國政府在不斷完善公務員制度，加強廉政建設的同時，還強化了倫理道德建設，注重法律與倫理道德的有機結合，為我們提供了很多有益的借鑒。

1.行政道德法制化

美國、韓國、日本等國都曾將公共人力資源的職業道德規范法制化，如美國1978年頒布的《從政道德法》及后來的《從政道德改革法》，1993年頒布的《美國行政部門雇員道德行為準則》，日本的《國家公務員倫理法》，韓國的《韓國公職人員道德法》，澳大利亞的《國防部與工業界雙方商業道德規范》，加拿大的《加拿大公共服務倫理規范》等。其中大都包括公務員必須忠于國家和憲法，必須忠于職守，必須廉潔奉公，必須申報家庭財產，禁止工資外收入等。這些國家都試圖通過法律規范的形式使倫理道德的軟約束硬化，以國家強制力促使公共人力資源道德行為的形成和道德意識的覺醒，最終實現“人類精神的自律”。

各國公務員職業道德立法情況各有不同，但其形式大致可分為“專門行政道德法典”、“憲法、行政法和刑法典中的有關規定”以及“職業守則及法律實施細則”三種。但從總的發展趨勢看，公務員道德法規的形式趨向于專門道德法典，特別是呈現出公務員道德法律法規分層分類的特點。［3］

2.監管機構專門化

為了保證道德規范的實施，很多國家還明確規定法律法規的落實載體。比如，美國設立專門的政府道德署，其主要職責是管理政府各級官員的財產申報事務和監督政府官員的道德行為。歸道德署管轄的聯邦政府官員多達360萬人，其中包括總統、副總統、各部部長等。廉政署在預防腐敗方面成效顯著，被稱為“制約腐敗的達摩克利斯之劍”。日本在人事院下設國家公務員倫理審查委員會，還在內閣各組成單位以及下級部門設立倫理監督官等，以保證道德規范的落實?！斑@些專門的道德機構，有的是實質性權威機構，有的是咨詢性機構，有隸屬于行政權力的，也有隸屬于立法或司法權力的，還有獨立于政府而享有自主性權力的。但是，不論機構的存在形式如何，此類機構的建立無疑是公務員道德建設的新舉措。”［4］

3.道德監督社會化

西方國家的行政道德監控體系，除了體制內不同權力部門之間的相互監督和控制之外，還包括各種社會力量對政府道德行為的監督。比如，美國非常重視發揮新聞界的監督作用，《情報自由法案》規定新聞媒體有權揭露公職人員的各種違背職業道德行為，同時，為了保證媒體監督的有效實施，法案還規定政府部門有義務向新聞媒體提供政府活動的信息。此外，美國的一些非政府組織在對政府的道德監督方面發揮了很大的作用。

4.道德失范嚴懲化

完善而嚴格的道德懲處機制，是公務員制度比較成熟國家的一個共同而鮮明的特征。這些國家通常對違背公務員道德行為的懲處都非常嚴厲?！案鲊话闶怯傻赖卤O督機構對公務員的道德行為進行監督，對其違反職業道德的行為進行調查，在確定事實后，將處罰建議提交該公務員的上級機關或司法機關，由他們做出處罰決定;有的則是直接由道德委員會或紀律處分委員會進行處罰?！保?］

三、中國公共人力資源的道德構建

雖然由于國情的差異，國外有關公共人力資源道德建設的一些措施和做法不完全適應我國，但還是可以有選擇地借鑒那些已被實踐證明的行之有效的做法。

1.盡快實現公共人力資源道德法制化

中國從古至今，對官員就有很高的道德要求，從儒家的“仁義禮智信”，到孫中山的“天下為公”，直至現在的“八榮八恥”，但一直以來，對官員的道德建設存在“重教化輕法制”、“重倡導輕實踐”的現象。目前，我國已有的公共人力資源管理的法律法規中，也有涉及倫理道德的內容規定，但都是零散的，沒有制定統一的法律法規，不成體系，而且基本都是一些原則性的規定，操作性不強。因此，我國有必要制定一部系統的、可操作性強的、專門針對公共人力資源道德的行為規范，對公共人力資源的道德規范進行強制性規定。通過立法程序將公共人力資源的基本道德要求以法律的、國家意志的形式表現出來，使之規范化、制度化。

2.加強對公共人力資源的道德監督

完善的監督體系是公共人力資源道德行為實現的重要保證。目前，我國雖有監督機構，但問題較多，監督成效不盡如人意。比如多種監督機構并存，造成多頭管理，責任缺失;監督主體獨立性差，造成監督工作擎肘重重等。因此，在公共人力資源的道德監督方面，一是有必要借鑒國外的經驗，成立獨立的道德監督機構，為道德規范的順利實施提供組織保證。二是為了方便監督主體的監督，應提高公共人力資源工作的透明度，推行政務公開和公共人力資源的財產申報制度等。三是要充分發揮輿論的監督作用，保證媒體能夠自由地、不受無理約束地對公共人力資源的行為進行客觀公正的報道和評論。在網絡化時代，網絡媒體的監督作用也不可小視。

3.注重對公共人力資源的道德教育

要使道德內化為公共人力資源的自覺意志和行動，還要注重在日常工作中加強職業道德建設。根據國家公務員局發布的《公務員職業道德培訓大綱》，“十二五”期間，國內全體公務員將進行職業道德輪訓，培訓時間不少于6學時。職業道德培訓包括基礎知識、四大專題以及典型案例三大部分。這是加強公共人力資源道德建設的重要舉措。此外，還可以通過公共人力資源隊伍中的正反兩方面典型對公共人力資源進行道德教育。

總之，職業道德建設是一個長期養成的過程，這不僅是一項系統性、綜合性工程，也是一項長期的戰略任務，是內因與外因共同作用的結果，也是個人、組織、社會共同努力的結果。應當注意的是，在呼喚公共人力資源道德回歸的同時，社會道德環境的凈化也不可忽視，畢竟行政道德是從屬于社會道德的，也受社會道德的熏陶與影響。

［1］公共部門人力資源管理編寫組.公共部門人力資源管理［M］.北京:中國國際廣播出版社，2003:19.

［2］科斯，阿爾欽，諾斯.財產權利與制度變遷——產權學派與新制度學派譯文集［M］.上海:三聯書店，1994:373－375.

［3］楊 波.日韓公務員反腐注重道德立法［N］.新京報，2007－09－16.

［4］楊 鑫.國外公務員行政道德建設探析［J］.才智，2009(28):292－293.

［5］李振通.國外公務員職業道德建設的法制化傾向及啟示［J］.理論與改革，1998(2):102 －104.