中國慈善組織設(shè)立的法律制度重構(gòu)

鄒世允，王 磊

(東北財經(jīng)大學(xué) a.法學(xué)院;b.研究生院，遼寧 大連 116025)

慈善組織作為慈善事業(yè)的運營主體，是慈善事業(yè)的重要載體和核心要素。慈善組織的設(shè)立是慈善組織開始運營的起點和標(biāo)志。慈善組織設(shè)立的制度是否科學(xué)，直接影響慈善組織的良性運行。慈善組織在籌集社會資源、提供物質(zhì)援助、進(jìn)行社會動員等方面發(fā)揮著重要的作用，得到了政府與社會的廣泛認(rèn)可。但有關(guān)慈善組織的各項法律制度尚不完善，其中慈善組織的設(shè)立問題是其重要表現(xiàn)。

一、中國慈善組織設(shè)立的法律制度現(xiàn)狀

慈善組織設(shè)立是指依照法律規(guī)定的條件和程序使社會組織獲得法律上人格的整個過程，即它是創(chuàng)設(shè)主體人格的一系列行為的總稱。我國目前關(guān)于慈善組織設(shè)立的法律法規(guī)基本上是從20世紀(jì)80年代后期開始建立的。這一時期的立法有1988年的《基金會管理辦法》、1989年的《社會團(tuán)體登記管理條例》。自90年代后期開始，我國慈善組織立法又進(jìn)行了變革，對《社會團(tuán)體登記管理條例》進(jìn)行了修訂，于1998年9月重新頒布，《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》等法律法規(guī)也在這一時期頒布。2004年3月18日頒布的《基金會管理條例》于2004年6月l日起施行，1988年國務(wù)院發(fā)布的《基金會管理辦法》同時廢止。另外，有關(guān)政府部門，包括民政部及地方民政部門還先后制定了相應(yīng)配套的部門規(guī)章和地方法規(guī)，例如民政部《社會團(tuán)體設(shè)立專項基金管理機構(gòu)暫行規(guī)定》《取締非法民間組織暫行辦法》《社會團(tuán)體分支機構(gòu)、代表機構(gòu)登記辦法》。2010年1月21日通過的《江蘇省慈善事業(yè)促進(jìn)條例》，成為我國出臺的第一部慈善地方法規(guī)，開創(chuàng)了慈善事業(yè)地方立法的先河。同時，民政部門還推行“大民政”、“社區(qū)建設(shè)”等舉措，使得中國慈善組織的設(shè)立、發(fā)展有了更寬松的環(huán)境和更廣泛的基礎(chǔ)。我國現(xiàn)有慈善組織的設(shè)立制度散見于這些法律法規(guī)中，初步形成了嚴(yán)格的“歸口管理、雙重登記、分級管理”設(shè)立框架。但是，在這些法律法規(guī)中，就設(shè)立制度而言，卻存在較多的缺陷，具體表現(xiàn)在:

首先，缺乏如《慈善事業(yè)法》《慈善組織法》之類的專門上位法律，慈善事業(yè)法律法規(guī)缺乏體系性。各類慈善組織在設(shè)立時要求的內(nèi)容和程序參差不齊，且政策性較強，沒有在基本制度方面確立統(tǒng)一適用的法律規(guī)范。

其次，對設(shè)立時主體性質(zhì)認(rèn)知模糊，對設(shè)立所需的資金、人數(shù)等設(shè)定了較高的門檻，但是對于組織內(nèi)部治理、外部治理等重要相關(guān)制度缺少規(guī)范，法律制定上厚此薄彼。

再次，慈善組織的行政色彩濃厚，導(dǎo)致其自身運營能力差、社會公信力低、協(xié)同能力弱等一系列弊病，很多民間慈善組織只能以“草根”身份“灰色”運行。而這種行政干預(yù)問題很大程度上又與現(xiàn)有的慈善組織設(shè)立制度相關(guān)。

慈善組織需要國家提供切實可行的法律制度作為后盾，而關(guān)于慈善組織設(shè)立的現(xiàn)行法律制度的供給不足，直接導(dǎo)致慈善組織的設(shè)立舉步維艱，所以現(xiàn)實呼喚著完善慈善組織設(shè)立的法律制度，為慈善事業(yè)健康持續(xù)發(fā)展提供法律支持。

二、中國慈善組織設(shè)立制度的重構(gòu)依據(jù)

慈善組織設(shè)立的法律制度可以為慈善組織的發(fā)展提供時間和空間的法律“坐標(biāo)”。慈善組織設(shè)立行為完成在時間上使得慈善組織自此成立，從而獲得了法律賦予的民事權(quán)利能力;在空間上能獨立行動于社會，為社會公眾和政府部門所知曉認(rèn)同。對于現(xiàn)代慈善組織自身來說，設(shè)立完成代表其具備了民事行為能力，組織的各個機關(guān)可以相互配合，在現(xiàn)實生活中按照主體成長的模式、外界法律法規(guī)的要求，對自身運營進(jìn)行治理，保證其合法性和合理性。在當(dāng)代轉(zhuǎn)型中的中國，法理正當(dāng)性與社會現(xiàn)實性是慈善組織設(shè)立制度重構(gòu)的根本依據(jù)。

一方面，從法理正當(dāng)性而言，現(xiàn)代慈善組織的出現(xiàn)是克服“市場失靈”和“政府失靈”的必然產(chǎn)物。

從市場本性看，由于市場遵循個體追求經(jīng)濟(jì)利益的最大化原則，不同情競爭的失敗者，必然引致個人間的收入差別并轉(zhuǎn)化成為資本和財產(chǎn)的差別，形成社會群體間的“階層性”分化，產(chǎn)生效率與公平失衡的外部效應(yīng)。這就需要將社會與個人聯(lián)系起來建成一種不同于市場主體的社會組織，為各類困難群體提供物質(zhì)援助和精神關(guān)懷。

從政府功能看，政府作為社會公共品的主要供給者，能夠彌補市場的某些不足。作為現(xiàn)代國家的代理人，政府自然成為提供物質(zhì)援助和精神關(guān)懷的重要載體。但是政府不是萬能的，無法提供全部社會公共品的供給。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府和市場一樣都存在著“失靈”。自洛克以來的古典自由主義思想者認(rèn)為，政府既有其存在的必要性，可以為公民提供基本的權(quán)利保障和生命安全;同時政府權(quán)力又內(nèi)蘊腐敗的可能性，可能侵犯公民權(quán)利。因此，為了維護(hù)個體權(quán)利，自由主義者提出了有限政府的主張，認(rèn)為政府應(yīng)該有選擇性地作為，既能有效提供職責(zé)范圍內(nèi)的服務(wù)，同時又能充分發(fā)揮政府的功能，規(guī)范社會運行。

作為介于政府和市場間的非營利組織形式，通過組織的專業(yè)化、制度化運作，實現(xiàn)社會資源第三次分配，并逐步形成“第三部門”，成為克服“市場失靈”和“政府失靈”的有效機制。而慈善組織作為非營利性部門的核心組成部分，提供了有效的社會公共品，發(fā)揮著市場、政府都不具備的作用。慈善組織的設(shè)立，使市場不愿提供、政府難以有效提供的諸多社會功能有了載體。在這個意義上，慈善組織作為慈善事業(yè)的運營主體，是慈善事業(yè)成為真正的社會公共事業(yè)的重要載體和核心要素，是政府公共職能的有效補充。

另一方面，中國市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型所構(gòu)建的新型國家與社會關(guān)系為慈善組織設(shè)立制度的重構(gòu)提供現(xiàn)實依據(jù)。

從新時期我國社會管理的特征看，慈善組織設(shè)立的法律制度重構(gòu)是慈善事業(yè)發(fā)展的必然要求。伴隨中國市場經(jīng)濟(jì)改革的社會轉(zhuǎn)型，其重要特征是國家與社會關(guān)系的重構(gòu)。中國已逐步脫離強國家－弱社會的傳統(tǒng)化國家形態(tài)，向國家與社會的合作性互動關(guān)系轉(zhuǎn)型。這一新型的現(xiàn)代國家與社會關(guān)系決定我國新時期的社會管理具有新特征。

在傳統(tǒng)階段，政府一元化的核心地位突出，政府全面包攬社會公共事務(wù)，但隨著改革開放的深入，也逐漸暴露出各種弊端。由于政府對社會的全面介入，公民在自我教育、自我管理、自我服務(wù)方面得不到完全發(fā)展，公民社會和社會自治進(jìn)程緩慢。政府全面履行社會管理權(quán)以及公共產(chǎn)品供給權(quán)的同時，不僅資源和能力日漸匱乏，而且缺少有效的社會監(jiān)督與法律制約機制，為權(quán)力尋租和腐敗滋生提供了便利［1］。要解決這些困境，必須加強和創(chuàng)新社會管理，實現(xiàn)社會管理主體由一元向多元的轉(zhuǎn)變。黨的“十七大”報告明確提出加強社會管理，逐步構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府負(fù)責(zé)，社會協(xié)同，公民參與”的社會管理新格局。與新型社會管理制度相適應(yīng)的是要注重相應(yīng)的法律制度的重構(gòu)。可以說，慈善組織設(shè)立制度的重構(gòu)是促進(jìn)中國慈善事業(yè)發(fā)展、社會管理創(chuàng)新的現(xiàn)實需要。

三、重構(gòu)慈善組織設(shè)立的主體性質(zhì)

慈善組織設(shè)立的制度前提是明確慈善組織的主體性質(zhì)。“慈善是公眾以捐贈款物、自愿服務(wù)等形式關(guān)愛他人、奉獻(xiàn)社會的自愿行為。通過某種途徑自愿地向社會及受益人提供無償?shù)纳鐣戎蜕鐣男袨槭谴壬频暮诵乃凇！保?］28所以慈善組織必須是以利他主義和人道主義為自己的意識形態(tài)和指導(dǎo)思想，不以營利為目的，享有自我管理的充分自主權(quán)，接受一定程度的時間和資金的自愿捐獻(xiàn)。這就使得慈善組織具有公益性、自治性、志愿性的特點。慈善組織的設(shè)立不應(yīng)背離這些特點，這些特點也決定了慈善組織本身的法律性質(zhì)。

首先，現(xiàn)代慈善組織具有私法人的主體性質(zhì)。法人主體一般劃分為公法人和私法人。我國現(xiàn)有法律將慈善組織視為社會組織，將其法人性質(zhì)界定為社團(tuán)法人，其設(shè)立登記之前必須先找到政府業(yè)務(wù)主管部門，從這個意義上說，其法人主體帶有一定的公法性質(zhì)。而筆者認(rèn)為，由于慈善組織的設(shè)立一般都是放置于民法當(dāng)中，自主經(jīng)營慈善活動、意思自治，同時與政治活動分開。因此，應(yīng)將其認(rèn)定為私法人，這樣能夠有別于機關(guān)法人等公法人，使私法人行為自主，有利于慈善組織和政府相分離，改變政府對慈善組織過度干預(yù)的局面，更好地保證慈善組織的非政府性和自治性。同時應(yīng)將實踐中出現(xiàn)的帶有公法性質(zhì)的官方或半官方慈善組織逐步轉(zhuǎn)型，賦予它更多私法自治色彩，實現(xiàn)官方與民間慈善組織的地位平等。

其次，基金會等慈善組織具有財團(tuán)法人性質(zhì)。私法人在理論上分為財團(tuán)法人和社團(tuán)法人，由于目前我國在實踐中確實存在財團(tuán)法人——基金會和有法人資格的民辦非企業(yè)單位，但又沒有明確提出財團(tuán)法人這一上位概念，建議在《民法典》中規(guī)定財團(tuán)法人的一般概念和構(gòu)成要件，并對財團(tuán)法人的成立、條件、章程、組織形式、變更、終止等各方面的事項作明確的規(guī)定，以適應(yīng)現(xiàn)實社會中部分慈善組織發(fā)展的需要。我國已經(jīng)引入了英美法系的信托制度，信托尤其是公益信托①依據(jù)《信托法》第2條，信托是指“委托人基于對受托人的信任，將其財產(chǎn)權(quán)委托給受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名義，為受益人的利益或者特定目的，進(jìn)行管理或處分的行為”。當(dāng)受益人是整個社會或社會中某個特定群體時，這個信托就是為了社會公益而設(shè)立的，稱之為公益信托。，與大陸法系的財團(tuán)法人概念極為類似，主要區(qū)別在于公益信托不存在獨立的法人資格，但是信托制度在我國遠(yuǎn)沒有英美法系國家那么發(fā)達(dá)，而且對慈善組織的定性在私法人概念下使用社團(tuán)法人、財團(tuán)法人來進(jìn)行，符合法律體系的邏輯自洽性，因此，不能摒棄財團(tuán)法人的概念。依據(jù)慈善組織的私法人性質(zhì)，其組織的設(shè)立雖然涉及登記等一些公法行為，但作為主體行為的延伸，其整體偏向私法性質(zhì)。因此，慈善組織的設(shè)立應(yīng)該采取準(zhǔn)則主義為主，兼采許可主義，保證其自治意思和反映自由的立法趨向。

再次，對不同慈善組織法人主體實行差別原則。在我國現(xiàn)有的法律規(guī)定中慈善組織基本被分為社會團(tuán)體、基金會、民辦非企業(yè)單位。這種歸類方式不利于理清慈善組織的主體法律地位。可以在區(qū)分社團(tuán)法人和財團(tuán)法人的基礎(chǔ)上，按照功能要素分為基金會和社會服務(wù)組織，這樣可以克服現(xiàn)在所謂的全能型組織既做資金籌集又做項目救助，還兼做志愿者服務(wù)的缺陷。在慈善組織設(shè)立的過程中，對這兩類組織進(jìn)行不同的法律地位配置，通過法律制度對現(xiàn)有的全能型組織進(jìn)行引導(dǎo)，讓它們能夠進(jìn)行有專業(yè)分工的市場化操作，從而促成募集和救助分離機制的形成。對于具有社團(tuán)性質(zhì)的社會服務(wù)組織提供靈活的法律環(huán)境，它的設(shè)立更應(yīng)側(cè)重于準(zhǔn)則主義。對于具有財團(tuán)性質(zhì)的基金會，考慮到勸募機制的社會影響，以及可能利用稅收減免逃避所得稅和以后需要開征的遺產(chǎn)稅、贈與稅，其設(shè)立應(yīng)更側(cè)重于許可主義。

四、重構(gòu)慈善組織設(shè)立的實質(zhì)要件

討論慈善組織設(shè)立必須具備的實質(zhì)要件，不是單純地為了揭示慈善組織設(shè)立的內(nèi)在生理過程，而是要借助分析實質(zhì)要件的具體構(gòu)成，以設(shè)置相應(yīng)的法律規(guī)則，促成設(shè)立的最基本條件的落實，所以實質(zhì)要件通常認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由三個要素構(gòu)成:人的要素、物的要素和結(jié)構(gòu)要素。［3］85這種分法既簡潔完備又能滿足法律進(jìn)行規(guī)范的功能需要，慈善組織運行的其他內(nèi)容完全可以在此三要素中進(jìn)行豐富和衍生。

首先，人的要素。人的要素主要體現(xiàn)于組織人數(shù)和人員資格的規(guī)定。我國現(xiàn)行的《社會團(tuán)體登記管理條例》規(guī)定，成立社會團(tuán)體的條件之一就是要有50個以上的個人會員或者30個以上的單位會員;個人會員、單位會員混合組成的，會員總數(shù)不得少于50個，人數(shù)要求較高。而德國慈善組織的成員則僅要求至少為7人，美國要求有5名董事，適應(yīng)慈善組織靈活運作的需要。我國應(yīng)該降低慈善組織的人員數(shù)額要求。同時在人員資格方面，基金會需要既滿足資金籌集又滿足資金保值增值要求的經(jīng)營性人才;而社會服務(wù)組織則需要落實義工制度，因為這些關(guān)系到慈善組織發(fā)展的專業(yè)化和規(guī)范化，故而應(yīng)在設(shè)立制度中對人員資格進(jìn)行強制規(guī)范，建立起職業(yè)培訓(xùn)、義工注冊登記等相關(guān)制度。

其次，物的要素。物的要素是慈善組織的財產(chǎn)體現(xiàn)在資金方面的規(guī)定。目前我國慈善組織設(shè)立審批的條件苛刻，對資金設(shè)定了較高門檻，例如《社會團(tuán)體登記管理條例》規(guī)定全國性的組織要有10萬元以上活動資金，地方性的組織要有3萬元以上活動基金，基金會組織則需要更高的資金門檻，尤其是非公募基金會的原始基金不低于2000萬元，這就把大量規(guī)模較小的民間“草根組織”拒之于注冊登記的門外。［4］211筆者認(rèn)為，在資金方面，社會服務(wù)組織的注冊資金都可以放低至3萬元甚至更低，另外其中有些組織僅僅只是提供社會服務(wù)的，人合性和公益性很強，同時難有資金的注入，可以考慮作為特殊類型進(jìn)行無資金門檻注冊。至于基金會的設(shè)立，由于本身的他律性和財團(tuán)法人性質(zhì)，的確應(yīng)該對原始基金數(shù)額提出稍高的要求，但是對基金成分基于其籌集善款的重要功能而作放寬處理，允許有價證券、股權(quán)等能進(jìn)行市場流通的財產(chǎn)形式進(jìn)入原始基金項列中去。

再次，結(jié)構(gòu)要素。結(jié)構(gòu)要素即指慈善組織應(yīng)建立治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)部管理制度，以便為人和物提供規(guī)范的活動空間。慈善組織的治理結(jié)構(gòu)應(yīng)由三個機關(guān)構(gòu)成:表意機關(guān)、執(zhí)行機關(guān)和監(jiān)督機關(guān)。不同類型的組織可以有不同的側(cè)重。社團(tuán)法人性質(zhì)的慈善組織應(yīng)該和《公司法》規(guī)定的類似，設(shè)社員大會、理事會和監(jiān)事(會)以達(dá)到相互制約的效果。監(jiān)督機關(guān)可以視規(guī)模大小選擇獨任制或者集體制。與社團(tuán)法人相比，由于基金會之類的財團(tuán)法人存在更為嚴(yán)重的“委托－代理”問題，并且是他律法人，不存在如社員大會這樣的最高意思機關(guān)，導(dǎo)致法人缺乏足夠的控制，所以財團(tuán)法人的設(shè)立最起碼應(yīng)分為雙層機構(gòu):董事會(執(zhí)行機關(guān))和監(jiān)事會(監(jiān)督機關(guān))，而且法律必須對這些機構(gòu)職能運行和董事、監(jiān)事任職進(jìn)行一部分強制規(guī)定，如董事必須履行其服務(wù)組織的法律責(zé)任，不能以謀取本人利益為目的等。

五、重構(gòu)慈善組織設(shè)立的程序要件

慈善組織的程序要件是制定章程并且進(jìn)行設(shè)立登記。

首先，制定慈善組織的章程。組織章程是規(guī)范慈善組織成員之間的權(quán)利、義務(wù)和機構(gòu)運作的法律文件，是組織成立的必備要件。制定組織章程應(yīng)作為組織設(shè)立的必經(jīng)程序，如果沒有章程或者章程不能生效，將導(dǎo)致組織不能成立。對于具有社團(tuán)法人性質(zhì)的社會服務(wù)組織要由全體成員共同制定，保證章程能夠約束社團(tuán)法人和所有加入成員;對于基金會一類的財團(tuán)法人，則需要捐贈者設(shè)立捐助章程或者遺囑，作為指導(dǎo)財團(tuán)法人運作的唯一的意思來源，約束財團(tuán)法人及其治理機構(gòu)、雇員等。另外，財團(tuán)法人是一種他律法人，其意思不應(yīng)由法人自己產(chǎn)生并進(jìn)行變更，而社團(tuán)法人是自律法人，有自己的意思機關(guān)，可以修改變更自己的章程。慈善組織的章程應(yīng)該是組織成立的必備要件，具有要式性、法定性、真實性和公開性等特征。［3］118章程強制記載事項應(yīng)該有名稱、住所、設(shè)立目的、業(yè)務(wù)范圍、財產(chǎn)管理和使用規(guī)則、管理機關(guān)及其議事規(guī)則、慈善組織的終止條件及終止后財產(chǎn)處理方法，如果沒有記載或記載錯誤，章程不能生效。

其次，重構(gòu)慈善組織登記監(jiān)管制度，建立慈善監(jiān)督管理委員會。設(shè)立登記是慈善組織設(shè)立的最終程序，在靜態(tài)方面是創(chuàng)設(shè)獨立主體的法定條件，在動態(tài)方面則是宣告組織成立的積極行為。基于上述對慈善組織主體性質(zhì)的分析，對于登記設(shè)立亦應(yīng)遵循準(zhǔn)則主義的精神，即只要滿足設(shè)立的法律要件，就應(yīng)由登記機關(guān)登記為慈善組織。應(yīng)改變現(xiàn)行慈善組織受到民政系統(tǒng)中登記主管單位和其他系統(tǒng)中業(yè)務(wù)主管部門的雙重監(jiān)督狀況，對這部分的法律制度進(jìn)行較大規(guī)模的重構(gòu)。慈善組織作為“第三部門”的核心部分，完全可以進(jìn)行專門的管理。例如英國的慈善委員會是獨立于政府之外、直接受議會領(lǐng)導(dǎo)的，英國年收入在1000英鎊以上的慈善組織向英國慈善委員會進(jìn)行登記并接受其監(jiān)督管理。［4］143我國可以參考英國模式，剝離現(xiàn)有民政部門對慈善組織的登記監(jiān)管業(yè)務(wù)，重新整合職能，建立慈善監(jiān)督管理委員會，作為國務(wù)院直屬事業(yè)單位。該部門履行登記、咨詢監(jiān)督、制定法規(guī)、調(diào)查執(zhí)法等職能。慈善組織不需要再去找業(yè)務(wù)部門掛靠，這樣慈善組織的登記就有了明確的單一主管機關(guān)，只要滿足基本的形成要件、遞交章程等就可以登記備案，賦予合法身份。慈善監(jiān)督管理委員會則能夠從中央到地方單向進(jìn)行專門管理，從而實現(xiàn)對慈善組織長期、過程的管理。

六、重塑慈善組織的設(shè)立與外部環(huán)境的關(guān)系

慈善組織的設(shè)立與稅收激勵制度、行業(yè)自律以及政府之間具有緊密的統(tǒng)籌關(guān)系，這是構(gòu)建慈善組織設(shè)立制度的環(huán)境條件。

首先，基于慈善組織與稅收激勵制度的關(guān)系，將組織的登記設(shè)立和稅收優(yōu)惠登記相分離。由于慈善組織的非營利性，在稅法理論上應(yīng)該給予稅收優(yōu)惠。稅收優(yōu)惠對于捐助者和受贈者都是一個巨大的激勵，很大程度上能保證慈善組織的公益性和志愿性。但是我國享受稅收優(yōu)惠的捐贈途徑有限，依法有資格接受稅收減免捐贈的社會團(tuán)體數(shù)量只有20多家，這個數(shù)字相對于全國幾十萬家公益性、救濟(jì)性社會機構(gòu)而言相去甚遠(yuǎn)。［2］62很多慈善組織由于無法在民政部門注冊，無奈只能到工商局進(jìn)行注冊，這就需要按照企業(yè)規(guī)定進(jìn)行納稅，相對提高了該類慈善組織的成本，另外也促成極少數(shù)受官方認(rèn)可的慈善組織在慈善事業(yè)領(lǐng)域中的壟斷地位，造成了事實上的不平等。這一不平等挫傷了民間慈善組織的積極性，無法吸引具有企業(yè)家精神和公益精神的人慷慨解囊。所以，應(yīng)將組織的登記設(shè)立和稅收優(yōu)惠登記相分離，使慈善組織在輕松獲得合法身份的同時，視自身情況而進(jìn)行稅務(wù)部門的免稅申請。

其次，基于慈善組織與慈善行業(yè)自律的關(guān)系，建立慈善組織的設(shè)立與行業(yè)協(xié)會(或聯(lián)合會)成員資格的自動聯(lián)動機制。慈善組織之間由于行政隸屬關(guān)系的條塊分割造成缺乏橫向聯(lián)系，這樣就呈現(xiàn)出信息溝通不暢、資源整合困難和行業(yè)自律管理不良的缺點，建議在慈善組織設(shè)立時，應(yīng)該自動成為慈善協(xié)會的會員，這樣能夠使眾多慈善組織在個體外部又尋找到行業(yè)自律和相互監(jiān)督，也避免規(guī)模較小的慈善組織最終喪失個體活動能力。建立起行業(yè)聯(lián)合會，能夠幫助新設(shè)立的慈善組織進(jìn)行宣傳，實現(xiàn)慈善組織和政府之間的紐帶職能，對《慈善組織法》之類的法律無法具體規(guī)定的方面，制定具有約束力的行業(yè)自律公約，還能產(chǎn)生一個統(tǒng)一的信息平臺和信息共享機制，方便捐助者找到符合要求的組織，志愿者找到需要服務(wù)的對象，也方便慈善組織進(jìn)行聯(lián)合勸募以及差異化救助，這樣能減少慈善組織設(shè)立的盲目性和后顧之憂，對真心要辦慈善事業(yè)的組織也更有吸引力。

最后，基于我國慈善組織與政府間的關(guān)系，努力構(gòu)建具有中國特色的“政府主導(dǎo)－社會合作型”的慈善組織治理模式。慈善組織究竟應(yīng)該和政府存在著什么樣的關(guān)系，這是慈善組織設(shè)立時必須考慮的重要環(huán)境因素。法律應(yīng)該本著利于理順組織與政府關(guān)系的原則，明確這種關(guān)系的整體框架。慈善組織雖然首先強調(diào)自身的自治性和非政府性，但這些都不能抹殺它與政府之間的密切聯(lián)系。尤其在我國現(xiàn)今的情勢下，強化政府的社會管理職能，是黨執(zhí)政為民的必然要求，是政府不可推卸的責(zé)任，因此我國慈善組織的發(fā)展脫離不了政府的支持。但也必須看到，社會管理不能也不應(yīng)該由政府包攬，還需要其他社會組織的協(xié)同配合和廣大公眾的積極參與，這是現(xiàn)代公民社會發(fā)展的必然要求，也是社會管理科學(xué)化的應(yīng)有之義。在此，類似英國的“政府－民間合作伙伴型”模式值得借鑒。即在慈善組織設(shè)立之初，明確將政府和慈善組織視為有共同目標(biāo)的合作伙伴，雙方通過確立基本準(zhǔn)則，并將這些準(zhǔn)則以協(xié)議或者其他有約束力的形式固定下來，繼而展開有意義的協(xié)商、購買和提供服務(wù)、設(shè)計項目等一系列活動，形成良性互動。［5］這種伙伴關(guān)系既能保證慈善組織的各種特性，也不會與登記管理體制發(fā)生沖突，還能獲得政府的財政資助和項目支持，以政府資源啟動民間資源的投入，形成放大效應(yīng)，同時也有利于穩(wěn)妥促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，完善社會管理格局。

慈善組織的設(shè)立是這個主體開始運營的起點，其設(shè)立制度是否科學(xué)，直接影響慈善組織的良性運行。中國慈善事業(yè)的發(fā)展從根本上說是中國改革推進(jìn)路徑的必然要求，即從再造市場走向重構(gòu)社會，實現(xiàn)市場效率與社會公平的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。在中國社會法治化進(jìn)程中，慈善事業(yè)空前繁榮，與之相適應(yīng)，對慈善組織法律制度的完善、政府創(chuàng)新社會管理模式的要求也達(dá)到空前的高度。慈善組織設(shè)立的法律制度重構(gòu)，對于最大限度激發(fā)慈善組織的活力，提高政府社會慈善管理科學(xué)化水平具有重要意義。

［1］師澤生，李 猛.中國的社會管理創(chuàng)新走向［N］.學(xué)習(xí)時報，2010－08－02(03).

［2］徐 麟.中國慈善事業(yè)發(fā)展研究［M］.北京:中國社會出版社，2008.

［3］施天濤.公司法論［M］.北京:法律出版社，2006.

［4］施昌奎.轉(zhuǎn)型期慈善事業(yè)運營管理模式［M］.北京:中國經(jīng)濟(jì)出版社，2009.

［5］何增科.公民社會與第三部門［M］.北京:社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2009:632.