風險管理中的組織化障礙

□張 樂 [山東大學威海分校 威海 264209]

風險管理中的組織化障礙

□張 樂 [山東大學威海分校 威海 264209]

風險管理中存在各種影響管理實際效果的組織化障礙，主要表現為組織內部對安全隱患的忽視、監管制度的缺位以及某些生產經營性組織與政府組織之間為推卸責任而進行的“共謀”。導致風險管理產生組織化障礙的原因也是多樣的，其中組織內部風險管理能力的欠缺、組織安全管理方面的惰性、組織外部監管效力難以完全發揮作用是比較關鍵的因素，而“急功近利”式的不科學的發展觀則是其根本弊端所在。認清這些存在于風險管理中的組織化障礙，有利于整個社會風險管理水平的實質性提高，以更好地實現災害預警和風險管理的預期目標。

風險管理；有組織地不負責任；社會風險；組織化障礙

一、引言

當前，國內對于風險管理的研究日趨成熟，視角也更加多元，學者們針對風險、災害、危機的預警、處置和善后管理等多個方面進行了詳細而又有洞見的研究，給風險管理（治理）提出了各種好的政策建議。但是，鮮有人對風險管理中的組織問題進行更為深入的探討。其實，烏爾里希·貝克早就提出過一個“有組織地不負責任”(organized irresponsibility)的概念來描述風險管理中的組織制度與組織文化困境。他認為，“有組織地不負責任”揭示了現代社會制度在承認災難的真實性的同時又否認它們的存在，掩蓋其起源，進而取消補償或控制的內在原因[1]。貝克的論斷無疑對今天我國的風險與災害管理具有重要的啟示，過往的各類重大風險危機事件中無不或多或少地顯現出各種組織的“身影”，他們在某些方面制造危險卻又推卸責任，給有效風險管理的實現設置障礙。當今的世界如此組織化和專業化，這最終導致了我們對組織系統的掌握不及對其的依賴。結果，現代社會中就出現了所謂各類專家或者專業組織沒能盡到其對自己明確或者不明確的受托付之責任的嚴重后果。本文試圖闡明現代社會中，公司、政策制定者和專家是如何聯盟來制造當代社會中的危險，然后又建立一套話語來推卸責任的？他們這樣做的內外動因是什么？

二、組織化障礙的主要表現

（一）組織對危險的忽略與隱藏

很多現代性風險源自生產經營性的企業與組織。在這些組織內部，技術專家系統為其正常的運轉提供安全理由和保障。企業組織信賴他們自己的專家系統，因為專家具有非專業人士不具備的“專門”知識和技術，這些知識和技術是其他人不能詳盡掌握和驗證的，而且在通常情況下被實踐證明是行之有效的。但是，過度依賴專家技術系統也使組織的運行蘊藏著某些風險，這些風險在很大程度上與組織內部專家系統自身的缺陷有關。比如，特定的風險分析在監督某些風險的同時也會忽略另外一些，這些被忽略的問題就是新的風險的開始。加之世界的發展總會有例外，總會發生“偶然”事件，而這些偶然有時超出了組織專家自己的知識和技術的控制范圍。另外，那些在外行看來神秘無法知曉的專業知識和技術也并非“百分之百”的有效，想要做到萬無一失、確保安全，專家們需要精確的操作和持之以恒的專注，這些在夜以繼日的管理中都難以做到，某些專家會曲解和忽視本應該掌握的情況，他們會犯錯誤。諸如此類的問題都會帶來意想不到的風險。生產經營性組織現有的風險評估方法無法將這些風險全部“內化”。結果，看似萬無一失的專業管理系統同時也存在大量安全隱患。

盡管有識之士早就指出科技創新的速度已經超越了制約它的社會制度的容量，經濟與社會穩定之間產生了不和諧狀態會阻礙富有成效的應對風險手段的施行[2]。但是由于技術至上觀念的根深蒂固，很多風險在其嚴重的社會后果變得高度可見之前，在某些風險管理和評估組織的眼中，它們仍然處于“隱藏”狀態。這些組織大多受雇于政府機構，是服務于政府決策的智囊團。半官僚化的運作體制讓他們不能對突發風險做出迅速的反應，尤其是傳統的技術方法不能對公眾的反應做出有效評估，結果固有的“穩定性”思維把某些風險隱藏起來。例如，某些地方政府及其“專家智囊”對待最初的小規模群體性事件的高壓處理就是如此。一些獨立、半獨立的科研機構也會按照“慣例行事”，在科學“概率”的指導下往往會對自然災害和生態污染等事故只做技術上的評估，而忽略這些突發風險事件蘊含的社會文化因素。結果，當普通人對一些事件開始恐慌的時候，很多組織及其專家都認為這是“無知”百姓的大驚小怪，不足為奇。最為嚴重的問題還在于，負有監督和評估之責的組織系統本身對現代風險的認知和理解服從于發展大局。不同知識背景、不同領域、不同服務對象的組織及其專家對于發展項目的風險評估與環境評估經常“屈從”于長官意志，做出“安全結論”，導致管理決策中更大的風險。

（二）組織在其監管制度上存在缺陷

這些年，我國經歷了各種各樣的風險事件，在應對中也積累了寶貴的治理經驗，確實提高了風險評估和預警技術的水平。但是我們依然發現社會管理組織對于某些風險的可控制程度并沒有他們宣稱的那么讓人放心，現有的管理結構和運作機制似乎不能有效地處理復雜且“疊加”的風險。回過頭去仔細審視制度對以往風險事件的處置過程時，我們會發現某些突發風險事件的醞釀與能量積累在很多情況下根源于制度性的缺陷。政府組織的風險管理制度性缺陷表現為四個層面：

一是制度理念的阻礙。某些生態環境風險之所以難以發現，就是因為它們很多根植于社會原有治理制度當中，這些制度在理念上和設計上都“自覺”地把生態風險隱患當成經濟社會發展的必然代價而認為可以接受，從而喪失了對風險的基本認知。

二是應急管理制度還有不完善的環節。群體性事件之所以在萌芽或者起步階段沒有得到妥善處理，群眾的合理要求沒有得到滿足的主要原因就在于行政和司法系統沒有根據新情況迅速設置相應的制度安排，在“國家-個人”的社會結構中缺乏中間環節，相關群體正常的利益表達缺乏正式渠道。底層社會的利益呼聲得不到順暢的傳遞，社會矛盾就會被累加，小的紛爭就會被積聚成大的對抗。

三是制度措施處置不當。《突發事件應對法》規定，有關單位和人員報告突發事件信息，應當做到及時、客觀、真實，不得遲報、謊報、瞞報、漏報[3]。但是，被曝光和查處的重大風險事件在被“知情者”揭發或者媒體曝光之前往往都存在瞞報情況。中央三令五申不能在群眾性事件中隨意使用武力，但很多小規模較為溫和的群眾性事件正是因為地方政府濫用警力而激化了矛盾。甚至出現極少數政府工作人員公開違背國務院頒布的《信訪條例》，肆意攔訪，打擊報復信訪人。這些隱瞞災情、濫用警力與粗暴“維穩”等都是制度落實乏力的表現。

四是引進制度的本土化程度不足，且對革新成本的考慮過于謹慎。我國現行法律規定，遇到突發事件縣級以上各級人民政府應定時向社會發布與公眾有關的突發事件預測信息和分析評估結果，建立新聞發言人制度，及時按照有關規定向社會發布可能受到突發事件危害的警告。這些制度安排大多是學習國外危機管理經驗之后制定的，但是我國的“新聞發言人”制度依然帶有強烈的“行政公告”色彩，缺乏與民溝通的協調能力，往往對公眾關心的議題避重就輕，結果無法起到消除社會恐慌抵制謠言的作用。改變執行已久的行動規則和價值基礎需要有較大的勇氣和政治智慧。風險管理組織總是認為讓某些“隱藏”的威脅“顯形”不僅會影響現有制度法規的權威性，而且很可能更改社會對風險的價值取向，甚至影響其合法性和社會認同。故而，風險管理組織將這類風險納入公共目標進行決策時的行動會變得過于審慎。

（三）不同組織間的“共謀”式障礙

突發風險事件中，負有責任的相關組織內部會出現對風險信息的“官僚式”弱化。基層對上級遲報、謊報、瞞報、漏報有關突發事件的信息，或者對公眾通報、公布虛假信息等衰減行為依然非常嚴重。出于自我保護和對政績考評效果的擔心，多數責任組織（政府）對安全事故大多采取 “大事化小、小事化了”的處理原則，在事故的最初時段往往表現出對相關責任的推卸和對事故狀況的隱瞞。某些情況下，基層政府與企業之間存在“共謀”行為。這是因為他們是“一榮俱榮，一損俱損”的利益共同體，基層政府與相關利益群體（機構）相互配合，采取各種策略應對來自更上級政府的政策法令和檢查監督[4]。那些造成特別重大人身傷亡或者巨大經濟損失、性質特別嚴重、產生重大影響的生產安全事故都會牽涉到企業所在地政府的切身利益，地方政府與企業多是采取“共謀”方式力圖規避風險，或者將風險帶來的威脅尤其是風險事件所產生的政治影響衰減到最小。

《突發事件應對法》對突發事件信息的發布做了明確規定：縣級以上地方各級人民政府應責令有關部門、專業機構、監測網點和負有特定職責的人員及時收集、報告有關信息，向社會公布反映突發事件信息，加強對突發事件發生、發展情況的監測、預報和預警工作。這里的“有關部門”與“特定人員”就包括新聞機構及其從業人員。危機來臨之時，各類媒體組織在行動中就“被要求”表現出更多的理性，他們的報道中少了對風險信息的夸大，多了“人定勝天、眾志成城”的宣傳。官方媒體都會嚴格遵守新聞“紀律”，按照政府的意圖有選擇地發布和傳播風險信息，甚至在政府的要求下對已經或者將要發生的風險 “淡化”處理，從而喪失了媒體本來具有的先天的“風險預警”功能。特別是事發地的主流媒體很多時候都會對近在眼前的“重大”新聞事件“視而不見、聽而不聞”或者是“報喜不報憂”，幫助責任企業和政府封鎖風險信息，制造虛假的“平靜”氣氛。

三、原因探討——從組織的內外環境分析

（一）組織的風險管理能力依然不足

相對于日益增長的內外風險壓力來說，各級組織自身的風險管理能力依然表現出了種種欠缺。比如，某些生產經營性組織的“科層”規模過于復雜而其對風險的管理卻不夠周詳，組織內部的風險監控體系也許是發達的，但其風險溝通的渠道卻不見得真正通暢。在眾多欠缺的風險管理能力中，組織管理高層的風險意識與承諾和組織對風險管理“深度防護（defense in depth）”的執行狀況是最為關鍵的兩個方面。就有效的風險管理而言，組織的高層管理者對于組織內外的健康和安全的承諾是非常重要、而又難以完全被注意的因素。國外的研究顯示，極少的企業真正存在可以支持風險評估技術有效利用的管理高層[5]。只有當安全和風險管理問題真正滲透到組織的最高決策層的時候，某些重要的風險問題才能得到優先考慮。這就要求整個組織內部必須存在一個信息上傳下達的有效途徑，高層管理者可以確保風險問題不會在中間環節就被掩蓋。組織的高管親自抓安全，將安全工作融入到日常的組織管理和盈利績效考評中去，才能更加有效地開展風險管理。深度防護作為一種具有多重安全保護機制的體系，它在很多傳統和高新技術行業部門已經是較為成熟的風險管理方式[6]。但是這種成熟的防護系統并不能完全保證安全，最近的日本福島核事故就是例證。核工業原有的11層深度防護體系還是被錯誤的估算、管理的失誤和設計的缺陷所“攻破”。慘痛的教訓告誡人們，深度防護系統在很大程度上也只是作為一種安全意識而存在，它的成功還要依賴于組織對其正確的評估和執行能力的大小與力度，這當然需要組織（企業和政府）愿意為安全防護和公眾健康進行大量的投資，不斷更新預警監測系統，才能將風險管理的效果不斷優化。

（二）組織在安全管理方面的惰性

組織制度的缺陷很大程度上源自組織的“慣性文化。”在日常管理中，組織經常表現出一種傾向性的“亞文化”，它通常對內外環境的各種變化給予明顯的抵制。這種抵制部分源自組織既有的看待世界的獨特方式，即被稱為“組織的共享意義”的體系，它在平時可以簡化組織內部的運行流程，使得組織更具凝聚力和執行力。這個組織內部的共享意義體系如此有力，以至它會“生根”于組織的程序和成員的行為模式之中，被視為理所當然且不能改變，甚至在組織面臨風險和危機的時候也是如此。組織總是自以為是地聲稱“危險不可能在這里發生”，一旦真的發生了，他們又會極力掩蓋。結果，以往小的風險事故并沒有引起組織的警惕，他們沒有太多的改善以提高對長期風險管理所要求的安全承諾。危險來臨之時，各種責任組織包括主管部門和企業只是更加在意那些潛在的能危害其聲譽的“消息泄露”，而不是關心某些潛在的危害公眾健康的物質的“泄露”。

組織的惰性還表現在安全警覺性的萎縮這個方面。它是指一個組織一開始對安全問題的關注程度通常高于平均水平，但經過一段時間之后若干安全制度和實際控制措施的執行和落實就會大打折扣。這種先緊后松的趨勢主要由組織內部的兩個特性所導致：一是對之前安全控制的自滿情緒，二是對安全控制成本的現實性考慮。以往的安全記錄往往使組織幾乎觀察不到潛在危險的存在，他們總是認為沒有什么可以擔心的。盡管之前自己和他人的教訓會讓組織在一定時期表現出較高的警覺性，但是“安全激情”并非總是那樣澎湃，簡單的經驗主義會導致組織在安全方面的懈怠。其次，無論是公共部門還是私人部門，都面臨經濟成本控制的壓力，這種壓力可能是階段性的也可能是長期性的。成本壓力一般包括財政赤字、低能耗高效率的政治承諾、對手的競爭、巨額的新技術研發投入等等，甚至“少花錢多辦事”的美好愿望都有可能成為成本控制的壓力說辭。一般說來，為了控制成本，組織會保護自身最核心的功能，壓縮那些被認為是“邊緣性”的功能。不幸的是，安全措施經常被視為邊緣性功能，因為它們是非生產性的，不能馬上帶來效益。因而健康、安全尤其是對用戶和公眾的安全防護一般被認為是次要的，或者是“在……同時”才給予關注的。比如，很多企業公開半公開地宣稱將在保持適當利潤空間的同時才會提高員工和周邊社區的安全保障。風險管理似乎總要讓位于經濟利潤，安全警覺性就不可避免地萎縮了。

（三）外部監管的困境

加強對組織尤其是對生產性組織的安全監管早已在各界達成共識，但每年頻發的安全事故告訴人們，這似乎僅是個共識而從沒被堅持不懈地執行過。盡管近幾年頻發的安全事故催生了更為嚴厲的法律法規，國家實施了一系列的風險評估、災害防范、風險應急和安全措施指導等制度革新；但這些制度的落實都還需要時間和成本，部分政府機關及其職員還沒有把這些安全監督理念內化為組織的行為規范，這就造成風險監管制度的強制性推行不能有效實現。政府本身負有的風險政策制度和風險管理職能有時沒有得到充分貫徹，他們也會經常要求企業組織做好自查工作，但自己卻只會做一些例行或者突然的督察工作。對政府組織的監督也相當困難，被認為在以往風險管理中發揮了積極作用的“問責制”也存在不少不盡人意之處。例如，現有的問責制主要側重于問事后之責，而非事前之責。風險管理責任并不僅限于應急響應，還包括預防、準備、善后等多個方面，這并非全都是行政機關的職責，如果只是進行行政問責，顯然有失公平等等[7]。另一方面，與外部監管相配合的事故（災害）保險賠償制度又過于剛性化，對責任組織（企業）的懲罰不夠。國家規定責任賠償制度更多的是考慮組織（企業）的支付能力而不是發生傷害的責任與危害程度，這導致很多公司在風險事故處理時受到保險賠付損失相對于他們自身的財務而言并不占很大比重。較小的責任風險賠付與風險受害者日趨高漲的醫療康復費用不成比例，企業的安全責任會在類似的低額度保險賠付中被顯著“弱化”，從而降低了組織風險管理方面的警覺性和相應技術投入與系統升級的積極性。可以說，這種事故善后責任制度的滯后已經成為阻礙某些組織風險改進的重要絆腳石。外部監管的第三個困境就是公眾輿論監督的“非持續性”。社會輿論熱點來得快去得也快，公眾對各種安全隱患的風險擔憂會隨著新聞媒體報道內容的變化而改變，社會輿論容易被“人為引導”。這種輿論監督的“非持續性”，客觀上讓責任組織（企業或者政府）學會了應對之道：能隱藏就隱藏，掩蓋不住就采取“迂回拖延戰術”，讓時間去沖淡公眾的關注熱情，最后巧妙地回避輿論審查與社會監督。“事故–聲討–平息–事故再發生–再聲討”的社會輿論監督“怪圈”，制約了外部環境對組織的風險監督，也讓整個社會風險管理水平的提高變得更加緩慢。

（四）社會對發展的渴望

組織的安全懈怠和制度監管缺位有著更深層次的原因，其中利益的驅動和對經濟發展的考量是最根本的因素。地方政府經常面臨著發展經濟和兌現充分就業許諾的政治壓力，往往采取快速上馬那些短期見效快的開發項目。政治的決策者經常不惜代價地招商引資鼓勵開發，政府和企業為了各自的打算而相互合作，政府希望看到本地區GDP的快速增長，企業強烈渴望自身經濟利潤的快速增長，二者相互契合的強大內驅力讓很多項目在環保評估和安全評估都沒有真正落實的情況下就匆匆上馬。有時，本地區居民在沒有即刻感受到這些具有潛在危險項目的直接危害時，也會支持項目的開展，因為這可以帶來現實的就業和經濟收益。上述因素共同作用，讓政府職能部門推行的很多安全與風險管理工作難以起到有效的監督和制約作用。以至上級政府每年組織的例行檢查也變得流于形式，“督察組”的官員來了又走，但追逐利潤的目標始終如一。組織在運作過程中經常會遇到以下兩個艱難選擇：在正常運行時期要面臨利益最大化和風險最小化的矛盾；在危機時期又要面對災害信息披露最大化和意外失誤最小化的矛盾。盡管各類組織會采取正式或非正式的方法來實現針對上述矛盾的某種“平衡”，但是GDP考評壓力和對發展的渴望讓組織在很多情況下會極力實現利益最大化、失誤最小化的目標而有意無意地忽略風險最小化與信息披露最大化的原則性要求。毫無疑問，這類不可持續、缺乏科學觀指導的發展是十分危險的。

四、結語

現代社會的風險具有高后果性，風險體系包含的災難危險越多，人們對于所冒風險的任何真實經驗就越少，因為如果事情“出錯”的話，就為時已晚[8]。負有重要風險管理和監督職責的各類組織正是整個現代社會風險系統中主要的安全控制環節。風險管理的有效開展離不開各類組織的積極參與，這就要求各類組織（尤其是政府組織和生產經營性組織）認清那些阻礙自身安全意識提升和風險規避措施實施的各種因素及其來源，更好地識別內部潛在的危險，糾正以往風險管理工作中那些單純修修補補的防守性思想，在充分考慮當前利益的同時，還要更多地面向未來，在組織流程上設計出能夠更好地減少風險的制度規則并持之以恒地執行它。培養安全文化和組織社會安全責任意識更需要從組織高層做起。組織應該更好地與社會公眾進行風險溝通，主動而坦誠地接受監督，對于公眾的安全關切給予負責任的回應。對于現階段的任何發展項目而言，最大的風險就是社會不公，它足以抵消實行該項目后可能的任何收益。未來整個公共政策和建設項目的導向都應是面向社會風險的。市場化改革只是“工具理性”，只有防范公共風險，避免公共危機，才是改革所追求的價值[9]。我們有理由相信，風險管理中的“有組織的不負責任”一旦轉變成為“有組織的承擔責任”，整個社會的風險管理水平將得到實質性的提高，從而為人們帶來一個更為安全的世界。

[1]烏爾里希·貝克. 世界風險社會[M]. 吳英姿, 孫淑敏, 譯. 南京: 南京大學出版社, 2004: 191.

[2]WENK E. Tradeoff[M]. Baltimore: Johns Hopkins University Press. 1986.

[3]中華人民共和國突發事件應對法[M]. 北京: 人民出版社, 2008.

[4]周雪光. 基層政府間的“共謀現象”: 一個政府行為的制度邏輯[J]. 社會學研究, 2008, (6): 1-20.

[5]ROWE D W. Corporate Risk Assessment[M]. New York: Wiley, 1982: 167.

[6]KASPERSON R E, KASPERSON J X,HOHENEMSER C, et al. Managing occupational and catastrophic hazards at the Rocky Flats Nuclear Arsenal Plant[C]//In Corporate Management of Health Saftey Hazards:A Comparison of Current Practice. Boulder, CO: Westview,1988: 79-99.

[7]張海波, 童星. 公共危機治理與問責制[J]. 政治學研究, 2010,(2): 52-53.

[8]安東尼·吉登斯. 現代性與自我認同[M]. 趙旭東,方文, 譯. 北京: 三聯書店, 1998: 140.

[9]童星. 對重大政策項目開展社會穩定風險評估[J].探索與爭鳴, 2011, (2): 21.

Organizational Obstacles in Risk Management

ZHANG Le
(Work Department; Shandong University at Weihai Weihai 264209 China)

There are many organizational obstacles in risk management, which affect the management results,including neglecting the potential security risks inside the organization, the absence of the regulatory regime, and the “conspiracy” phenomenon caused by responsibility shift between business organizations and governmental organizations. Various reasons can explain the obstacles. Reconizing these obstacles existing in the risk management will benefit the improvement of the risk management standard, so as to better realize the desired objective of disaster warning and risk management.

Organizational Obstacles; Social Risk; Risk Management

C916

A

1008-8105(2012)02-0017-05

2012 - 01 - 15

國家社科基金重大項目“社會管理創新與社會體制改革研究”（11&ZD028）；教育部人文社會科學研究青年基金項目 “我國核電擴張背景下的風險鄰避及其治理研究”（11YJC840069）；山東大學自主創新基金項目“風險感知與風險溝通：對山東核電項目的社會學考察”的階段性成果（2010SHJQ002）.

張樂（1978- ）男，博士，山東大學威海分校社會工作系副教授.

編輯 范華麗