建國后農村基層群眾自治的實踐與基層民主的發展

張鯤鵬，吳敏先

建國后農村基層群眾自治的實踐與基層民主的發展

張鯤鵬，吳敏先

人民群眾自下而上地管理國家和社會事務是社會主義民主的一項主要原則。建國60年來農村基層群眾自治的實踐歷程，折射和反映了基層民主在農村的生長與發展，特別是通過村民自治的探索與實踐，我們黨對基層民主政治建設的認識逐步深化，并形成了科學體系，引領農村基層民主的發展不斷走向制度化、規范化和程序化。

農村基層群眾自治；基層民主；歷史考察

發展基層民主，是社會主義民主政治建設的基礎性工程。當前，農村基層民主建設的主要形式是村民自治，但建國后農村基層群眾自治的實踐伴隨著新政權的建立就已出現，在幾十年的實踐歷程中，農村基層民主也在不斷向前發展。

一、群眾運動中的民主實踐：基層民主政治建設的初步探索

1949年新中國成立，中國的民主政治建設掀開了歷史的新篇章。我們黨組織廣大農民全面參與人民政權建設和民主改革，在群眾運動中大力支持農民建立和參加基層群眾性自治組織，通過多種形式讓人民當家作主。

1950年冬至1953年春，黨領導進行了新解放區土地制度改革，在工作方法上強調必須貫徹黨的群眾路線，充分依靠廣大農民，“對群眾運動不能放任自流，必須把放手發動群眾同用黨的政策去武裝群眾、引導群眾結合起來。”［1］2841950年12月開始的鎮壓反革命運動，也采取了群眾路線的方法，在黨委領導下，實行全黨動員、群眾動員，使公安、司法機關同廣大群眾相結合［1］286。毛澤東同志在1951年5月指出：“全國各地，必須在此次鎮壓反革命的偉大斗爭中普遍地組織群眾的治安保衛委員會。”［2］全國各城市和農村在鎮反運動和土地改革后，普遍建立了基層群眾性的自治組織——治安保衛委員會。

農民代表會議、農民協會等群眾性自治組織，在土地改革和人民民主政權的建設中也發揮了重要的作用。1950年6月的《中華人民共和國土地改革法》明確規定：“鄉村農民大會，農民代表會及其選出的農民協會委員會，區、縣、省各級農民代表大會及其選出的農民協會委員會，為改革土地制度的合法執行機關。”［3］這些組織“對于團結人民中的各階層、各黨派、各民族，對于政府聽取人民的意見及人民了解與監督政府的工作，都收到了良好的效果”［4］。

1958年以后，全國一哄而起的“大躍進”和人民公社化運動，使得農村基層民主政治建設基本陷于停滯。在人民公社的體制下，農民成了不掌握任何生產資料的“無產者”，生產積極性受到極大挫傷，基層民主政治失去了存在、發展的制度和組織基礎。

建國后的前30年中，在以間接民主為主要特征的社會主義民主制度模式下，農村基層群眾自治與大規模的群眾運動緊密地聯系在一起，僅僅是曇花一現。特別是在“文革”中，基層群眾性自治組織建設遭到大破壞，基層民主演變為群眾運動式的“大民主”，實踐成效受到極大的影響［5］。但建國初期黨領導農民對基層民主政治建設的初步探索，使廣大農民接受了一次民主實踐的鍛煉和民主思想的洗禮，并為20多年后中國農村翻天覆地的改革打下了基礎。

二、村民自治：基層民主政治建設的偉大創舉

黨的十一屆三中全會召開，標志著中國進入改革開放的歷史新時期。中國共產黨在認真總結歷史經驗教訓的基礎上，對基層民主政治建設有了更深刻的認識。在黨的領導下，農村基層民主政治建設的新途徑——村民自治在廣大農村破土、生根、發芽。

經濟體制改革首先在農村取得突破，人民公社體制的瓦解帶來農村社會管理的“真空”。1980年廣西宜山、羅城等地農民自發組成村委會、村管會等組織，管理農村事務。這一創舉得到了黨和政府的充分肯定，1982年新《憲法》和中共中央的第36號文件以及次年中央下發的《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》，確立了村委會的地位，推動了村委會的普遍成立，這為廣大農民實行民主自治提供了最基礎的組織和制度平臺。

村民自治的初步實踐成效明顯。1987年11月，《村民委員會組織法（試行）》經全國人大常委會審議通過，以具體法的形式對村民委員會做出了明確規定。次年6月起，民政部在全國組織鄉村選舉，并于此后幾年中陸續下發《關于在全國農村開展村民自治示范活動的通知》等多個文件，進一步推動各地建立、健全和完善村民自治的各項制度。

在黨和中央政府的直接推動下，農村基層民主政治建設不斷加強。截止到1998年底，全國共確定村民自治示范縣（市、區）488個，示范鄉鎮10 754個，示范村20．7萬個［6］。全國農村普遍舉行了二至三屆的村委會換屆選舉，60%以上的農村建立了村民會議和村民代表會議制度；實踐的具體操作辦法逐步走向規范，以“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”為主要內容的村民自治體制框架初步構筑起來［7］。黨的十五屆三中全會將全面推進村民自治列為農村跨世紀發展的重要目標，指出村民自治是黨領導廣大農民建設有中國特色社會主義民主政治的偉大創造。

三、農村基層群眾自治：由實踐模式上升為國家基本政治制度

村民自治制度在實踐中日益完善，我們黨也逐步積累了經驗，不斷深化了對基層民主的認識并形成科學體系，將村民自治的發展引向縱深［8］。1998年11月，全國人大常委會正式頒布了修訂后的《村民委員會組織法》，增加了“四個民主”的規定，進一步推動了村委會直接選舉的迅速發展和民主管理的深化。2002年黨的十六大指出，擴大基層民主是發展社會主義民主的基礎性工作，進一步強調要健全和完善村民自治的機制。此后，中共中央、國務院陸續發出多個指導性文件，推進各地做好村委會換屆選舉工作、健全和完善村務公開和民主管理制度。村民自治進一步走向制度化、規范化和程序化。

2005年，《中共中央國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》指出，要完善建設社會主義新農村的鄉村治理機制，必須健全充滿活力的村民自治機制、進一步完善村務公開和民主議事制度。此后，黨的第十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》指出，構建和諧社會必須擴大基層民主，要完善村務公開制度和基層民主管理制度，發揮社會的自治功能，保證人民依法直接行使民主權利。村民自治已經成為建設社會主義新農村與和諧社會的重要內容。

進入新時期，村民自治在實踐中不斷成長、完善，有力推動了基層民主的發展。2007年，黨的十七大把“基層群眾自治制度”首次納入中國特色政治制度范疇，確立為中國特色社會主義政治發展道路的重要內容。村民自治的地位發生了歷史性飛躍。

回首過去的60年，在實踐、認識、再實踐、再認識的反復過程中，黨領導廣大農民開辟了一條建設有中國特色農村社會主義民主政治的成功之路。2008年10月，黨的十七屆三中全會明確了到2020年農村改革發展基本目標任務之一就是“農村基層組織建設進一步加強，村民自治制度更加完善，農民民主權利得到切實保障”。以村民自治為主要內容的農村基層民主政治建設，已步入了一個嶄新的歷史時期。

［1］胡繩．中國共產黨的七十年［M］．北京：中共黨史出版社，1991．

［2］毛澤東選集：第五卷［M］．北京：人民出版社，1977：41．

［3］中華人民共和國土地改革法［EB／OL］．http：／／www．npc．gov．cn／wxzl／wxzl／2000－12／10／content＿4246．htm．

［4］周恩來選集：下卷［M］．北京：人民出版社，1984：38．

［5］徐勇，劉義強．我國基層民主政治建設的歷史進程與基本特點探討［J］．政治學研究，2006（4）：36．

［6］詹成付．中國村民自治的現狀和未來的基本走向［M］／／徐勇．中國農村研究．北京：中國社會科學出版社，2002：119－120．

［7］詹成付．關于我國農村村民自治權利保護問題的研究報告 ［EB／OL］．http：／／www．chinaelections．org／newsinfo．asp？newsid＝41626．

［8］張鯤鵬，吳敏先．通過村民自治促進農村社會和諧［J］．東北師大學報：哲學社會科學版，2011（6）：24．

（作者單位：東北師范大學政法學院）

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2012－01－17

［責任編輯：秦衛波］