農(nóng)村集體林權(quán)流轉(zhuǎn)法律問(wèn)題探究

周伯煌，許羚懿

（浙江農(nóng)林大學(xué) 法政學(xué)院，浙江 臨安311300）

農(nóng)村集體林權(quán)流轉(zhuǎn)法律問(wèn)題探究

周伯煌，許羚懿

（浙江農(nóng)林大學(xué) 法政學(xué)院，浙江 臨安311300）

林權(quán)流轉(zhuǎn)能夠盤(pán)活森林資源，促進(jìn)林業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)森林資源的經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益，是林權(quán)改革的一項(xiàng)新舉措。當(dāng)前在全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革中，轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、入股、抵押、出租等林權(quán)流轉(zhuǎn)方式已獲得廣泛應(yīng)用，但同時(shí)也存在著諸多問(wèn)題。通過(guò)加快相關(guān)立法的建設(shè)，協(xié)調(diào)部門(mén)法；規(guī)范林權(quán)流轉(zhuǎn)程序，加強(qiáng)林權(quán)交易管理；減少林權(quán)流轉(zhuǎn)中的限制條件，使農(nóng)村集體林權(quán)流轉(zhuǎn)更加適應(yīng)林業(yè)經(jīng)濟(jì)改革發(fā)展的需要。

林權(quán)；林權(quán)流轉(zhuǎn)；流轉(zhuǎn)方式；物權(quán)

林權(quán)改革初期，主要是明晰產(chǎn)權(quán)，以家庭為單位通過(guò)林權(quán)證內(nèi)容記載進(jìn)行確權(quán)，其基本形式是分產(chǎn)到戶(hù)經(jīng)營(yíng)，這種形式意味著林業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模性較小，經(jīng)營(yíng)也較為分散。林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展是在一定資金支持林業(yè)資源適度集中的背景下，進(jìn)行規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。隨著林權(quán)改革的深入，這種分散經(jīng)營(yíng)的模式已經(jīng)不能適應(yīng)農(nóng)村集體林權(quán)改革的需要。特別是中共中央、國(guó)務(wù)院于2003年、2008年分別頒布了加快林業(yè)發(fā)展的決定和關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見(jiàn)，使得農(nóng)村集體林權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)入快速發(fā)展階段。

通過(guò)林權(quán)流轉(zhuǎn)，可以將分散的森林、林地、林木有效集中，鼓勵(lì)有實(shí)力的生產(chǎn)者進(jìn)行規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，達(dá)到林業(yè)生產(chǎn)要素的合理組合，優(yōu)化資源配置，有利于發(fā)揮最大的資源效益，達(dá)到最有效的資源利用。通過(guò)林權(quán)流轉(zhuǎn)，可使森林資源所有者手中的“資源”變?yōu)橘Y金，有利于解決發(fā)展林業(yè)缺乏資金的不利狀況，增加林業(yè)產(chǎn)業(yè)的資金來(lái)源，因此，林權(quán)流轉(zhuǎn)能較好地解決林業(yè)發(fā)展的資金短缺問(wèn)題，同時(shí)也是推動(dòng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的有效途徑之一。

一、林權(quán)流轉(zhuǎn)界說(shuō)

林權(quán)的流轉(zhuǎn)，是指林權(quán)的發(fā)生、變更和消滅，這在物權(quán)理論上稱(chēng)之為物權(quán)的變動(dòng)［1］46。引起物權(quán)變動(dòng)的民事法律事實(shí)有兩類(lèi)：一是物權(quán)法律行為，如合同；二是物權(quán)行為以外的法律事實(shí)，如公法上的征收或沒(méi)收，法律以外的其他原因如遺失物之拾得、埋藏物之發(fā)現(xiàn)、時(shí)效等。林權(quán)流轉(zhuǎn)既能由公法上的征收或者沒(méi)收引起，也能由物權(quán)法律行為而引起。但在目前集體林權(quán)改革的現(xiàn)實(shí)背景下，林權(quán)流轉(zhuǎn)主要是合同等法律行為引起的，因此公法上的流轉(zhuǎn)不在本文的探討范圍之列。當(dāng)下，由于對(duì)林權(quán)客體存在不同的理解，學(xué)界對(duì)林權(quán)流轉(zhuǎn)的理論學(xué)說(shuō)也沒(méi)有能達(dá)成一致的意見(jiàn)，主要有林地、林木所有權(quán)與使用權(quán)流轉(zhuǎn)說(shuō)；森林資源流轉(zhuǎn)說(shuō)；林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)說(shuō)；林木所有權(quán)流轉(zhuǎn)說(shuō)等學(xué)說(shuō)，上述幾種學(xué)說(shuō)，從不同的角度對(duì)林權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行探討［1］70。筆者從我國(guó)基本法律規(guī)定出發(fā)，結(jié)合林權(quán)制度改革的現(xiàn)實(shí)背景下，認(rèn)為林權(quán)流轉(zhuǎn)即指森林、林木、林地的所有權(quán)與使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。

（一）林權(quán)流轉(zhuǎn)的主體

林權(quán)流轉(zhuǎn)的主體包括國(guó)家、集體、自然人、法人或者其他組織。因?yàn)楦鶕?jù)《森林法》的規(guī)定，林權(quán)是國(guó)家、集體、自然人、法人或者其他組織對(duì)森林、林木和林地依法享有的占有、使用、收益或者處分的權(quán)利，這種財(cái)產(chǎn)性權(quán)利包括森林、林木和林地所有權(quán)，森林、林木和林地使用權(quán)與林地承包權(quán)等。因此，在林權(quán)改革的現(xiàn)實(shí)背景下，林權(quán)流轉(zhuǎn)的最主要的主體是集體和自然人。

（二）林權(quán)流轉(zhuǎn)的客體

我國(guó)林權(quán)的客體包括森林、林地、林木的使用權(quán)和所有權(quán)。林權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)質(zhì)上是林業(yè)物權(quán)的變動(dòng)，是對(duì)權(quán)利的讓渡。林權(quán)流轉(zhuǎn)是指所有權(quán)人或者使用權(quán)人將其可以依法流轉(zhuǎn)的森林、林木的所有權(quán)或者使用權(quán)和林地的使用權(quán)，按照法定程序以有償或者其他方式轉(zhuǎn)移給他人的行為［2］。林權(quán)流轉(zhuǎn)的客體應(yīng)當(dāng)包括：

1．森林所有權(quán)、使用權(quán)的流轉(zhuǎn)

根據(jù)《森林法實(shí)施條例》的解釋規(guī)定，森林包括喬木林和竹林。而森林的所有權(quán)屬于國(guó)家所有或者集體所有，國(guó)家所有的和集體所有的森林、林木和林地，由縣級(jí)以上地方人民政府登記造冊(cè)，發(fā)放證書(shū)，確認(rèn)所有權(quán)或者使用權(quán)。按照《森林法》第15條規(guī)定，符合規(guī)定的森林、林木、林地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓給個(gè)人或者其他組織使用。

2．林地使用權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)

林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度是林權(quán)流轉(zhuǎn)制度的核心［3］。根據(jù)《森林法實(shí)施條例》的有關(guān)規(guī)定，林地包括以下9類(lèi)林地：郁閉度0．2以上的喬木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐跡地、火燒遺地、未成林造林地、苗圃地和縣級(jí)以上人民政府規(guī)劃的宜林地。通常認(rèn)為，林地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是在所有權(quán)屬于國(guó)家的基礎(chǔ)上，通過(guò)一定方式讓集體、法人、自然人或其他組織享有使用權(quán)，根據(jù)他們自己的意志并在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使。

林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)本質(zhì)上是從林地所有權(quán)中派生出來(lái)的物權(quán)，因?yàn)榱值爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)的不全面性，其注定要受到一定的限制，無(wú)法像所有權(quán)一樣，這些限制包括：林地承包期一旦屆滿(mǎn)，就必須將林地返還給所有人；在林地上設(shè)立承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，它便具有獨(dú)立性，所有權(quán)人不得隨意處分收回林地，不得想收回就收回林地，林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依法行使權(quán)利也不能受其阻撓，林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人享有直接支配權(quán)和排他權(quán)。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定：農(nóng)民可以依法用家庭承包的方式對(duì)農(nóng)民集體的林地進(jìn)行使用，從而取得林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地是不能采用家庭承包的，但可以通過(guò)拍賣(mài)、招標(biāo)、公開(kāi)協(xié)商等方式承包，也承認(rèn)其林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。因此，林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)質(zhì)上是一種用益物權(quán)。

3．林木所有權(quán)、使用權(quán)的流轉(zhuǎn)

根據(jù)《森林法》第十五條的規(guī)定可以得知，一部分林木所有權(quán)、使用權(quán)是可以依法轉(zhuǎn)讓的，如用材林、經(jīng)濟(jì)林、薪炭林的林木使用權(quán)就可以依法轉(zhuǎn)讓?zhuān)?］。林農(nóng)也可以通過(guò)將上述林木使用權(quán)作價(jià)入股，以此種方式參與到合資、合作造林、出資經(jīng)營(yíng)林木的活動(dòng)中來(lái)。上述規(guī)定表明法律允許對(duì)林木的所有權(quán)、使用權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)。但由于林木所有權(quán)的流轉(zhuǎn)可以依照傳統(tǒng)民法的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，從林權(quán)政策規(guī)范的角度研究意義不是很大。林木使用權(quán)主要表現(xiàn)為對(duì)林木進(jìn)行利用、收益。

二、農(nóng)村集體林權(quán)流轉(zhuǎn)存在的方式

中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定的政策表明，國(guó)家重視森林、林木和林地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)。積極鼓勵(lì)在林權(quán)權(quán)屬明確的前提下，推進(jìn)農(nóng)村集體林權(quán)的合理流轉(zhuǎn)。目前我國(guó)農(nóng)村集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)踐方式主要包括：轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、入股、抵押、出租。

（一）轉(zhuǎn)包方式

轉(zhuǎn)包是本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行流轉(zhuǎn)的方式，集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的其他農(nóng)戶(hù)經(jīng)營(yíng)從承包方處取得的部分或者全部林地經(jīng)營(yíng)權(quán)。當(dāng)然，承包方與發(fā)包方之間的承包關(guān)系不受其轉(zhuǎn)包的影響。轉(zhuǎn)包人按照轉(zhuǎn)包合同的約定，在支付一定的轉(zhuǎn)包費(fèi)后，就對(duì)轉(zhuǎn)包林地享有經(jīng)營(yíng)權(quán)。特別需要注意的是，在轉(zhuǎn)包時(shí)，轉(zhuǎn)包合同不需要經(jīng)過(guò)發(fā)包方的同意，只需就轉(zhuǎn)包合同向發(fā)包方備案即可［5］。除非有特別約定，林地所有人與轉(zhuǎn)承包人之間一般不發(fā)生直接關(guān)系。

（二）轉(zhuǎn)讓方式

轉(zhuǎn)讓是指他人以一定的方式和條件從林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人處獲取部分或者全部林木所有權(quán)和林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的行為。這是最徹底的林權(quán)流轉(zhuǎn)形式，當(dāng)轉(zhuǎn)讓方轉(zhuǎn)讓其林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和林木所有權(quán)時(shí)，轉(zhuǎn)讓方就徹底終止與發(fā)包方的合同關(guān)系，不過(guò)林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓要經(jīng)發(fā)包方同意，并需要進(jìn)行林權(quán)變更登記。盡管轉(zhuǎn)讓使得林農(nóng)一次性地增加了收入，但是轉(zhuǎn)讓可能導(dǎo)致林地投機(jī)，特別在林農(nóng)失山失地后，會(huì)切斷林農(nóng)與林地的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，對(duì)于林農(nóng)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展還是存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。所以在采取轉(zhuǎn)讓這種形式時(shí)，要特別注意，最好在國(guó)家或政府的政策導(dǎo)向下，做好防范措施。

（三）互換方式

根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第40條的規(guī)定，在土地屬于同一集體經(jīng)濟(jì)組織的前提下，為了方便耕種，各取所需，承包方可以互換土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。換句話(huà)說(shuō)，互換就是屬于同一集體經(jīng)濟(jì)組織的林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，在承包方與承包方之間，像普通商品一樣，相互交換，最后取得對(duì)方的林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。互換的目的是為了對(duì)林地進(jìn)行更好地管理、開(kāi)發(fā)和利用，也可較好地解決因地理位置原因造成的林地管理、開(kāi)發(fā)和利用不便等問(wèn)題。

（四）入股方式

林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股方式是指擁有林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的人，按照自己的意愿，將林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為入股的方式，以發(fā)展林業(yè)。《農(nóng)村土地承包法》第42條從法律上確定了林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的合法性。采取林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股方式，能更好地讓林業(yè)實(shí)現(xiàn)規(guī)模化生產(chǎn)，入股將林地使用權(quán)轉(zhuǎn)化為資本，與其他形式組成股份合作經(jīng)營(yíng)實(shí)體。有利于避免林地細(xì)碎化和林業(yè)的分散經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)集中經(jīng)營(yíng)的目標(biāo)。更有利于林農(nóng)在不失地、保持林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)穩(wěn)定的情況下，讓林農(nóng)有一份長(zhǎng)久的保障收益。實(shí)踐中可以按股份來(lái)分紅，比如林農(nóng)之間自愿組合，以林地、勞力、資金入股的聯(lián)合開(kāi)發(fā)的形式；村組或林農(nóng)以林地、管護(hù)入股，而外商企業(yè)以資金或技術(shù)入股，聯(lián)合辦場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的形式。也可以按協(xié)議來(lái)分紅，比如由社會(huì)各界投資創(chuàng)辦林業(yè)合作社，投入荒山開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)的形式；或依法組建股份有限公司［6］。完善法人治理結(jié)構(gòu)，將森林資產(chǎn)評(píng)估折股，進(jìn)行資本化經(jīng)營(yíng)，或發(fā)行股票上市，廣泛籌集資金用于發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)。

（五）抵押方式

抵押即為林權(quán)證抵押。林權(quán)證上，權(quán)屬登記有以下內(nèi)容：森林或林木所有權(quán)和使用權(quán)、林地的所有權(quán)和使用權(quán)。林權(quán)證抵押是指?jìng)鶆?wù)人或者第三人向債權(quán)人提供林權(quán)證上所記載的4個(gè)內(nèi)容提供抵押。因?yàn)榫退愕盅毫耍膊恍枰D(zhuǎn)移占有，所以這種方式的優(yōu)越性也越來(lái)越得到認(rèn)同。但有幾點(diǎn)要注意：首先，抵押人所擔(dān)保的債權(quán)不得超出其抵押物的價(jià)值；其次，林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不得進(jìn)行抵押，但荒山、荒地等通過(guò)拍賣(mài)、招標(biāo)、公開(kāi)協(xié)商等方式取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的例外，這在《農(nóng)村土地承包法》第49條中已作了明確的規(guī)定。

（六）出租方式

出租是指本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人從承包方手中承租了部分或者全部的林地，相對(duì)應(yīng)的是出租方獲得租金，而承租方獲得林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式。特別需要強(qiáng)調(diào)的是，租賃期限不能超過(guò)出租者所獲取的剩余期限。這種形式一般都是些有實(shí)力的企事業(yè)單位等利用自身資金、技術(shù)，把集體經(jīng)營(yíng)的散戶(hù)林地連片租賃下了，減輕林農(nóng)的負(fù)擔(dān)。

三、農(nóng)村集體林權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的主要法律問(wèn)題

（一）林權(quán)流轉(zhuǎn)法律不健全，缺乏統(tǒng)一規(guī)定

1．林權(quán)流轉(zhuǎn)的法律規(guī)定遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于實(shí)踐，可操作性差

我國(guó)目前至今還沒(méi)有針對(duì)林權(quán)流轉(zhuǎn)制定一部專(zhuān)門(mén)的法律，現(xiàn)有的涉及林權(quán)流轉(zhuǎn)的有關(guān)法律條款已明顯滯后，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足林權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)需要。以農(nóng)村集體林權(quán)抵押的客體為例，同樣都是抵押，荒山、荒地等通過(guò)拍賣(mài)、招標(biāo)、公開(kāi)協(xié)商等方式的林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以抵押，但是通過(guò)家庭承包方式取得的林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)卻強(qiáng)制規(guī)定不能抵押，這必然就削弱了林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為用益物權(quán)的價(jià)值功能。

2．不同法律之間規(guī)定不同

如《物權(quán)法》將森林資源視為土地資源一種，將其歸入土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中；《森林法》將森林視為立體結(jié)構(gòu)的自然資源，將林權(quán)定義為以森林、林地和林木為對(duì)象的所有權(quán)、使用權(quán)的統(tǒng)稱(chēng)。

3．不同法律間有沖突，不易實(shí)際操作

如《物權(quán)法》規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)只能通過(guò)4種方式流轉(zhuǎn)：轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押。

而《森林法》中沒(méi)有對(duì)林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)取得方式進(jìn)行規(guī)定，且規(guī)定可以通過(guò)入股、合作方式流轉(zhuǎn)。

4．關(guān)于林權(quán)流轉(zhuǎn)的主體，不同法律表述存在差異

現(xiàn)實(shí)中，村委會(huì)、村小組等都參加了流轉(zhuǎn)。因?yàn)橹黧w未明，導(dǎo)致林農(nóng)受到多方因素影響，被迫交易、低價(jià)交易現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

（二）流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，流轉(zhuǎn)后管理薄弱

現(xiàn)行法律并沒(méi)有關(guān)于林權(quán)流轉(zhuǎn)的程序性法律規(guī)定，當(dāng)前的流轉(zhuǎn)都是以行政法規(guī)及地方性法規(guī)為主，輔以部門(mén)規(guī)則及地方政府規(guī)章，雖然這些規(guī)定在指導(dǎo)林權(quán)流轉(zhuǎn)中發(fā)揮一定作用，但是沒(méi)有徹底解決林權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的程序混亂問(wèn)題［7］。目前，農(nóng)村集體林權(quán)處于無(wú)章可循的狀態(tài)，在法律沒(méi)有規(guī)定流轉(zhuǎn)程序的情況下，流轉(zhuǎn)程序與手續(xù)不夠規(guī)范，隨意性大，操作上缺乏透明度，有些村干部甚至進(jìn)行“暗箱操作”，對(duì)流轉(zhuǎn)的受讓方、租金或承包金的標(biāo)準(zhǔn)和交付方式、流轉(zhuǎn)的期限等都由個(gè)人決定。在2000年以前發(fā)生的農(nóng)村集體林權(quán)流轉(zhuǎn)，大多沒(méi)有按照《村民委員會(huì)組織法》、《農(nóng)村土地承包法》等規(guī)定的法定民主決策程序進(jìn)行，嚴(yán)重侵犯了集體成員的知情權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。有些合同條款不規(guī)范，權(quán)利義務(wù)違約責(zé)任不清，損害林農(nóng)合法權(quán)益的情形時(shí)有發(fā)生。

流轉(zhuǎn)后管理薄弱主要表現(xiàn)在主管部門(mén)在林權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中相對(duì)缺位，沒(méi)有重視林權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)的引導(dǎo)和監(jiān)督。《合同法》中都沒(méi)有對(duì)流轉(zhuǎn)合同格式進(jìn)行規(guī)范，全國(guó)沒(méi)有統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)合同格式文本。沒(méi)有強(qiáng)制要求合同備案，除了部分流轉(zhuǎn)合同進(jìn)行依法公證并在林業(yè)部門(mén)備案以外，大部分林權(quán)流轉(zhuǎn)合同既未公正也沒(méi)有到林業(yè)部門(mén)備案，普遍缺乏監(jiān)督機(jī)制［8］。

（三）林權(quán)流轉(zhuǎn)受限制，流轉(zhuǎn)范圍狹窄

林權(quán)流轉(zhuǎn)優(yōu)化了林業(yè)資源的配置，實(shí)現(xiàn)了森林資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。由于森林資源的生態(tài)價(jià)值，不可否認(rèn)，在實(shí)現(xiàn)林權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)，在權(quán)利的基礎(chǔ)上要設(shè)定限制條件，使其更為規(guī)范，不但有利于環(huán)境保護(hù)，也有利于保護(hù)林戶(hù)的合法利益。如果對(duì)各種流轉(zhuǎn)方式設(shè)定過(guò)多的條件限制，那又會(huì)使流轉(zhuǎn)達(dá)不到預(yù)期的效果，甚至阻礙其發(fā)展。以出租為例，《土地承包法》第37條規(guī)定：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)，當(dāng)事人雙方應(yīng)當(dāng)簽訂書(shū)面合同。采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意；采取轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)報(bào)發(fā)包方備案。那也就意味著，如果發(fā)包方不同意，那就不得流轉(zhuǎn)。可是在該法中又沒(méi)有規(guī)定發(fā)包人同意的條件，所以在實(shí)踐中難免就會(huì)出現(xiàn)發(fā)包人無(wú)故地阻止其出租。再以互換為例，《農(nóng)村土地承包法》第40條規(guī)定：承包方之間為方便耕種或者各自需要，可以對(duì)屬于同一集體經(jīng)濟(jì)組織的土地的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行互換［9］。那就是說(shuō)，互換的主體必須是同一集體經(jīng)濟(jì)組織，如果不是，那就不能互換，這些限制必然造成農(nóng)地流轉(zhuǎn)的封閉性。使有受讓意愿的非集體經(jīng)濟(jì)組織的成員不能平等地進(jìn)入真正承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的市場(chǎng)，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不能真正作為交易的財(cái)產(chǎn)進(jìn)入市場(chǎng)、自由轉(zhuǎn)讓?zhuān)膊荒苷嬲凑帐袌?chǎng)價(jià)格轉(zhuǎn)讓?zhuān)?0］。尤其在林權(quán)流轉(zhuǎn)日益繁榮的南方集體林區(qū)，上述限制造成流轉(zhuǎn)范圍狹隘，不利于市場(chǎng)化的形成。

四、完善農(nóng)村集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的法律對(duì)策

為依法有效促進(jìn)林權(quán)流轉(zhuǎn)，保障林權(quán)流轉(zhuǎn)各方權(quán)益，針對(duì)農(nóng)村集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)存問(wèn)題，筆者提出以下完善對(duì)策：

（一）加快林權(quán)流轉(zhuǎn)的立法進(jìn)程，協(xié)調(diào)不同部門(mén)法的關(guān)系

遵循“新三定”即山定權(quán)、樹(shù)定根、人定心，明晰產(chǎn)權(quán)，勘界發(fā)證，放活經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)上，推動(dòng)農(nóng)村集體林權(quán)的流轉(zhuǎn)。我國(guó)《森林法》從1998年7月1日修改至今沒(méi)有再進(jìn)行過(guò)修改，一些原則規(guī)定已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)今社會(huì)發(fā)展，《森林法》的修改也迫在眉睫。在《森林法》修改過(guò)程中，要注意完善《森林法》中的林權(quán)流轉(zhuǎn)方式，從法律上確立流轉(zhuǎn)的實(shí)踐形式［11］。與此同時(shí)，應(yīng)當(dāng)制定《林權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，規(guī)范流轉(zhuǎn)的主體、范圍、方式、程序、收益分配等內(nèi)容，使得農(nóng)村集體林權(quán)流轉(zhuǎn)行為更加的明確化，保護(hù)森林資源的合理開(kāi)發(fā)利用，促進(jìn)林業(yè)生產(chǎn)的規(guī)范化，更有效地保護(hù)農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地方，建議放活流轉(zhuǎn)，只要產(chǎn)權(quán)明確、不改變林地的用途，就可以流轉(zhuǎn)。在同一法律體系內(nèi)，提高不同部門(mén)法之間的協(xié)調(diào)性。特別是加強(qiáng)《森林法》與《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》之間的法律專(zhuān)業(yè)術(shù)語(yǔ)的銜接。同時(shí)，修訂《擔(dān)保法》中農(nóng)村土地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定，容許林農(nóng)以其農(nóng)村林地使用權(quán)抵押來(lái)籌措林業(yè)生產(chǎn)資金。修訂《合同法》，在現(xiàn)有15種有名合同的基礎(chǔ)上，明確規(guī)定農(nóng)村土地承包合同和農(nóng)村土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的類(lèi)型，使其上升為有名合同，由國(guó)家有關(guān)部門(mén)制定農(nóng)村土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的格式合同，明確規(guī)定合同雙方當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)，規(guī)制農(nóng)村林地承包及使用權(quán)轉(zhuǎn)讓行為。

（二）規(guī)范林權(quán)流轉(zhuǎn)程序，加強(qiáng)對(duì)林權(quán)交易管理監(jiān)督

林業(yè)行政部門(mén)應(yīng)依法監(jiān)管，在農(nóng)村集體流轉(zhuǎn)中從法律和政策上保障流轉(zhuǎn)規(guī)范暢通，引導(dǎo)林農(nóng)集約經(jīng)營(yíng)，調(diào)節(jié)各類(lèi)流轉(zhuǎn)糾紛，防止投機(jī)炒作林權(quán)。凡是流轉(zhuǎn)集體組織所有的集體林，應(yīng)該經(jīng)過(guò)公示；凡是涉及拍賣(mài)、招標(biāo)方式進(jìn)行林權(quán)流轉(zhuǎn)的，必須按《拍賣(mài)法》和《招投標(biāo)法》的規(guī)定公告并公開(kāi)進(jìn)行。林權(quán)流轉(zhuǎn)必須按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，讓市場(chǎng)這只無(wú)形的“手”充分發(fā)揮調(diào)節(jié)作用，使受讓者與出讓者充分協(xié)商，在平等合法的基礎(chǔ)上，依照《森林法》及林權(quán)流轉(zhuǎn)的有關(guān)法律法規(guī)依法按程序簽訂林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同［12］。為了保證林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同的有效性、合法性，林地所有者應(yīng)該作為流轉(zhuǎn)合同的第三方出現(xiàn)在合同上，以監(jiān)督林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的時(shí)效性；對(duì)于集體所有的林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，必須通過(guò)集體組織三分之二以上成員簽字，方能準(zhǔn)予流轉(zhuǎn)；國(guó)有林地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，必須是以該國(guó)有資產(chǎn)管理人作為流轉(zhuǎn)主體，而負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)的單位不能作為流轉(zhuǎn)主體。規(guī)范林權(quán)流轉(zhuǎn)合同制度，關(guān)鍵是防止違約或者減少違約以及由此產(chǎn)生的各種成本。

（三）減少林權(quán)流轉(zhuǎn)中的限制條件

減少農(nóng)村集體林權(quán)流轉(zhuǎn)中的限制條件，特別是對(duì)于在流轉(zhuǎn)過(guò)程中，很多方式需要經(jīng)過(guò)“發(fā)包人同意”［13］，所以在此，筆者建議要對(duì)于“發(fā)包人同意”做出具體的條件規(guī)范。這樣既能保證發(fā)包方的利益，也能有效地實(shí)現(xiàn)林權(quán)的流轉(zhuǎn)。政府在流轉(zhuǎn)過(guò)程中不干預(yù)，只進(jìn)行宏觀(guān)上的調(diào)控，開(kāi)放林權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。林權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)是林權(quán)得以流轉(zhuǎn)的平臺(tái)，市場(chǎng)的開(kāi)放能夠增加林業(yè)資金投入，提高生產(chǎn)力。如果能夠弱化行政權(quán)力，增加農(nóng)民的權(quán)利，如放寬對(duì)限額砍伐的規(guī)定，這樣也能夠大大減少流轉(zhuǎn)問(wèn)題。在實(shí)踐中，非農(nóng)人員或企業(yè)經(jīng)營(yíng)林地的情形已出現(xiàn)不少的例子，所以，也應(yīng)該放寬對(duì)有資金實(shí)力的非農(nóng)方也可以適當(dāng)?shù)剡M(jìn)行林地承包的規(guī)定。自主經(jīng)營(yíng)權(quán)是林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中的主要內(nèi)容，這同時(shí)也要求我們放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，它是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的重要手段。農(nóng)民依據(jù)市場(chǎng)需求，通過(guò)對(duì)林業(yè)自身規(guī)律的了解，依法自主確定經(jīng)營(yíng)的方向、模式和目標(biāo)，這樣也會(huì)促進(jìn)農(nóng)村集體林權(quán)流轉(zhuǎn)，減少限制條件。

五、結(jié) 語(yǔ)

林權(quán)的流轉(zhuǎn)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)村土地資源配置的一種必然要求，林地流轉(zhuǎn)制度有利于實(shí)現(xiàn)林業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，提高農(nóng)村土地的經(jīng)營(yíng)效益，是集體林權(quán)制度改革的重要舉措。在林權(quán)改革中，我國(guó)政策允許地方立法先行，對(duì)農(nóng)村集體林權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行不斷的改革實(shí)踐，使得集體林權(quán)改革取得了輝煌的成就，但是也因?yàn)檫@樣，在很多方面形成了規(guī)范不一致甚至沖突的局面。在這種情況下，我們應(yīng)當(dāng)對(duì)這些有益的立法改革成果進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，把地方立法提高到國(guó)家法律法規(guī)，從法律體制上克服集體林權(quán)流轉(zhuǎn)存在的不足，以促進(jìn)我國(guó)林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

［1］周伯煌．物權(quán)法視野下的林權(quán)法律制度［M］．北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2010．

［2］冷清波．江西省集體林權(quán)制度改革及配套服務(wù)體系建設(shè)研究［M］．北京：氣象出版社，2009：78．

［3］沈文星，范澤華，翁小杰．福建省集體林權(quán)制度改革研究報(bào)告［M］．北京：中國(guó)林業(yè)出版社，2008：35－37．

［4］沈文星，呂祥熙．集體林權(quán)流轉(zhuǎn)制度的研究［J］．南京林業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)：自然科學(xué)版，2010（1）：117－120．

［5］展洪德．淺析我國(guó)林權(quán)流轉(zhuǎn)方式存在的問(wèn)題及法律對(duì)策［J］．法學(xué)雜志，2011（1）：45－48．

［6］劉宏明．我國(guó)林權(quán)若干法律問(wèn)題研究［J］．北京林業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2004（4）：44－47．

［7］孔凡斌．集體林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度：變遷、績(jī)效與改革探索［M］．北京：中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社，2008：75－80．

［8］繆光平．關(guān)于規(guī)范集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的建議［J］．林業(yè)經(jīng)濟(jì)，2010（7）：15－19．

［9］趙向陽(yáng)．中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法問(wèn)答及實(shí)施指南［M］．北京：中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社，2002：154．

［10］王利明．農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的若干問(wèn)題探討［J］．中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2001（6）：78－81．

［11］葉知年，林怡仙．論林權(quán)流轉(zhuǎn)制度之完善［J］．西南科技大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2010（1）：69－71．

［12］文彩云，張蕾．集體林權(quán)制度改革背景下的農(nóng)戶(hù)林地流轉(zhuǎn)行為分析［J］．林業(yè)經(jīng)濟(jì)，2008（11）：9－11．

［13］周伯煌．論我國(guó)林業(yè)物權(quán)制度的完善［J］．河北法學(xué)，2010（5）：146－149．

The Study on the Legal Problems of the Rural Collective Forest Right Circulation

ZHOU Bo－h(huán)uang，XU Ling－yi
（School of Law and Politics，Zhejiang A ＆ F University，Lin'an 311300，China）

Forest right circulation is a new measure to reform of forest right，which can revitalize the forest resources，promote the development of forest industrialization，realize the economic interest and ecological benefit of forest resources．Currently，in process of promoting integrate reform of forest right system，the kind of forest right circulation has gotten wide application，such as sub－contract，circulation，exchanging，contribution，pledge，rent and so on．meanwhile，there are many problems．by means of speeding up the construction of the relevant legislation and coordinating each department of legislation；restricting the procesdure of forest right circulation and strengthening conduction of forest right trade；reducing the restricted condition of forest right circulation；we can make the rural collective forest right circulation more suitable to the needs of the development of reform of forest economy．

Forest Rights；Forest Property Circulation；Circulation Mode；Property Rights

D922．63

A

1001－6201（2012）03－0025－06

2011－12－23

浙江省社會(huì)科學(xué)界聯(lián)合會(huì)研究課題（2010N54）；浙江省法學(xué)會(huì)重點(diǎn)課題（2011NA02）。

周伯煌（1968－），男，浙江諸暨人，浙江農(nóng)林大學(xué)法政學(xué)院副教授，法學(xué)博士；許羚懿（1988－），女，浙江臺(tái)州人，浙江農(nóng)林大學(xué)法政學(xué)院碩士研究生。

［責(zé)任編輯：秦衛(wèi)波］