內蒙古口岸通關能力及發展問題探析

■ 楊文蘭 內蒙古財經學院

伴隨著冷戰結束、俄蒙轉軌以及中國沿邊開放政策的實施，內蒙古開始成為我國向北開放的橋頭堡，其4261公里的邊境線和19個對外開放的口岸成為了中國與俄蒙聯系的橋梁與紐帶。但隨著中俄、中蒙經貿關系的不斷升溫，特別是俄蒙的礦產資源、能源及木材的大量輸入，使內蒙古口岸的通關壓力倍增。本文在分析內蒙古口岸通關能力現狀的基礎上，剖析了其存在的問題，并為口岸通關能力的進一步發展尋找解決的對策。

一、內蒙古與俄蒙口岸及通道對接情況分析

（一）口岸對接

自1989年國家開放第一個口岸——滿洲里口岸至今，內蒙古已擁有水路、鐵路、航空及公路口岸共計19個，包括國際性常年及季節性開放口岸、雙邊常年及季節性開放口岸以及國家及地方性開放口岸等，其中與蒙古國對接口岸有10個，與俄羅斯對接口岸為6個，另有3個航空口岸。具體主要對接口岸：滿洲里（公路、鐵路）——俄后貝加爾斯克（公路、鐵路）；室韋口岸——俄奧洛契口岸；黑山頭——俄舊粗魯海圖口岸；二連浩特（鐵路、公路）——蒙扎門烏德；阿日哈沙特公路——東方省畢日嘎；珠恩嘎達布其公路——蘇赫巴托省畢其格；甘其毛都公路——南戈壁省嘎順蘇海圖；策克公路口岸——南戈壁省西伯庫倫；額布都拉公路口岸——東方省白音碩；滿都拉公路口岸——東戈壁省杭吉。口岸對接需要雙方合作，目前，我方口岸建設加大了投資力度，而俄蒙口岸建設嚴重滯后，制約了口岸通關能力的提升。

（二）通道對接

在我國境內包括已建和在建的通往口岸的公路及鐵路資源豐富，基本能滿足口岸貨運及客運的需要，但與俄蒙的跨境通道運力不足，目前我國境內通往俄蒙的鐵路口岸僅有滿洲里口岸（通向俄羅斯）及二連浩特口岸（通向蒙古）。滿洲里鐵路口岸開通于1901年，是第一歐亞大陸橋的交通要沖，是我國通往俄羅斯等獨聯體國家和歐洲各國重要的國際大通道，也是我國環渤海地區通往俄羅斯以及東歐最便捷、最經濟、最重要的陸海聯運大通道。伴隨著1956年中蒙俄國際鐵路聯運正式開通，使二連浩特口岸成為第二條亞歐大陸橋的橋頭堡。在蒙古境內與二連鐵路口岸連接的是蒙古國的中央鐵路，全長1100公里，在南端扎門烏德與中國集二線相連，北端在蒙古蘇赫巴托爾與俄西伯利亞大鐵路烏蘭烏德干線鐵路相連，直通歐洲，把中俄蒙連接起來。

二、內蒙古口岸通關能力分析

（一）運輸總體能力分析

從表1可以看出，內蒙古口岸的運輸能力迅速提升。以貨運量及客運量為例，2011年進出境貨運量突破6000萬噸，達到6172.8萬噸，2011年與1996年相比，貨運量增加了約14倍；與2000年相比，增加了約7倍。2011年進出境的客運量達到447.2萬人次，這與1996年相比，客運量增加了約4倍，與2000年相比，也增加了近2倍。運輸能力的提高，不僅帶動了內蒙古經濟的發展，也促進了中俄、中蒙之間經貿關系的發展。

表1 1996、2000、2011年內蒙古口岸運輸能力對比分析

（二）內蒙古口岸運力主要集中在四大口岸

內蒙古共有19個對俄蒙開放的口岸，但口岸發展及運輸能力提速不均，90%以上的貨運集中在滿洲里、二連浩特、策克及甘其毛都口岸。以2011年為例，四大口岸貨運量均突破1000萬噸，累計占內蒙古貨運總量的94%。

從表2的數據中可以看出，滿洲里口岸依然是貨運量第一大口岸，但增速緩慢，究其原因，自2010年以來，自俄羅斯石油進口進行管道運輸以來，對滿洲里口岸貨運量的增長產生了不利的影響。而表現最突出的是甘其毛都和策克，貨運總量由2006的64.3萬噸和153.9萬噸，分別增長到2011年的1067.9萬噸和1033.7萬噸，分別增長近16倍和6倍。另外其他口岸貨運量雖小，但都處于一個速度提升的發展態勢。這從另一個側面凸顯了近年來中蒙之間經貿關系發展態勢良好，特別是蒙古國煤炭、礦產資源的進口有利地緩解了能源資源不足對我國經濟發展的制約。

表2 2006-2011年四大口岸貨運情況分析

（三）口岸硬件及軟件的投資建設，助推內蒙古口岸通關能力明顯提升

近年來為促進內蒙古口岸通關的暢通，自治區政府從資金支持、政策傾斜等各個方面對口岸的硬件及軟件進行了投資建設，使內蒙古口岸通關效率大大提高。

1.基礎設施的投資建設，提高了口岸接運、儲存的能力。為滿足對運力不斷增長的需要，內蒙古利用國家政策及資金支持，對口岸硬件及軟件設施不斷加強改建和擴建。以滿洲里鐵路口岸、二連浩特公路口岸及策克口岸為例，滿洲里口岸是一個具有百年歷史的口岸，承擔著中俄貿易65%以上的陸路運輸，任務繁重，為滿足需要，1999年—2005年，鐵道部先后投資6億元對滿洲里鐵路口岸進行應急改造和擴容擴能改造工程。通過改造和新建專業設施，鐵路口岸的接運、換裝能力明顯增強。現有寬準軌到發編組線61條，換裝線、專用線等線路94條，各類專業換裝倉儲場地20余個，口岸日均接俄重車20列1300車，寬軌站存車能力2087車，準軌站存車能力2347車，年綜合換裝能力3000萬噸，通關能力1.2億噸。二連浩特是我國對蒙的重要口岸，2011年6月，總投資1.18億元的二連浩特公路貨運新通道開通，新建的四進四出貨運檢驗通道18.73萬平方米，道路4.2公里、業務用房2522平方米，車輛檢驗場地6.4萬平方米，報關廳6200平方米，口岸接運及儲存能力明顯提高。而策克口岸所建立的跨界運煤輸送帶，能減少煤運的中間環節，通關效率也大大提高。

2.口岸信息化系統的建立，提高了通關效率。為提高通關效率，口岸加大了信息化技術的使用。滿洲里口岸配有鈷60火車自動檢查系統，列車電子監控系統、放射性檢測儀和現代化換裝設備，采取“徑放、集中報關、預報關、聯合查驗、一機雙屏等監控措施，通關效率大大提升。二連浩特鐵路口岸已建成了世界上最大的列車換輪庫，口岸實行24小時通關，公路口岸新建的聯檢區設有四出四進八通道，集通關查驗、倉儲運輸、生活服務于一體，可一次性完成報關報檢和稽費征繳工作。信息化手段在口岸的運用，使通關效率大大提高。

三、內蒙古口岸通關能力存在的問題

（一）口岸對接中存在的問題

口岸是窗口，是銜接邊境地區的紐帶，就內蒙古本身而言，內蒙古十余對邊境口岸都不同程度地存在基礎設施不完善、口岸建設資金短缺、人員編制不夠、口岸的檢驗項目相對落后、電子通關能力過低等問題，嚴重制約了口岸功能的發揮。與內蒙古口岸對接的俄蒙口岸也都遠離其經濟發展的中心，國家對口岸的投資少、管理松懈、官僚作風及貪污腐敗現象泛濫，嚴重制約了口岸對接功能的發揮。另外，口岸對接是涉及雙方甚至三方利益的事情，需要進行有效的協調和溝通，否則，即便是一方建設很好，對方國家不配合，也很難提高口岸通關的能力。以近年來發展潛力巨大的策克口岸為例，伴隨著2009年臨策鐵路的全線貫通，策克口岸的貨運和客運能力都有了很大的提高，但口岸的過貨方式限制了其能力的發揮。目前，煤炭的過貨還是傳統過貨方式，已建立起來的皮帶傳輸設施還未投入使用，這就需要國家相關部門加以協調。

（二）通道對接中存在的問題

通道是口岸的延伸，隨著國家沿邊政策的實施，我國不斷加大對通道建設的資金投入。目前存在的問題，主要是蒙方鐵路少、硬面公路少、貨運量大，很難滿足現實的需要，嚴重影響雙方的通道對接。具體分析如下：

1.跨國鐵路少，不能滿足需要。蒙古國地處歐亞大陸交界處，是歐亞國家商品交流的橋梁，承擔著中俄之間原油、木材等貨物的中轉任務。在蒙古國境內，承擔這一任務的主要是中央鐵路（蘇赫巴托爾—烏蘭巴托—扎門烏德），該鐵路在蒙古國交通運輸中發揮著核心作用，也是連接中、俄、蒙三國的重要通道和亞洲最快捷的鐵路運輸線路。但隨著中、俄、蒙之間經貿關系的發展以及蒙古國自身經濟的發展，該鐵路貨運任務日益繁重，已無力承擔越來越多的貨運任務。

2.蒙古國境內公路里程短，質量差。蒙古國公路由硬面路、沙石路及土路組成，公路在蒙古國的作用只是配合鐵路運輸，承擔集散、配送等服務。截止到2007年，蒙古國改良公路共有6461.2公里，其中硬面路為2597.2公里，占40.2%；沙石路1962公里，占30.4%；土路1902公里，占29.4%，即近60%的公路屬于沙石路和土路，嚴重影響了公路在蒙古國貨物運輸中作用的發揮。

3.政治利益干擾兩地通道的暢通。處于對中國的戒備和戰略考慮，歷史上蒙古國鐵路是按照俄羅斯寬軌標準建成的，目前蒙古國規劃中的鐵路依然如此。2010年4月4日，蒙古國政府宣布未來5683公里的鐵路建設計劃，依然選擇與俄羅斯接軌的寬軌，沒有向南通向中國，而是橫跨蒙古東西，最終向北從俄羅斯出海。而中國的鐵路都是采用國際標準軌距，這就表明俄蒙鐵路在進入滿洲里及二連浩特后，都需要進行底盤的換裝，這無疑成為中蒙通道對接中一個永久的“節點”，影響了雙方的通道對接。

（三）區域對接中存在的問題

口岸僅是一個窗口，其后方應該是其口岸所在城區，區域內配套設施是否完善對口岸通關能力會有一定的影響。

目前，為適應口岸通關發展的需要，內蒙古在互惠互利原則的基礎上，依托口岸優勢，先后在滿洲里、二連浩特市建立了出口保稅區、邊境經濟技術合作區、互市貿易區、出口加工區及物流園區等適合邊境城市發展的經濟合作形式，但目前存在的問題：一是在許多口岸所在的城區還未真正建立起這些經濟合作的形式，有的尚處于規劃和設想階段；二是建立起來的效益一般，并沒有真正發揮服務于口岸通關的功能。

四、提升內蒙古口岸通關能力的對策

內蒙古口岸通關能力的提高應基于內蒙古與俄蒙地域相鄰、口岸對接、交通相連優勢基礎上，形成以點帶線，以線帶面，以面統管全局的口岸合作新模式，在此基礎上形成以大口岸帶動大通道、以大通道帶動大園區、以大園區支持大通關的發展新思路。具體來說：

（一）加強兩地的通道合作，使通道暢通，而不要成為“節點”

內蒙古口岸通關能力問題絕不僅僅是點（口岸）的問題，還是線和面的問題。因此，為提升口岸的通關能力需要，應在點、線、面上共同下功夫：

其一，“點”，即口岸。進一步加大投資，完善基礎設施，特別是與內蒙古口岸相對應的俄蒙口岸應納入我們規劃中。比如，蒙古國國內經濟的發展不力，一直以來對口岸投入較少，如果不對口岸進行改善，會直接影響兩地口岸通關能力的提升。基于此，在必要的情況下可以申請一些國際援助，如世行的貸款，幫助其對口岸進行建設。

其二，“線”，即交通。一方面要加大國內輸往口岸的交通干線的新建、改建和擴建的投資力度，另一方面增加輸往俄蒙的國際交通干線的建立。目前跨國交通干線較少，隨著中國與俄蒙經貿關系的發展，俄蒙礦產資源、木材等產品輸往中國，其鐵路口岸的交通壓力陡增，其通道不通的局面逐漸顯現。

其三，“面”，即口岸所在的城區服務功能不健全的問題。內蒙古口岸多，東西跨度比較大，不同的口岸其功能定位不同，比如，滿洲里口岸可能更多是對俄羅斯的木材、石油等的進口，策克更多從蒙國進口煤等資源類產品。基于此，就應在每一個口岸所在的城區建立起適合本口岸發展的配套服務設施，真正發揮口岸所在城區的大后方作用，支持口岸大通關。

（二）建立地方口岸專項建設資金賬戶，增加口岸建設資金投入

我國是多口岸的國家，截止到2011年底，全國經國務院批準的口岸就有283個（沿海口岸、內陸口岸、沿邊口岸），其中邊境口岸有73個，占全國口岸四分之一強，如此多的口岸僅依靠國家財政支持顯然是不夠的，等、靠、要的做法也是不可取的。口岸經濟不僅僅是國家受益，最大的受益者應當是地方政府及口岸所在城鎮，因此，建立地方口岸專項資金賬戶用于口岸建設是當務之急。近年來內蒙古自治區經濟發展迅速，GDP逐年提升，完全有能力去建立這樣的專項資金賬戶，專款專用，做到早投資、早受益。

（三）校企合作，定點培養口岸專業人員

用優惠的待遇吸納專門人才到口岸工作。口岸工作人員的業務素養及服務水平是通關能力提高的關鍵，而口岸工作又是一個專業性較強的工作。相對于其他工作而言，口岸工作對業務人員要求更高。業務人員不僅要熟悉通關環節，能熟練運用外語，更重要的是了解國內外相關貿易政策及貿易規則的變化。而口岸往往遠離大城市，條件比較艱苦，要滿足口岸對人才的需求，必須從專業人才培養入手。據我所知，目前在內蒙古沒有口岸管理專業，從事口岸工作的人員大都是非專業人才，這對口岸長遠發展極為不利。鑒于此，政府應從政策上加以引導，通過校企合作的形式，為地方口岸定點培養人才，并用優惠的條件吸納人才到口岸一線工作，以保障口岸管理人員的穩定。

（四）建立起國家與國家之間及國內地方政府之間的不同層次的交流與溝通機制

建立不同層次的交流與溝通機制是提高通關能力的保障。口岸既為地方政府服務，也為國家整體對外經貿關系的發展服務，口岸的建設和發展離不開國家資金與政策的支持，也離不開國家與各級政府機構的溝通與協調。目前在內蒙古口岸建設過程中，缺乏一種溝通的長效機制，往往是出現了問題需要溝通時才臨時組建一個團隊就問題本身來協商，其效果往往不理想。在目前中國與俄蒙經貿關系發展迅速的背景下，口岸通關能力的提升已到了關鍵時期，建立起一種長效溝通機制尤為必要。

總之，口岸通關能力的提升不僅僅是口岸本身能力提升的問題，還是通道能力提升的問題，更是口岸城市服務于口岸通關能力提升的功能定位的問題。因此，利用內蒙古的地緣優勢、區位優勢，在空間布局上構建內蒙古自治區由點（口岸）—線（交通）—面（口岸所在的城區）組成的國際貿易大通道，帶動節點城市及整個內蒙古自治區經濟的發展，是提升口岸通關能力的根本目的。

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[2]胡穎，新疆邊境口岸及口岸經濟發展研究——以霍爾果斯口岸為例，新疆財經，2010年第1期

[3]李剛，東北沿海沿邊與腹地經濟互動發展的問題思考，經濟縱橫，2010年8期