憲法權利保障與執政黨的行憲能力芻議

張桂英

（東北師范大學 政法學院，吉林 長春130117））

憲法權利保障與執政黨的行憲能力芻議

張桂英

（東北師范大學 政法學院，吉林 長春130117））

中國特色的憲法權利體系的初步形成為憲法權利的實現奠定了制度基礎和價值觀基礎，然而現實中的公民憲法權利保障并不盡如人意。筆者從憲法權利實現中執政黨的角色分析入手，闡發了執政黨行憲能力的基本內涵，并對提升執政黨的行憲能力進行了初步探索。

憲法權利保障；執政黨；行憲能力

由此可見，在現實生活中，我國公民憲法權利的保障與憲法所規定的公民權利存在著很大的落差，甚至可以說公民憲法權利保障困境重重。如何切實有效地保障公民的憲法權利，提高我國公民憲法權利保障的水平，已成為中國共產黨提高執政能力，鞏固執政地位的當務之急。

二、憲法權利實現中執政黨的角色分析

制約我國公民憲法權利發展和保障的因素是多方面的。經濟發展水平從根本上制約著公民權利的發展水平，政治與文化的發展水平與公民權利發展之間在一定程度上也存在著內在的緊張關系，因此，“權利永遠不能超出社會的經濟結構以及由經濟結構所制約的社會的文化發展”［3］。除此之外，針對如何解決憲法權利實現的困境，學者們圍繞憲法本身形成了以下幾種觀點：一是基于“無救濟即無權利”，認為憲法權利實現的路徑在于構建憲法權利救濟制度，憲法司法化成為學者們關注的焦點。隨著研究的不斷深入，學者們在對憲法司法化的具體理解上，又有廣義和狹義之別：廣義的憲法司法化包括憲法訴訟和違憲審查兩種形式，進而在具體制度設計上沿著憲法訴訟和違憲審查做不同論述⑤參見李林主編．中國法學30年．北京：中國社會科學出版社，2008：143－145；韓大元、胡錦光主編．憲法教學參考書．北京：中國人民大學出版社，2003：129－130．。二是學者們通過對兩大法系公民權利的程序保障制度的歷史考察，認識到程序對我國憲法權利保障的重要意義，從而圍繞著憲法權利的程序保障進行論述；也有學者認為憲法對公民權利的保障仍有不足，應完善憲法文本中公民權利內容的規定，增加罷工權、遷徙自由權、隱私權、環境權、程序性權利等規定，等等，不一而足。可以說，這些研究在憲法制度設計層面上進行了深入探討，其意義不可小覷。但是卻忽略了憲法權利保障中“人”的因素和作用，“其實法治并不反對人的作用，只是強調在個人權威與法的權威發生沖突時，個人權威服從于法的權威”［4］。近來來已有學者在《中共中央黨校學報》（2007．10）、《北京日報》（2008．5．12）上撰文，開始關注執政黨因素對憲法權利保障的意義，認為執政黨應當“運用憲法思維執政”。美國學者戴維·H·羅森布魯諾（其著作《公共管理者的行憲能力案例分析》）更是將行憲能力作為公共管理者的一項技術性技能加以研究⑥參見王叢虎，等，譯．公共管理者的行憲能力案例分析［M］．中國人民大學出版社，2006．。這對解決當下憲法權利實現的困境有一定的借鑒價值。

在我國憲法權利實現的主體因素當中，執政黨無疑是解決當下公民憲法權利實現困境的關鍵因素。這是由中國共產黨在憲法權利實現中扮演的角色所決定的：首先，中國共產黨始終是憲法權利保障的倡導者和組織者。從共同綱領到人權條款，憲法權利的每一步發展都是由中國共產黨順應時代發展要求，并在中國共產黨的組織下進行的。正如許崇德先生所說：“共同綱領和幾部憲法的初稿以至草稿，都是先在黨內完成的”，1954年憲法的制定主張是“由周恩來代表中共中央向政協常委會提議的，憲法起草委員會組成人員的名單也是由中共中央提出的。”［5］5551982年憲法的制定及其四次修憲也是全國人大接受中國共產黨提出的《關于修改憲法和成立憲法修改委員會的建議》才展開的。其次，中國共產黨是最廣大人民利益的代表者。這是由于中國共產黨集中了國內的精英分子，能夠運用嚴密的邏輯推理對現實政治生活中的各種憲法權利現象進行理性思考和分析，把握其本質，將公民的利益訴求形成完整和系統的思想和觀念體系，并通過法定程序表達到憲法中來。事實上，由中國共產黨整合全國人民的利益訴求，凝練成憲法思想，并形成憲法議案提交全國人民代表大會審議，經過共和國60年的實踐發展，已經成為我國政治生活的一種慣例［6］。第三，中國共產黨是憲法權利發展的推動者。公民的憲法利益訴求隨著社會的發展變化也在不斷發展變化著。執政者在治國理政的實踐中，通過各級黨組織與人民群眾密切聯系的優勢，宏觀把握時代的發展變化，了解人民的呼聲，并應人民的需要適時地更新憲法理念，從而更好地指導著憲法權利保障的制度完善和實踐發展。近年來，中國共產黨適時提出依法治國理念、保障人權理念就很好地推動了我國憲法權利的發展。

三、執政黨行憲能力的基本內涵

從法理上看，法律關系主體能力由權利能力和行為能力構成。行為能力必須以權利能力為前提，無權利能力就根本無從談行為能力［7］。根據我國憲法第5條之規定，中國共產黨是我國憲法關系當然的法定主體，因而它既依憲擁有貫徹實施憲法的權利能力，也必然具有貫徹實施憲法的行為能力。我國憲法明確規定了中國共產黨作為領導黨和執政黨的憲法地位，這說明：其一，作為領導黨，中國共產黨擁有領導國家和社會的權利能力，領導制定和實施憲法必然是其應有的行為能力（此處也是學術研究的熱點，研究成果大多集中于此）；其二，作為執政黨，中國共產黨擁有治國理政的權利能力。由于行憲是黨治國理政的重要內容，因此，行憲能力也必然是黨應有的行為能力。也可以說，行憲能力是黨治國理政的一項基本執政技能（學界對此處較少關注，甚至忽視）。

十七大以來，“加強憲法實施”業已成為黨執政的一項重要戰略任務。憲法不會自動實施，執政的中國共產黨是否具備行憲能力必然是憲法有效實施的關鍵所在。因此，加強黨的行憲能力建設是中國共產黨面臨的一個重大課題。黨的行憲能力即中國共產黨在治國理政的實踐中遵守憲法、應用憲法，并以憲法為依據進行制度創新的本領。具體說來，一是遵守憲法的能力，就是執政黨在具體的執政實踐中嚴格遵守憲法，依憲執政，維護憲法的權威和尊嚴的本領。主要體現為黨的政策的制定和實行不能與憲法和法律相抵觸，不能侵犯公民的權利；二是運用憲法的能力，就是執政黨在執政過程中全面貫徹落實憲法的各項規定和基本價值，并運用憲法及其基本理論解決執政過程中遇到的各類問題的本領；三是更新憲法理念的能力，即執政者隨著社會的發展、條件的變化，而不斷升華憲法價值取向的本領。憲法權利保障離不開憲法權利理念的指導，執政黨的憲法權利理念對我國憲法權利保障起著決定性的作用。其憲法權利理念能否與時俱進，適時更新，直接影響著公民憲法權利發展和保障事業的進程；四是發展憲法的能力，是執政黨在維護憲法穩定性的同時，根據執政黨的政策，適時地向全國人大提出修改憲法之中不適應社會發展甚至阻礙社會發展的部分內容的建議，進行憲法制度創新，進而發展憲法的本領；五是憲法監督的能力，就是執政黨充分發揮執政黨在憲法監督中的保障作用，協調和聚合各種憲法監督力量，開展憲法實施保障工作，維護憲法的權威和尊嚴的本領；六是行憲評價的能力，就是執政黨以憲法規范、立憲價值取向和社會發展需要等為標準，對行憲的行為和結果進行價值評價，使憲法從應有效力向實有效力轉化的本領；七是創造行憲條件的能力，就是黨積極營造適應行憲的政治、經濟、文化和法律等內外部條件，以促使“紙上的憲法”向“現實的憲法”的轉化的本領。

回顧我國60年來公民憲法權利保障的歷程，可以看出，當執政黨重視憲法的實施，行憲能力較強時，公民的憲法權利就能得到較好的保障；當執政黨忽視法治建設和憲法的實施，行憲能力弱化時，公民的憲法權利就會遭到嚴重的侵犯。1954年憲法實施之初，黨對行憲能力有了初步的認識：“中國共產黨的黨員必須在遵守憲法和一切其他法律中起模范作用。一切共產黨員都要密切聯系群眾，同各民主黨派、同黨外的廣大群眾團結在一起，為憲法的實施而積極努力。”［5］560但在此后的行憲實踐中出現了認識上的偏差，導致踐踏人權的事件屢有發生，甚至連國家主席也不能幸免。痛定思痛，十一屆三中全會以來，黨深刻認識到在憲法和法律范圍內活動的重要性，逐漸重視自身的行憲能力問題，黨的行憲能力也隨著行憲實踐的發展而不斷提高。從科學發展觀的提出、政治文明建設、社會主義核心價值體系的形成、和諧社會的構建等方面都可反映出中國共產黨行憲能力的與時俱進。

四、不斷提升執政黨的行憲能力

實踐無止境，公民的憲法權利實現也不斷地面臨新問題。隨著改革開放的深入和社會主義市場經濟的發展，社會經濟結構、利益關系、分配方式日益多元化，反映在公民權利上就是公民的憲法權利需求多樣化；再加上改革開放業已進入攻堅階段，各種矛盾相互交織，利益沖突加劇，憲法作為保障公民權利的根本大法需要不斷更新才能更好地解決憲法權利實現中的新情況，這是對執政黨行憲能力的嚴峻考驗。加強執政黨的行憲能力建設，不斷提升黨的行憲水平，已成為當務之急。但是由于憲法實施過程具有動態性、階段性特點，因此，黨的行憲能力建設并非一勞永逸。同時黨的行憲能力建設也是一項長期而系統的工程，更不可能一蹴而就。

加強執政黨的行憲能力在目前是一個嶄新的課題，國內對此問題的研究有待深入。美國學者戴維斯·H·羅森布魯諾將行憲能力作為公共管理者的一項技術性技能加以研究的方式，應引起我們的重視。為此，有必要借鑒國外執政者行憲能力建設的有益經驗，創造出適合我國國情的執政者行憲能力理論，并用于指導執政者的行憲實踐。從主體層面看，應建立科學的憲法知識培訓考核制度。掌握基本的憲法知識，是執政者形成憲法素養、培育憲法觀念，進行制度創新的基礎。另外，憲法作為規定國家根本制度的根本大法，滲透于各種執政活動當中，執政者比以往任何時候都需要更好地掌握憲法權利的內容和實質。缺乏行憲能力的執政者不僅會侵害公民的合法權益，引發違憲責任，甚至會影響執政之基。因此建立一套有效的憲法知識考核制度很有必要，它不僅僅是敦促執政者掌握最基本的憲法知識，更主要的是要促使執政者通過憲法知識培訓，領會憲法精神，把憲法原則和基本精神貫穿到具體的執政活動當中，“養成用憲法思維執政的習慣”［8］。從制度層面看，還應加快執政法制化進程，健全憲法監督制度。執政黨執政法制化是指運用憲法和法律確定和規范執政黨控制國家機關、行使國家權力的途徑和方法，從而厘清領導與執政的關系、黨與國家各級權力機關的關系，從而規范執政黨的執政活動。除了在事中規制政黨權力之外，還應該完善事后的救濟機制，立足國情，健全憲法的監督機制。

［1］胡錦光，韓大元．中國憲法［M］．北京：法律出版社，2004：182－183．

［2］陳云生．和諧憲政——美好社會的憲法理念與制度［M］．北京：中國法制出版社，2006．

［3］馬克思恩格斯選集：第3卷［M］．北京：人民出版社，1972：12．

［4］許崇德．憲法學（外國部分）［M］．北京：高等教育出版社，1996：58．

［5］許崇德．中華人民共和國憲法史［M］．福州：福建人民出版社，2005．

［6］宋海春．依憲執政：以憲法思想的與時俱進為先導［J］．東北師大學報：哲學社會科學版，2011（2）：63．

［7］葛洪義．法理學［M］．北京：中國人民大學出版社，2003：200．

［8］宋海春．依憲執政與黨的憲法理論的更新研究［M］．長春：吉林人民出版社，2011：5．

Humble Opinion on the Protection of Constitutional Rights and Ruling Party's Constitution Actualization Capacity

ZHANG Gui－ying
（College of Politics and Law，Northeast Normal University，Changchun 130117，China）

The system of constitutional rights with Chinese characteristics has been preliminarily formed，which lays the institutional foundation and values'foundation for the realization of constitutional rights．However，the protection of citizen's constitutional rights is not satisfactory in reality．This paper analyzes the role of the ruling party in the implementation of the constitutional rights，and elucidates the basic connotation of the ruling party's constitution actualization capacity，and then preliminary explores the way how to promote the ruling party's constitution actualization capacity．

Protection of constitutional rights；Ruling Party；Constitution actualization capacity

D921

］A

］1001－6201（2012）05－0023－04

一、憲法權利保障的現實困境

2012－04－03

國家社會科學基金項目（09BDJ016）。

張桂英（1966－），女，吉林伊通人，東北師范大學政法學院副教授，法學博士。

［責任編輯：秦衛波］

中華人民共和國的成立真正實現了對公民權利的保障，使我國人權保障事業進入了新階段。建國60年來，我國公民所享有的權利，在深度和廣度上都超過了以往的任何時期。尤其是改革開放以來，我國公民權利狀況更是得到了明顯的改善，初步形成了具有中國特色的憲法權利體系。憲法作為國家根本大法，是公民權利的保障書，其核心功能就是確立國家權力和公民權利的關系，構建公民權利體系。從制度設計層面看，憲法對公民權利的規定全面而系統，涵蓋了當今世界各國人權保障的主要方面：包括平等權、政治權利與自由、人身自由、宗教信仰自由、文化教育權利、社會經濟權利、監督權與請求權、特定主體權利等等。可見，“我國憲法規定的基本權利的范圍基本上反映了當今世界權利發展的普遍性要求，其內容的概括具有一定的代表性。”［1］從價值層面上看，我國現行憲法基本體現了“人的尊嚴、基本人權或基本自由與權利、一般的自由、人的平等和平等權利、正義博愛或團結、人的自主權和自由發展個性、民主、人民主權、法治、公共福利、公共利益或社會的一般利益、國家對人民及其社會的義務”［2］52等13項基本價值觀，這使得我國憲法“在體現全世界普遍認同的價值觀方面達到了世界上的憲法標準和水平”［2］51。這說明，現行憲法基本具備和滿足了保障公民權利的價值觀基礎。

誠然，中國特色的憲法權利體系的初步形成為憲法權利實現奠定了制度基礎和價值觀基礎，然而現實中的公民憲法權利保障并不盡如人意：首先，盡管保障人權已經寫入憲法，但這只是表明我國開始認識到人權價值的重要性，完善了公民權利保障的原則規定，實際上，在實踐當中我國仍未完成由確權性憲法到限權性憲法的轉型。盡管我國已經實現了由計劃經濟體制向市場經濟體制的轉軌，但是憲法仍然停留在對國家權力的確認、對公民權利的宣言階段，并沒有真正地體現出市場經濟條件下公民對自由和平等的價值訴求，也沒有真正的限權思想，自然也不能建立完備有效的規范國家權力制度，以防止公權力對私權利的侵犯；其次，憲法權利體系本身還缺乏科學性。任何憲法權利的實現都需要成熟的理論作為支撐。而我國的憲法權利體系本身只是初步形成，由于對立憲技術技巧把握仍有不足，使現行憲法權利體系的編排邏輯不夠嚴密、結構不甚清晰，條文設置和文字表述等方面仍有值得推敲之處。例如，對公民的私人財產權的保護只是寫在總綱對公共財產的保護之后，沒有在“公民基本權利和義務”專章規定公民的私有財產權；對公民的社會保障權也只是規定在總綱里，而且是“與經濟發展水平相適應的”社會保障制度，也即現行條件下我國公民實際上并未享有真正的社會保障權；再次，現行憲法對我國公民應該享有的實體方面的基本權利和具體權利規定較完備，但是在程序方面，還缺乏“正當程序”原則的規定，對公民具體權利的程序性保障也尚待完善①程序正義是憲法價值的一項重要內容，它不僅具有保障實體權益的價值，還有獨立的價值，同時它還是權利實現的動態過程。參見孫祥生．“論公民程序性權利的基本內涵”．《學術交流》，2006（6）．。最后，在我國的法治建設進程中，由于公民合法權利遭受侵犯而引起的“民告官”案件仍在逐年遞增。其中較有影響力的案件是：侵犯公民人身自由的孫志剛案、侵犯公民人格尊嚴的深圳“賣淫女”示眾案、侵犯公民住宅安全權的“西安黃碟”案、侵犯公民受教育權的“齊玉苓”案、侵犯公民選舉權的王立春等選舉訴訟案、侵犯公民言論自由的五起“因言獲罪”案②參見胡錦光．中國十大憲政事例研究．北京：中國人民大學出版社，2009年；談宜彥等．從五起“因言獲罪案”看領導干部的胸懷與法制觀念．http：//theory．people．com．cn/GB/68294/153010/9243060．html；訪問時間：2009－07－10．其他案例綜述亦可參見朱應平．新中國成立以來我國憲法基本權利的變遷及評析．法制現代化研究，第十卷。。從這些案件中可以看出公民權利受到侵犯的范圍之廣。同時自1989年行政訴訟法頒布至2008年，我國各級人民法院共審理各類一審行政案件1 405 085件③中國20年審結140多萬“民告官”案件．來源：新華網．訪問時間：2009－07－11．http：//news．xinhuanet．com/newscenter/2009－04/04/content＿11130990．htm．。這也從一個側面反映出個別國家機關及其工作人員對公民權利侵犯的現狀。此外，改革開放以來城鄉二元化造成的城鄉差距嚴重，也有違平等原則和保障人權的憲法精神④根據國土資源部的統計，從1987年到2001年，全國非農建設用地占用了3 300多萬畝耕地，其中近7成是通過行政方式征用的。僅2004年上半年，全國就發現土地違法案件42 297件，涉及土地面積21 689．5公頃，其中耕地13 341．7公頃。參見徐光東．以物權法規范土地征用．中國經濟時報，2007－03－20（5）．。