我國警察裁量基準發展探析

李韌夫，王星元

（吉林大學 法學院，吉林 長春130012）

我國警察裁量基準發展探析

李韌夫，王星元

（吉林大學 法學院，吉林 長春130012）

警察權力的控制是行政法學界關注的焦點，警察裁量基準是解決警察裁量內部控制的關鍵因素，是連接合理行政與合法行政之間的橋梁和紐帶。警察權的膨脹使得包括立法控制和司法控制在內的傳統外部控制手段面臨巨大的挑戰，警察裁量基準制度是行政機關面對這一挑戰所應用的一種自我控制制度。警察裁量權的控制研究應當從以往關注程序研究的范式轉為關注實體研究的范式，將警察裁量的基準作為研究重點之一。大量警察裁量基準投入應用的同時，制定主體不明確、評估機制不健全等問題也阻礙著警察裁量基準制度的發展。完善警察裁量基準、規范警察裁量權，對于行政相對人合法權益的保護與個案正義的實現具有重要意義。

警察裁量基準；內部控制；評估機制

一、警察裁量基準概述

Charles H．Koch．Jr．說：“行政法被裁量的術語統治者”［1］。理查德·B·斯圖爾特論及警察裁量權控制的途徑時談到，明確警察裁量權的規則并使之法律化，只有依據事先已經知曉的規則并不偏不倚地予以適用，政府才被允許干預重大的私人利益［2］。警察裁量在實踐中一方面數量巨大，種類繁多、發揮重要作用，另一方面裁量的結果往往不能達到令公眾滿意的效果，這使得行政機關面對公眾的質疑而努力尋找政治合法性與政治和理性之間的黃金分割點，警察裁量基準也已成為化解這一困境的關鍵，警察裁量基準研究是警察自由裁量研究由程序走向實體的必然發展脈絡。

“行政裁量基準”的概念來源于德國，法學家毛雷爾對于裁量基準的定義為：“通過法律解釋的方法將行政機關依據授權解釋相關法律的行為規范化，并以此作為裁量的依據。”［3］余凌云將行政基準定義為對規范行政裁量行為的標準制度化。筆者認為，警察裁量基準是警察裁量的基本準則，其目的是實現個案正義而保障相對人合法權益，警察裁量基準由公共政策、行政慣例、行政規則組成。

二、警察裁量基準存在的問題

（一）警察裁量基準制定主體過多

警察裁量基準的制定主體過多一直是導致基層執法困難的主要原因之一。我國涉及公安領域的行政主體不僅包括各級公安機關，還有相關政府部門，如中國共產黨黨委政法委員會（簡稱政法委）。上到公安部，下到部分事業單位的保衛部門都成為了裁量基準的制定主體。省、市、區縣都制定了大量的裁量基準，這使得裁量基準種類多、數量大，一線執法的警務人員的業務水平在對裁量基準的掌握上存在難度。不同制定主體在制定裁量基準的過程中缺乏溝通，致使裁量基準制度之間關聯性不強。

（二）某些警察裁量基準過于嚴格，影響行政效率

由于個案的復雜性，警察在面對具體的裁量事件時需要必要的回旋余地，進而更大程度上實現個案正義。行政效率與個案正義平衡往往需要警察在裁量過程中進行把握，過于細致和嚴格的裁量基準必將減損行政的效率增加行政成本。正如戴維斯的“線性官僚機構”（line bureaucracy）理論認為約束行政行為的規則和行政主體的裁量權分別是兩個點，問題的關鍵在于如何達成二者之間的平衡。而這一平衡點的把握在我國當前的警察裁量基準實踐中往往不令人滿意。

（三）警察裁量基準執行不力，監督不足

警察裁量基準制度在實踐過程中受到執法習慣和執法環境的影響，我國行政法治領域比較重視法律法規的直接規定，對于自由裁量領域重視不足，警察裁量的場合具有即時裁量的特點，對于執法人員要求較高，我國警察裁量基準數量眾多，以廣東省道路交通安全法實施條例為例，僅涉及違章罰款的事項就多達94項。加之我國基層執法人員普遍專業素質偏低，導致整體對于警察裁量基準制度的執行不到位。對于違反警察裁量基準制度的行為的監督不足，一方面，警務公開力度不足，加之警察裁量基準制度數量眾多、內容龐雜，導致行政相對人對于警察裁量基準制度及其內容不了解；另一方面，警察在執法過程中與相對人之間的裁量行為有“封閉性”，裁量結果有“及時性”。實踐中踐踏警察職責的行為監督起來卻十分困難，一方面，相對人是“受益方”很難進行舉報、申訴；另一方面，警察違法危險性低，違法行為沒有第三方參與、見證，來自外界監督很難奏效。

（四）警察裁量基準配套制度不健全，保障措施不完備

警察裁量基準在實踐中缺乏相應的配套制度，行政公開制度、公眾參與制度和警察裁量基準制度受司法審查的相關制度的影響，沒有及時得到發展。湖南省政府2008年頒布的《湖南行政程序規定》一定程度上為行政裁量提供了制度支持，余凌云教授認為，對于警察裁量權的程序性控制是最基本的控制，因此完善相應的程序性制度是警察裁量基準制度發展的前提和基礎。但類似的制度在警察裁量基準領域比較少。警察裁量基準制度在推廣方面重視程度不足，對警察培訓機構投入不足，沒有形成系統的培訓模式，相比之下美國警察局重視警察培訓，所有培訓都要依據被培訓者的工作表現和系統設計的需要進行評估，實行局長負責制，并設立培訓委員會專門負責培訓工作。

（五）警察裁量基準所涵蓋的領域具有局限性

警察裁量基準所涉及的范圍相當有限，相應的，其作用和功能也有限［4］。警察裁量基準制度可以應用于警察權的范圍是有限的，以美國警察法為例，警察裁量基準制度無法調整警察組織的裁量權。警察裁量基準制度目前在實踐中主要應用于警察處罰和許可領域，但是需要強調的是除此以外在抽象行政行為領域、行政政策領域也存在著很多形式的警察裁量權力，由于很多原因，這些領域很難尋覓警察裁量基準的身影。當今警察裁量權的主要問題在于，一方面當為而不為，即警察裁量權的不作為或稱之為怠惰；另一方面不當為而為之，即存在裁量權力的濫用。

三、警察裁量基準的未來發展

（一）規范警察裁量基準制定主體

首先，在部委統籌的基礎上明確地方警察裁量基準的制定主體，對于警察裁量權的合法性與合理性的關系進行權衡。我國地域廣闊，城鄉、區域發展存在較大差異，可以考慮以重點發展省級指導下的縣、市級別的警察裁量基準，其優點在于一方面行政資源豐富，專業水平較高，另一方面兼具地域代表性，其制定的制度能夠反映出當地的實際，而對于基層的制定主體要進行規范。國務院《關于規范行政裁量權的指導意見》中也對不同層級制定的裁量基準的效力進行細化，進而規范基層行政基準制定主體。

其次，大力發展行業協會等公益性組織參與到警察裁量基準制度的制定中來，提高公眾參與的水平。以2005年北京成立的中國警察協會為例，成員主體為公安機關人民警察及其社團組織，具有獨立法人地位的非營利性社會團體（NGO），接受公安部的業務指導和民政部的監督管理。其主要任務之一就是進行公安理論研究，各級警察協會是可以參與到警察裁量基準制定過程中的非營利性組織的代表，非營利性組織（NGO）可以更廣泛地整合社會資源收集信息，NGO參與到警察權力控制領域是行政權力控制民主化的需求，成為推進民主事實社會化的重要途徑。發揮非營利性組織在警察裁量基準制定過程中的作用，有益于制定更為合理規范的警察裁量基準制度。

（二）通過建立科學評估機制完善警察裁量基準制度

在工作中使用長效評估機制取代日常評估，評估作為一種制度化安排，已經成為了一種國際慣例。在我國，立法機關、司法機關和行政機關都有權對警察裁量基準制度進行評估審查，本文主要研究行政機關的內部評估審查。2003年公安部指導境內公安機關進行警察法規和規范性清理工作，警察裁量基準就是重點之一。警察裁量基準評估的方法有以下幾種：成本效益分析（Cost－benefit analysis）方法。“分析優于定義”是科斯的名言［5］。通過比較項目的全部成本和效益來評估項目價值的一種方法。成本效益分析作為一種經濟決策方法，將成本費用分析法運用于政府部門的計劃決策之中，以尋求在投資決策上如何以最小的成本獲得最大的收益。采用成本效益分析方法進行評估處理后的警察行政法更符合實際的需求，更為實用。價值分析方法也是評估的重要手段，價值在英語中為value，法語中的valeue，德語中的wert，何中華認為：“所謂價值，既不是有形的、具體的存在所構成的實體，也不是客觀對象與主體需要之間的滿足與被滿足的關系，而是人類所特有的絕對的超越指向。”［6］價值分析方法通過選擇對象、情報收集和功能分析等幾個主要的程序，尋找提高價值的途徑。同Cost－benefit analysis相比，價值分析更關心道德與權力，因此符合價值分析的警察裁量基準更合乎公眾的心理預期和價值標準。

警察裁量基準的評估標準涉及使用何種尺度對警察裁量基準進行評價，筆者認為這一標準至少應當符合以下幾個方面：首先，裁量基準應當符合公平正義。胡錦濤總書記2005年在省部級主要領導干部提高構建社會主義和諧社會能力專題研討班的講話中指出：“公平正義，就是社會各方面的利益關系得到妥善協調，人民內部矛盾和其他社會矛盾得到正確處理，社會公平和正義得到切實維護和實現”。力爭使相同裁量基準下的相對人能夠得到同等對待。其次，警察裁量基準應當符合實際，具有較強操作性，同時裁量相對人能夠容易的知悉。警察裁量基準的內容和尺度應從實際出發，并以個案為落腳點，突出體現裁量過程中的應用性。同時，制定的裁量基準要清晰明確，易于了解認知，這樣既可以減少執法過程中的矛盾沖突使裁量結果更容易被接受，也能促進行政相對人對裁量主體行為的監督。再次，警察裁量基準應當符合現代行政觀念認同的成本利益關系，即制定并付諸執行的警察裁量基準所支付的成本是可接受的。

（三）提高警察裁量基準的公眾參與

警察裁量基準的公開，不僅是促進公眾有效了解警察裁量基準的前提，也是建設專業化警察隊伍的重要途徑，更是實施問責制的一種重要信息保障。不斷公開和擴展的信息會成為追究責任的一種有利工具，如果對出現的問題一味地隱瞞，永遠也不可能真正使責任追究到位。所以從某種意義上說，建立規范的信息公開制度是服務型政府制度設計系統中一項基礎性的環節。其中制定信息公開法，規制政府信息公開活動是一種有效的制度安排［7］。警察裁量基準公開的理論依據具體包括：人民主權理論和知情權（right to know）保障。人民主權理論，即國家最高權力屬于人民。但在一個大眾民主的時代，我們更需要提防的不僅是公共權威借人民主權的名義所進行的暴政，我們還需要提防的是人民主權本身，防止“多數人的暴政”，由此對于人民主權理論應當運行于合理的范圍之內。知情權是指在公民與政府的關系中除法定的特殊情形外，公民在法律上有權獲得政府檔案和文件的權利。實踐中，它具有請求權的性質，即公民有權要求有關國家機關公布它們應當公布的某些信息，因此一般也稱為政府信息公開［8］。警察裁量基準的公開是人民主權和公眾知情權的必然要求。信息公開是警察裁量基準高效運行的前提和保障，同時公開也是參與的基礎。

公眾參與是指社會群眾、社會組織、單位或個人作為主體，在其權利義務范圍內有目的的社會行動。公眾參與強調及時、準確的交流和溝通，使公眾更加了解政府和公安機關制定的裁量基準，公眾參加決策過程并且防止和化解沖突。我國要實現憲政，這一目標我國行政部門同政黨要求是一致的［9］。一直以來，公眾參與的范圍和參與的程度都是關注的焦點。隨著社會法制建設的發展，更多的公眾參與制度被強制性的規定下來，但從整體上看，公眾參與范圍較小，參與質量不高，參與多以被動的形式出現，實踐中政府和公安機關缺乏對參與公眾的尊重，強者往往以指揮調度的角色出現。公眾參與警察裁量基準的制定現階段比較少，局限于對于處罰和許可事項的聽證程序，由于參與方沒有最終的決定權，其參與基礎就相對模糊。完善當前警察裁量基準的公眾參與一方面要切實提高警察裁量基準公眾參與符合秩序前提之下的有效性，同時要通過制度設計拓寬公眾參與的途徑。

（四）加強警察裁量基準的監督

“監督”二字在《后漢書·茍或傳》中曰：“古之遣將，上設監督之重，下建副二之任。”“監督”的英文是“supervision”，是由“super”和“vision”兩部分合成。前者是指位居上方，后者指審視。合起來就是“位居上方加以審視”的意思［10］。古往今來權力的使用，制度的運行都離不開監督，警察裁量基準作為規范警察裁量的制度，其本身也需要受到監督，可以劃分為外部監督和內部監督。前者主要包括：立法部門監督、司法部門監督、社會團體監督、公眾監督和媒體監督等，后者指行政機關內部對于警察裁量基準的制定、執行進行監督。

立法部門的監督通過對警察裁量基準制定后的備案和審查實現，著重審查裁量基準的合法性、制定主體資格、制定程序等方面，對于裁量基準的內容審查較少。警察裁量基準的司法監督，由于我國當前沒有把警察裁量基準列為法院審理的范圍，所以實踐中就出現了法院只能審查警察裁量行為，無法審查警察裁量基準，這對法院訴訟范圍提出了挑戰。社會團體監督隨著我國NGO等公益性質社會團體的發展會在警察裁量基準監督中發揮重要作用，同時應推動立法保障公眾監督和媒體監督的實現。

［1］Charles H．Koch，Jr．Judicial Review of Administrative Discretion［J］．54Geo．Wash．L，Rew，1986：469．

［2］［美］理查德·B·斯圖爾特．美國行政法的重構［M］．北京：商務印書館，2004：42．

［3］［德］哈特穆特·毛雷爾．行政法學總論［M］．北京：法律出版社，2000：594．

［4］徐文星．現代政府與行政裁量權［M］．北京：法律出版社，2010：299．

［5］于立深．成本效益分析方法在行政法上的運用——以《行政許可法》第20、21條為例［J］．公法研究，2005：113．

［6］何中華．論作為哲學概念的價值［J］．哲學研究，1993（9）：29－34．

［7］王麗莉．服務型政府：從概念到制度設計［M］．北京：知識產權出版社，2009：158．

［8］吳江．公共危機管理能力［M］．北京：國家行政學院出版社，2005：63．

［9］宋海春．依憲執政：以憲法思想的與時俱進為先導［J］．東北師大學報：哲學社會科學版，2011（2）：61．

［10］毛昭暉．監督學［M］．北京：中央廣播電視大學出版社，2008：2．

On Discretion Benchmark of Chinese Police

LI Ren－fu，WANG Xing－yuan
（College of Marxism，Jilin University，Changchun 130012，China）

Control of the police power is the focus of attention by the administrative law scholars，the benchmark of police discretion is a key factor to solve the police discretion internal control，is the bridge and link between the reasonable administrative and legal administration．As the expansion of police power，legislative control and judicial control，including traditional means of external control is facing enormous challenges，police discretion benchmark system for the executive to face this challenge，apply a system of self－control．Control of police discretion should be changed from the previous focus on program research paradigm to the physical study of police discretion benchmarks as one of the key．A large number of police discretionary basis，put into use at the same time，development of the subject is not clear，the assessment mechanism is not perfect also hindered the development of police discretion benchmark system．Improve the police discretionary basis；regulate police discretion，for the protection of the legitimate rights and interests of the administrative counterpart case of justice to achieve significance．

Police discretion benchmark；Internal control；Evaluation mechanism

D912．1

］A

］1001－6201（2012）05－0048－04

2012－05－04

吉林省教育廳“十一五”社科研項目（吉教科文合字［2010］第600號）。

李韌夫（1954－），男，吉林長春人，吉林大學法學院教授，博士生導師；王星元（1981－），男，吉林長春人，吉林大學法學院博士研究生，吉林警察學院學報編輯。

［責任編輯：秦衛波］