論學前教育的公益性與政府責任

張憲冰

（東北師范大學 教育學部學前教育學院，吉林 長春130024）

論學前教育的公益性與政府責任

張憲冰

（東北師范大學 教育學部學前教育學院，吉林 長春130024）

學前教育以公益性為根本性質。然而當前我國在實現學前教育公益性方面存在諸多問題，主要表現為入園難問題凸顯，學前教育的公平性未能充分實現；入園貴現象普遍，學前教育的公共性未能充分實現；市場化傾向嚴重，學前教育的非營利性未能充分實現。因此，政府應明確責任，保障學前教育公益性的充分實現，促進學前教育可持續發展。

學前教育；公益性；政府責任

教育是一項公益性事業，這是對教育的利益屬性和價值特征的基本判斷。20世紀90年代以來，伴隨著社會轉型和教育體制改革的深入發展，“利益格局的多元化和市場的介入這兩個因素使中國教育的面貌發生了深刻的變化，教育發展的規模、速度、質量和效益都有了極大的改觀，人民群眾享受到了更多的受教育機會。但與此形成鮮明對照的是，教育的公益性問題卻成為當前人們普遍關注的一個熱點問題。”［1］與義務教育相比，學前教育和高等教育產業化的程度最強，范圍最廣，其公益性受到了更大質疑，因此，有必要厘清學前教育的公益性屬性，分析當前實踐中學前教育公益性的現狀，并進一步明確政府責任，加強政府引導，促進學前教育的健康發展。

一、學前教育的公益性分析

教育的公益性，即教育的公共利益性，是指“教育所提供的產品或服務只能由人們共同占有和享用。從利益上看，這種利益具有公共性、社會性、整體性；利益主體是公眾、社會、國家、民族、乃至于整個人類，而不限于社會成員的某一個體。”［2］根據我國《教育法》第八條所規定的“教育活動必須符合國家和社會公共利益”，凡依法舉辦的教育，包括基礎教育有機組成部分的學前教育，都應符合公共社會利益。正如美國國家研究院的報告《渴望學習》指出：“19世紀中葉以前，幼兒教育一直是私人行為，但在20世紀逐漸發展成為公眾的責任。”［3］然而近年來隨著學前教育的市場化，公辦園力量的削弱，學前教育的公益性受到了質疑。因此，應厘清學前教育是否具有公益性質。

（一）學前教育屬于以公益性為根本屬性的準公共產品

社會產品包括私人產品、準公共產品和純公共產品，其中純公共產品符合三個基本特征，即受益的非排他性、效用的不可分性和消費的非競爭性。教育所提供的服務由人們共同占有和享用，利益主體是社會、國家和公眾，不限于社會成員的某一個體，教育整體而言具有公共性，屬于公共產品。然而各個階段教育的公共性程度是不同的，公共性最顯著的是義務教育，由國家提供教育服務，教育面向全體公民，并具有強制性，受益者不需要個體承擔教育的費用。而對于基本的學前教育來說，消費具有非競爭性；而對于高成本、高投入的學前教育來說，消費具有競爭性，消費者需要競爭有限的教育資源或者是需要負擔額外成本。學前教育的屬性應為準公共產品，其與公共產品同樣具有受眾的普遍性和受益的公共性特點，同樣具有公益性質［4］1－6。

（二）學前教育以教育公平為價值追求

教育的公平性表現為教育起點的公平性、教育過程的公平性與教育結果的公平性，其中最核心的是教育起點的公平性。學前教育是基礎性教育，多種類型的學前教育機構可以接納不同水平、不同個性的兒童，使最廣泛的兒童受益，惠及最可能多的接受對象，追求教育的公平。一方面，學前教育的普及程度明顯提高，從世界學前教育的發展來看，諸多發達國家已將5歲兒童教育納入免費的公共教育體制，我國也開始重視學前教育的普及性。另一方面，學前教育具有促進社會公平的補償性作用。“學前教育具有顯著的補償作用與功能，對處境不利兒童進行學前教育，能夠有效促進這些兒童融入主流社會，降低因出生和成長環境的不利所帶來的不利影響，減少社會分層現象和社會貧困。”［4］1－6因而當前學前教育以教育公平為價值追求。

（三）學前教育具有非營利性

教育的本質是育人，根本目的是促進人的發展，并為社會培養高素質的人才，它關系到整個國家和民族的根本利益，它不應是營利性的。正如我國《教育法》規定“任何組織與個人不得以營利為目的舉辦學校及其他教育機構”，盡管并不完全否認辦學盈余的存在，但強調的是這些盈余只能用于學校或其他辦學機構自身的建設和發展。學前教育是教育的基礎階段，同樣應具有非營利性。學前教育以培養身心健康和諧發展的兒童為根本目的，傳遞價值觀念和人文關懷，促進科學兒童觀的形成，強調兒童具有和成人一樣的人格和尊嚴，一樣豐富的精神世界，一樣的差異性；兒童具有自己獨特的認識方式和成長特點；兒童是權利的主體，與成人彼此平等，教育應尊重兒童的人格尊嚴和權利，尊重他們的發展特點和規律，尊重他們的能力和個性。正如我國1996年《幼兒園工作規程》和2003年《關于幼兒教育改革與發展的指導意見》中明確指出的，任何組織和個人舉辦幼兒園不得以營利為目的。

二、當前我國學前教育公益性實現存在的問題

學前教育以公益性為根本性質，然而分析當前我國學前教育公益性的實現狀況發現，學前教育尚未充分實現公益性，表現為未能充分實現學前教育的公共性、公平性與非營利性。

（一）入園難問題凸顯，學前教育的公平性未能充分實現

我國《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》提出了“到2020年，普及學前一年教育，基本普及學前兩年教育，有條件的地區普及學前三年教育”的戰略目標，這是力圖使最廣泛的兒童受益，充分實現學前教育的公平性。然而數據顯示2009年我國幼兒入園率為50．9%，且近年來學前教育中的入園難的問題阻礙了學前教育的普及進程。入園難問題的產生與政府在保障學前公益性上的責任缺失具有直接關系。一方面，政府未充分承擔辦園責任，致使公辦園比例急劇下降。自上世紀90年代開始學前教育發生了全國范圍內的辦園體制轉變，企事業單位和集體辦園急速萎縮，2008年這兩種幼兒園比例降到了18%，加上教育部辦園，公辦性質幼兒園所占比例僅有38%，民辦園則占62%。這樣的辦園結構改變了公共服務的性質，偏離了公益性軌道［5］。公辦園比例的急劇下降致使城市出現入園難問題。以北京市為例，2000年北京市共有2 047所幼兒園，基本滿足幼兒入園需求，到2009年北京市注冊登記的幼兒園僅1 266所，只能滿足大約一半幼兒入園要求，學前教育的供需矛盾十分突出［6］。另一方面，貧困兒童的學前教育權利和機會未能得到充分的立法保障。立法保障貧困兒童的教育，發揮學前教育的補償功能是世界學前教育發展的趨勢，例如美國實行了著名的“開端計劃”，日本則推出了根據家長收入狀況收取學前教育費用等，而在我國在這方面還需要長時期發展。

（二）入園貴現象普遍，學前教育的公共性未能充分實現

隨著入園難問題的凸顯，入園貴現象應運而生，且有普遍泛化的傾向。入園貴現象有三種表現：其一，隨著公辦園比例的急劇減少，優質公辦學前教育資源短缺，家長搶占優質資源，抬升了公辦園的入園費用。其二，經濟狀況良好而又無法進入公辦園的家庭選擇高價民辦幼兒園。其三，經濟狀況不好而又無法進入公辦園的家庭選擇低價民辦幼兒園，甚至是黑幼兒園，學前教育的質量和兒童安全無法得到保障。目前我國民辦園比例在60%以上，表明60%以上的家庭獨自承擔了學前教育費用，而這與學前教育的公共性背道而馳。入園貴現象普遍的原因是多方面的，包括政府投入、教育管理及家長需求等方面，其中主要原因在于政府對于學前教育的財政投入水平偏低，導致學前教育費用大部分或全部由家長承擔：一是學前教育總體投入嚴重不足。近十多年來我國學前教育投入平均僅占GDP的0．06%，尤其是學前教育投入占教育總投入的比例非常小，多年來一直處于1．2%－1．4%左右［7］。而國際經合組織（OECD）2003年對各國學前教育投入占GDP比例的調查顯示，歐洲19國平均為0．5%，美國為0．4%，日本和韓國為0．2%，墨西哥為0．8%，我國與此差距非常明顯［8］。二是學前教育投入嚴重失衡。多年來學前教育的財政投入主要面對公辦園，在公辦園中教育部辦園更具有明顯優勢，民辦園幾乎得不到任何財政投入，而根據2009年的統計，教育部辦園僅占20%的比例，說明學前教育投入主要投向了少數園所，投入嚴重失衡。學前教育投入不足和投入失衡的問題突出，成為導致幼兒園高收費和家長負擔過重的根源，并且加劇了學前教育的不公平。

（三）市場化傾向嚴重，學前教育的非營利性未能充分實現

政府對學前教育投入不足和投入失衡的問題使絕大部分幼兒園不得不面向市場，市場的競爭機制和經營方式迫使一些幼兒園按市場方式運營，普遍以營利為主要目的，家長成為學前教育的最大買單者，兒童成為市場供給與家長需求博弈中的最大犧牲者，學前教育的質量無法得到保障。學前教育在發展上應以非營利性和非產業性為主要特征，雖然這并不排斥學前教育的社會化，積極吸納社會力量參與，但學前教育社會化不是采取無政府主義，而是更需要政府為學前教育的可持續發展提供適時的政策供給和管理。在學前教育社會化過程中，政府未能提供適時的政策供給，規范社會化的方向和提供政策保障，是導致學前教育市場化傾向嚴重的重要原因。其一，學前教育各級行政管理機構不健全。例如，對西北52縣的調研發現，只有4個縣設置了獨立的幼教處（科），20個縣沒有專職甚至也沒有兼職的幼教管理人員，36個縣教研室內沒有幼教教研人員［9］。其二，學前教育管理機構職責不明。學前教育管理機構包括教育、民政、衛生和工商等多個部門，且各部門的分工和職責不明，致使在管理過程中出現混亂不清的狀況。其三，學前教育質量監管不力，缺乏對民辦園辦園資格的嚴格審定和教育質量的嚴格監督。可見政府政策供給不足和管理不到位的問題致使學前教育市場化傾向嚴重，學前教育的營利性未能充分實現。

三、明確政府責任，保障學前教育的公益性

目前我國學前教育的公益性未能充分實現，政府責任缺失是這一問題產生的重要原因。因此，應進一步明確政府的主要責任，充分保障學前教育的公益性。

（一）加強學前教育立法，為實現學前教育的公益性提供保障

“法律具有全局性、權威性與強制性”［10］，教育立法是保障教育公益性的最有效手段。世界發達國家已獲得了可借鑒的經驗，如美國1994年《2000年目標：美國教育法》中提出讓所有兒童都能夠接受高質量的學前教育項目，2001年《不讓一個兒童落后法》中提出要確保所有兒童都擁有獲得高質量教育的公正、平等和重要的機會，從立法上明確學前教育的公益性質，強調全社會都要尊重兒童，保障兒童的合法權益。隨著我國社會的發展，政府越來越重視學前教育并開始制定相關法律，例如在《教育法》和《幼兒園工作規程》中明確學前教育作為學校教育制度基礎階段的地位，但仍缺乏學前教育立法，尤其是缺乏學前教育公益性保障方面的相關法律。為此我國應盡快為學前教育立法，保障學前教育的公益性，規范學前教育的發展方向和各級政府部門的職責，保障學前教育可持續發展。

（二）加強學前教育投入，為實現學前教育的公益性提供條件

加強學前教育的財政投入是保障學前教育公益性實現的物質條件。首先，政府應增加學前教育投入，推進學前教育的普及。這也是世界各國的有益經驗，如美國2009年通過《美國復蘇與再投資法案》，補助教育系統1 150億美元，其中50億美元用于學前教育［11］。同時，諸多發達國家實現了5歲兒童的免費教育，推進了學前教育的普及。其次，政府應加大對弱勢兒童的專項投資。世界各國都非常重視此項投資，如美國“提前開端”（Head Start）和英國“確保開端”（Sure Start）計劃都是為處境不利兒童提供免費公共教育服務的。再次，政府應調整學前教育投入的結構。重點投入普惠性幼兒園，加大對非公辦園投入的比例。另外，政府應完善幼兒園收費管理辦法，實行專向經費管理，并合理配置教育資源，提高教育經費的使用效率。

（三）加強學前教育質量管理，為實現學前教育的公益性提供途徑

學前教育的質量管理是實現學前教育公益性的途徑，政府應加強對學前教育質量的管理。首先，開發高質量的早期教育方案。例如美國自20世紀60年代起開發了佩里早期教育方案，歷經多年研究最終形成了以促進兒童主動學習為目標的高瞻方案（High/Scope Curriculum），旨在為兒童提供高質量的學前教育項目。其次，完善幼兒教師的資格和培訓制度。值得借鑒的是，1994年美國正式實施了由美國國家專業教學標準委員會（NBPTS）開發的全美統一的教師資格證書制度——國家高級教師資格證書計劃，并建立了資格證書定期審核制度，加強教師的資格認定和培訓。再次，完善學前教育辦園標準，規范辦園資格審查，嚴格實行幼兒園準入制度。

總之，公益性是學前教育的根本性質，針對當前我國學前教育公益性尚未充分實現的問題，應明確政府責任，發揮政府在保障學前教育公益性上的主導作用，促進學前教育事業的可持續發展。

［1］勞凱生．面臨挑戰的教育公益性［J］．教育研究，2003（2）：1－7．

［2］邢永富．教育公益性原則略論［J］．北京師范大學學報，2001（2）：50－54．

［3］美國國家研究院早期兒童教育委員會．渴望學習［M］．南京：南京師范大學出版社，2005：17．

［4］本刊記者．中國學前教育立法：思考與進程——對全國人大常委、北京師范大學龐麗娟教授的深度訪談［J］．幼兒教育，2008（10）．

［5］馮曉霞．大力發展普惠性幼兒園是解決入園難入園貴的根本［J］．學前教育研究，2010（5）：4－6．

［6］程宇婕，唐婷．透視幼兒園“入園難”現象［N］．科技日報，2009－07－21（8）．

［7］教育部發展規劃司．中國教育統計年鑒（1997—2006）［G］．北京：人民教育出版社，1998－2007：347，350，384，632，635．

［8］蔡迎旗．幼兒教育財政投入與政策［M］．北京：教育科學出版社，2007：93．

［9］鄭名．西北地區幼兒教育政策執行的障礙分析與政策建議［J］．教育導刊，2006（2）：11－14．

［10］張憲冰，張妮妮．災后心理救助法律體系構建的設想［J］．東北師大學報：哲學社會科學版，2011（4）：185－188．

［11］孫美紅，張芬．美國奧巴馬政府高質量普及學前教育的政策特點［J］．學前教育研究，2010（9）：15－17．

On Public Interest of Preschool Education and the Responsibility of Our Government

ZHANG Xian－bing
（Faculty of Education，Northeast Normal University，Changchun 130024，China）

Public interest is the nature of preschool education．However，public interest hasn't been realized fully at present in our country．The main problems existing include：admittance of kingdergarten is difficult，thus equity of preschool education hasn't been realized fully；fee of kingdergarten is expensive，thus public nature of preschool education hasn't been realized fully；market orientment is obvious，thus non－profit nature of preschool education hasn't been realized fully．Therefore，our government need to clearify the responsibility and ensure the full realization of public nature of preschool education，and then promote preschool education to develop sustainably．

Preschool education；Public interest；Responsibility of government

G61

］A

1001－6201（2012）05－0188－04

2012－04－20

全國教育科學“十二五”規劃教育部青年課題（EHA110356）。

張憲冰（1977－），女，黑龍江佳木斯人，東北師范大學教育學部副教授。

［責任編輯：何宏儉］