國際組織的投票表決與協商一致決策機制

陳海明，仲霞

(1．廈門理工學院外語系，福建廈門361024;2．廈門大學人文學院，福建廈門361005)

國際組織的投票表決與協商一致決策機制

陳海明1，仲霞2

(1．廈門理工學院外語系，福建廈門361024;2．廈門大學人文學院，福建廈門361005)

為加深對國際組織各種決策機制的認識，促進國際社會的合作和國際法律秩序的發展，運用比較研究方法對國際組織投票表決制的類型與利弊以及協商一致決策機制的特征與利弊作了細致的分析。分析認為，投票表決制包括平權表決制和加權表決制，有利于發揮主權原則，促進高效合作，但是容易導致集團對抗和犧牲公平;協商一致決策機制具有兼容并包和多贏互利的優點，但是由于時間較長而容易陷入僵局，只有綜合采納各種決策機制才能取得最佳效果。

國際組織;決策機制;表決制;協商一致原則

科技的發展和國際社會交往的深化使國家間的聯系日益密切，各國政府為了實現共同利益必須加強合作。國際政府組織是實現國際合作的重要機制。19世紀末以降，各種類型的國際組織大量涌現。通過這些不同類型的國際組織，可以解決各種國際問題。國際組織進行決策時必須遵循一定的程序規則。不同國際組織為了實現其宗旨和使命，都采納了某種決策程序。聯合國、國際貨幣基金組織、世界銀行和世界貿易組織等一些重要的國際組織對決策機制都規定了具體的程序規則。這些國際組織主要采取平權表決制、加權表決制或者協商一致等決策機制。這些不同的決策機制適應于不同國際組織的宗旨和任務，各有特點。下面，筆者對此逐一論述。

一、投票表決制的類型與利弊

在對重要議案進行決策時，國際組織通常實行投票表決制。國際組織會員通過投票明確表示對議案的贊成或者反對。根據國際組織會員行使的投票權大小，可以分為平權表決制和加權表決制。在平權表決制下，國際組織會員具有平等的表決權，實行一國一票;在加權表決制下，國際組織會員的表決權大小不一，與其對組織的貢獻大小掛鉤。

(一)平權表決制

出于對國家主權原則的貫徹，國際組織往往實行平權表決制，因此國家無論強弱大小在表決時擁有一票。根據對贊成票比例的不同規定，平權表決制又可分為全體一致表決制和多數表決制。

在19世紀和20世紀早期，國際組織對實質性問題的決議都是采取全體一致的表決方式［1］。由于近代國際法對國家主權原則的過分強調，這段時期的各種國際組織在決策時都是實行全體一致表決制。國際聯盟盟約和國際聯盟大會程序規則對于實質性問題也是采取全體一致表決制。國際常設法院在咨詢意見中對上述規定評論為與所有外交會議或大會經久不變的傳統是相一致的。全體一致表決制是近代國際法絕對主權原則的產物，實際上包含2個因素:平等投票權以及所有參與國家一致投贊成票。因此，Vladimir在1945年認為:“過去數世紀國際會議依賴的兩個支柱分別是平等投票權和一致同意。”［2］國際會議上通過全體一致表決制達成的決議或者條約草案因為獲得所有參與國同意，容易被貫徹實行;也因為廣泛獲得大多數國家的普遍一致實踐，容易促使習慣國際法的產生。然而，全體一致表決制要求所有國家一致同意，只要有一國投反對票便無法通過決議或條約草案，因此，這種表決制賦予任一成員國否決權;一國可以否決其他所有國家達成的決議。顯然，全體一致表決制會造成“寡人獨裁”現象。因此，全體一致表決制很難促使國際社會達成一致的決議，不利于國際社會的合作。因此，在相互依存度不斷加深的國際社會，這種表決制已經很少被國際組織采納。

因全體一致表決制具有上述弊端，當代國際組織已經很少采用。多數表決制已經取代全體一致表決制。聯合國汲取國際聯盟在投票表決方面的教訓，摒棄全體一致表決制，采納多數表決制。《聯合國憲章》第18條規定，聯合國大會每一會員國具有一個投票權，對于重要問題必須由出席投票表決的三分之二會員國決策;對于包括哪些問題應該由三分之二多數決定在內的其他問題，應該由出席投票表決的多數會員國決定。因此，《聯合國憲章》規定，對于重要問題要求三分之二的出席表決會員國決策，而對于非重要問題以及程序問題只要簡單多數制。聯合國多數表決制與國際聯盟的全體一致表決制一樣，都規定一國一票，實行平權表決，這是對主權國家相互獨立、平等的法律地位的反映。然而，多數表決制不要求所有出席會員國一致同意，只要大多數出席會員國同意就可表決出對所有會員國有約束力的宣言、決議，這些反映了現代國際法對絕對主權原則的修正。由于聯合國大會會員國大多數都是第二次世界大戰后取得獨立的新興國家，廣大發展中國家在許多重大問題上具有共同利益，在表決時基本上能夠一致行動。聯合國大會通過多數表決制作出了一系列重要的決議和宣言:1948年《世界人權宣言》、1960年《給予殖民地國家和人民獨立宣言》、1963年《國家在探索和使用外層空間活動的法律原則宣言》、1966年《經濟社會文化權利國際盟約》、1970年《關于各國依據聯合國憲章建立友好關系及合作之國際法原則宣言》、1974年《國家經濟權利和義務憲章》、1982年《世界自然憲章》、2000年《聯合國千年宣言》等。所有這些重要決議和宣言對于維護國際和平與安全、促進國際合作以及維護人權與自由具有重要意義。廣大會員國在聯合國大會上經多數表決制通過的一系列原則宣言和決議中發出了國際社會的正義呼聲。不少宣言和決議因得到大多數國家一致實踐，逐漸轉變為習慣國際法。

多數表決制在具有上述積極意義的同時，也存在一些問題。多數會員國通過的決議并沒有得到其他國家的認同，不利于宣言和決議的普遍貫徹實施。多數表決制背后的哲學基礎是多數人的觀點，具有規范性和權威性，但是這并沒有得到合理解釋和說明。在多邊國際會議上，“多數表決制之所以為國家所接受，不是因為多數人具有規范性權威，而是因為有利于促使國際組織有秩序運作”［1］。國家之間的人口數量、國土面積以及實力大小各不相同，不考慮這些客觀因素，賦予每個國家平等的投票權，也是導致多數表決制被批評的一個重要原因。Abba認為，“表決制度是聯合國體系的最大敵人……聯合國表決制的不合理性在于實力差異懸殊的國家卻具有平等的投票權。中國、俄國和美國這些國家卻只擁有與斐濟、巴布亞和馬爾代夫這些島嶼小國等量的投票權”［3］。由于一些大國在投票數量上不屬于多數，無法控制表決結果，因而一些決議往往不符合大國利益。如果決議得不到與其利益攸關的大國執行，效果往往甚微，因此，多數表決制容易產生集團對抗。

總之，平權表決制盡管反映了國際法的主權原則，體現了國際社會對民主的訴求，但是不管是全體一致表決制還是多數表決制，都具有潛在弊端，前者會導致“寡人獨裁”的現象，后者容易導致發達國家與發展中國家之間的對峙。

(二)加權表決制

國際法約束力的重要根源是主權國家的同意，平權表決制在一定程度上反映了這一原則。平權表決制在一些重要的國際政治性組織中發揮了積極作用。但是由于存在上述一些弊端，很難在經濟事務性國際組織中得到貫徹執行。國際經濟組織是各國為了在相關經濟領域展開合作而存在的。各國實力大小相異，對國際組織的貢獻大小有別。根據權利與義務一致的原則，很難想象對國際經濟組織投入大小有別的國家在利益分配上卻等量享受。因此，第二次世界大戰后成立的國際貨幣基金組織、世界銀行、國際金融公司、國際農業發展基金會等國際組織的決策機制不是采取平權表決制，而是采取考慮會員國財力和貢獻大小的加權表決制。

盡管不同國際經濟組織所采取的加權表決制在具體制度設計上存在差異，但是實行加權表決制的這些國際組織都是根據會員國的貢獻、責任和其他利益關系設計一個標準，賦予不同表決權。國際貨幣基金組織實行的加權表決制具有普遍代表性。根據相關協定，會員國的投票權分為基本投票權和配額投票權:各國基本投票權均為250票，配額投票權由會員國在國際貨幣基金組織中所取得的特別提款權(SDRs)大小決定，每10萬單位特別提款權配額增加1票。會員國特別提款權大小根據其在國際貨幣基金組織中所認購的份額多少決定，這些又是根據一個國家經濟在世界經濟中所占位置決定。會員國配額既反映了其對國際貨幣基金組織的金融貢獻，又決定其表決權力的大小［4］。加權表決制與中國法上的股份制公司概念存在某種相似性，股東表決權的行使和股利的分配都是以股份為計算標準。根據權利義務的一致性，會員國對組織的貢獻多，承擔的責任大，加權表決權也應該相應增大。這樣有利于提高國際組織的決策效率，實現其宗旨和目標。

然而，這些國際經濟組織的加權表決制也并非無可厚非。以國際貨幣基金組織為例，截至到2008年3月底，其185個會員國總配額為2 173億特別提款權單位(大約3 573億美元)。其中，排在前5名的美國、日本、德國、英國、法國占據總特別提款權的比例分別為17．09%、6．13%、5．99%、4．94%、4．94%，表決權占總表決權的比例分別為16．77%、6．02%、5．88%、4．86%、4．86%;相反，其他廣大發展中國家特別提款權份額所占比例及其表決權占總表決權的比例微不足道，例如，排在后面的不丹、多米尼加、佛得角所占總特別提款權的比例分別為0．003%、0．004%、0．004%，表決權占總表決權的比例分別為0．01%、0．01%、0．02%［5］。《國際貨幣基金協議》第5條和第12條規定，在表決時對一般問題實行簡單多數制，對于包括配額改變在內的其他重要問題卻采取85%表決權的絕對多數制。這樣，美國憑自己的投票權就可以對一些重要問題的表決行使否決權。少數發達國家憑借絕對的投票權優勢基本上可以操縱所有的決策。國際貨幣基金組織目前的加權表決制不利于廣大發展中國家積極參與到國際經濟事務決策中，不利于實現該協議第1條規定的“擴大和平衡貿易發展，促進和維持高就業率，促進收入提高……縮小會員國國際收支不平衡”之宗旨。發展中國家只有在國際經濟事務決策上獲得足夠的表決權，才能夠建立合理的國際經濟新秩序。盡管國際貨幣基金組織的加權表決制規定會員國基本投票權均為250票的事實在一定程度上考慮到國家主權平等原則，但是基本投票權占國際貨幣基金組織總投票權比例過小。

因此，要克服上述弊端，維護國際社會的公平，包括國際貨幣基金組織在內的這些金融機構決策機制的一種可行變革是，在整體上采納加權表決制之際可以適當擴大平權表決制的應用，增加會員國的基本投票權所占的比例。倘若如此，將兼顧到公平與合作原則，實現效率與公平之統一。

二、協商一致決策機制的特征與利弊

無論是平權表決制還是加權表決制，投票表決制都是參加國際組織決策的會員國之間就決議草案進行立場鮮明的投票表決。這種表決方式雖然有各自的特點和優點，但是一個共同的弊端是投票表決的會員國之間容易形成對立，很難達成共識、實現雙贏局面。晚近國際組織逐漸采取協商一致方式進行決策。

英語consensus來自拉丁語consentire，con表示一起，sentire表示思考、感受。因此從詞源上講，consensus表示“一起思考或一起感受”［6］。不同國際組織對協商一致的定義并非完全相同。1974年5月14日聯合國經社理事會人口與發展委員會通過的第1835號決議將協商一致界定為未經投票達成的普遍同意;《歐洲安全與合作會議程序規則》第69條將其界定為代表沒有提出反對意見來阻止決議。我們可以發現，協商一致決策機制的主要特征是:未經投票表決、達成普遍同意、沒有出現阻止決議草案的反對意見。多數表決制使得會員國之間產生相互對立、競爭的局面，無法讓所有國家積極參與到決議草案中，這在某種程度會導致多數人對少數人的暴政。相反，協商一致決策機制要求所有談判方互相合作、妥協，要兼顧多數群體和少數群體的意見。因此，協商一致決策機制具有兼容并包、全面參與、合作共贏的特征。

協商一致決策機制沒有以投票表決制為核心的羅伯特議事規則那樣正式化，但是也有一系列自己的核心運作程序:確定議事日程，把相關的討論項目囊括其中;對議事日程中的每一個項目進行討論，確認各種不同的意見和相關信息;經過討論，形成正式的決策提議;決策協調者組織會員對提議進行協商以求達成共識;如果未達成共識，每一位持不同意見者必須提出對提議的關注和不同主張;對提議修改或者重新表述，顧及少數異議成員的主張;對修改后的提議重新協商以求達成共識。協商一致決策要順利進行，離不開協調員的積極作用。每一討論小組的主席起著積極協調作用，協調不同集團之間的利益沖突。只要沒有會員國對提議進行明顯反對，就算達成協商一致。有時協商一致“與其說是被看作來自協商團體的決議，毋寧說是來自主席的決議”［7］。協商一致體現的是一種談判藝術［8］。因此，主席作為決策協調者，在協商一致時應該具備高超的談判藝術，發揮積極作用，善于在不同利益方之間作出妥協。

晚近協商一致決策機制在聯合國大會等場所不斷興起，是多方面因素作用的結果。第一，一國一票的多數表決制容易導致發達國家和發展中國家之間產生矛盾，導致談判陷入分裂局面。第二次世界大戰后涌現了大量新興民族國家，廣大發展中國家在聯合國占據了絕大多數席位。相反，發達國家在聯合國體系中只是少數。如果實行傳統的多數表決制，那么發達國家在投票表決時將永遠處于不利地位。一項決議如果不能反映這些大國的利益并獲得其支持，在實踐中將不大可能被徹底貫徹。因此，Barry就協商一致決策機制在第三次聯合國海洋法會議興起的背景解釋頗為中肯:“當代國際決策的關鍵問題在于，國際體系會員國的擴展所導致的權力與多數表決制的分離。由大國組成的少數群體的被疏遠，將導致多數表決制在(國際)立法決策方面逐漸失效。在一個高度分裂的國際體系中，需要一種技巧來確保對決策的廣泛支持。正是基于此，協商一致才產生吸引力。”［9］第二，在關系到國際社會所有會員國的環境、經貿等領域，只有建立在廣泛共識基礎上的協商一致決策機制才能達成兼容并包的協議，讓國際社會廣泛踐行協議宗旨和原則。第三，晚近國際組織在經貿、環境等領域不斷采取“一攬子”談判方式，談判議題交叉掛鉤。協商一致決策機制與“一攬子”談判的結合能夠促使不同利益集團之間相互妥協。無論是第三次聯合國海洋法會議，還是1992年《氣候變化和生物多樣化公約》談判，抑或是持續8年的烏拉圭回合談判，都顯示了協商一致決策機制與“一攬子”談判之間的密切關系。“一國對于本來持反對意見的議題之所以能夠協商一致，是因為在另外一個持贊同觀點的議題談判中經過協商一致達成了共識。”［10］因此，為了在一個符合自己利益的議題方面達成協商一致，就必須在其他議題談判中作出讓步或妥協。

協商一致決策機制在上述領域顯示了巨大的生命力。它要求所有國家在談判中傾聽對方聲音，考慮對方利益訴求。協商一致決策機制有利于減少國家之間的權力差異，使決策更加民主化。正如第三次聯合國海洋法會議表明的那樣，協商一致決策機制在“一攬子”協議談判中照顧了所有會員國的利益，獲得了廣泛共識，容易促使廣大會員國迅速執行協議。協商一致決策機制通過的協議草案，由于獲得廣泛支持，在實踐中能夠獲得各國持續的貫徹，因而容易迅速產生新的習慣國際法。廣義而言，協商一致程序不僅在談判普遍接受的條約、決策或者軟法方面更加有效，而且事實上成為一種特定的立法方式。

協商一致決策機制具備上述優點的同時，也存在一些弊端。由于要在不同利益集團之間達成共識，彼此妥協必不可少，因而決議文本措辭時常模糊不清，不利于在實踐中執行。協商一致決策機制必須使所有會員國達成普遍同意，只要有少數會員國堅持寸步不讓，協商就會失敗。因此協商一致決策機制要在會員國不斷協調中進行，容易拖延時間，甚至陷入僵局。這也就是第三次聯合國海洋法會議和烏拉圭回合談判時間漫長的原因之一，也解釋了為什么WTO多哈回合談判自2001年底啟動至今未果。

因此，要消除上述弊端，可以允許國際組織保留多數表決制作為協商一致決策機制失敗后的決策機制，這將有利于維持不同利益集團之間的權力均衡。例如，為了防止少數會員國在協商一致決策機制中阻擾而使談判陷入僵局，第三次聯合國海洋法會議和WTO都規定，一旦協商一致失敗就啟動投票表決制。第三次聯合國海洋法會議程序規則第37條規定，只有在協商一致決策機制的努力窮盡后仍無法達成普遍同意，方可對實質性問題進行投票表決。WTO協議第9條規定，“WTO應該繼續遵循協商一致決策方式……如果無法通過協商一致作出決策，那么對于討論的問題必須投票表決”。這樣可以避免協商一致決策談判陷入僵局，讓少數持反對意見的會員國作出妥協。因為一旦協商一致決策失敗，啟動多數表決制后，沒有任何會員國能夠阻止被多數會員國表決通過的議案。以第三次聯合國海洋法會議談判為例，77國集團在談判中構成了很大影響力，美國、歐洲共同體和日本等是為數甚少的發達大國或集團。如果談判采取單純的多數表決制，77國集團在數量上占據絕對優勢，肯定可以在投票中擊敗數量上占弱勢的大國。相反，如果談判采取單純的協商一致，就可能會因為少數會員國的阻擾而使決議流產。允許多數表決制為最后訴諸手段的協商一致決策機制，既可以避免多數人的暴政，又可以防止少數人濫用否決權，可以平衡不同集團之間的利益。

三、結語

國際組織各種決策機制有利于國際組織的正常運作，促進了國際社會朝著法治化軌道邁進，對于維護國際社會的和平與安全、促進國際社會各領域的合作起到了極其重要的作用。國際社會在缺乏上述各種決策機制的情況下，單憑大國的霸權無法帶來國際社會的長久和平與發展。然而，在肯定國際組織上述各種決策機制的積極作用之際，還必須意識到它們潛在的弊端和缺陷。因此，要更好發揮其作用，一種可行的變革方式在于綜合上述各種不同的決策機制，使其揚長避短，更好地適應國際社會的需要。只有綜合各種決策機制的優點，才能讓國際組織在全球治理中發揮更大作用，促進國際法律秩序的發展，從而最終帶來國際社會的和平與繁榮。

［1］Sabel R．Procedure at international conferences［M］．New York:Cambridge University Press，2006．

［2］Vladimir D．A guide to the practice of international conferences［M］．Washington D C:Carnegie Endowment for International Peace，1945．

［3］Abba E．The new diplomacy，international affairs in the modern age［M］．New York:Random House，1983．

［4］IMF．IMF quotas［EB/OL］．(2011-09-13)［2011-09-29］．http://www．imf．org/external/np/exr/facts/quotas．htm．

［5］IMF．IMF members'quotas and voting power，and IMF board of governors［EB/OL］．(2011-09-10)［2011-09-28］．http://www．imf．org/external/np/sec/memdir/members．htm．

［6］Wikipedia．Consensus decision-making［EB/OL］．(2012-01-28)［2012-02-12］．http://en．wikipedia．org/wiki/Consensus_decision-making．

［7］Daniel V．Will the third conference on the Law of Sea Work according to the consensus rule?［J］．AJIL，1975，69:120．

［8］Jens E．Working methods and procedures in the Third United Nations conference on the Law of Sea［J］．RCADI，1986，199(IV):486．

［9］Barry B．Negotiating by consensus:developments in technique at the United Nations Conference on the Law of the Sea［J］．AJIL，1981，75:326．

［10］Alan B，Christine C．The making of International Law［M］．London:Oxford University Press，2007．

Decision-making mechanism of international organizations

CHEN Hai-ming1，ZHONG Xia2

(1．Department of International Languages，Xiamen University of Technology，Xiamen 361024，Fujian，China;2．School of the Humanities，Xiamen University，Xiamen 361005，Fujian，China)

In order to deepen the understanding of different decision-making mechanisms of international organizations，and to promote the cooperation of international community and the development of international legal system，this paper analyzes，with a comparative method，different categories of voting system and the consensus mechanism，and their respective advantages and disadvantages．The analysis shows that as the voting system contains equality and weighting features，it is good for sovereign principle and can promote efficient cooperation，but may easily lead to confrontation and unequality among the participants while the consensus mechanism can get rid of the former problems but usually take a longer period of time，resulting in deadlock．Therefore，it is better to combine the two in the decision making to avoid the potential disadvantages．

international organization;decision-making mechanism;voting system;consensus principle

D813．3

A

1671-6248(2012)01-0080-05

2011-12-15

教育部人文社會科學研究青年基金項目(10YJC820006);廈門理工學院高層次人才項目(YSK11006R)

陳海明(1975-)，男，江西贛州人，講師，法學博士。