提高政府投資監管效率機制研究

劉 軍

（蘭州市項目投資評審中心，甘肅蘭州 730030）

1 政府投資監管體系的內涵

政府投資項目監管體系是指在市場經濟條件下，政府投資項目監管主體對政府投資建設項目實施監管的一系列制度安排，包括監管法律法規、監管體制和機制、監管內容和程序、監管方式和方法。政府投資項目具有比一般項目更嚴格的管理程序[1]，這主要表現在：要按照國家規定履行報批手續，嚴格執行建設程序；嚴禁擠占、挪用政府投資；嚴禁搞邊勘探、邊設計、邊施工的三邊工程；執行項目評審程序,嚴格把關，以保證基本建設資金不被浪費，提高投資效益。

2 提高政府投資監管效率的必要性和意義

近年來，政府投資監管部門不斷加強政府投資監管工作，在拓展監管范圍、強化隊伍建設、提高政府投資質量等方面取得了明顯的成效，促進了政府投資監管的科學化、精細化。同時也要清醒地認識到，政府投資監管工作發展極不平衡，少數部門和建設單位對政府投資監管工作認識不到位，造成政府投資監管職能弱化或喪失；沒有將政府投融資項目全部納入監管范圍，政府投資監管職能缺位、空位等。這些因素嚴重制約了政府投資監管向科學化、精細化縱深發展，在一定程度上制約了政府投資監管有關各部門職能作用的發揮，影響了公共政策的效應和政府投資的效益。

在現代市場經濟條件下，政府投資與私人投資一樣面臨著巨大的經濟風險、政治及社會風險。國際通行的降低風險的做法是監管，即對以政府為核心的公權部門進行監管[2]，目的是預防權利壟斷，營造公平競爭環境，確保市場價格機制發揮作用，實現公共資源的優化配置。因此，加強政府投資監管是增強國家宏觀調控能力建設的重要內容，是推動經濟社會協調發展的重要舉措。政府投資監管是一項重要的政府公共管理職能[3]。加強政府投資監管是適應當前新型籌（融）資方式紛紛出臺、各級政府投資集中釋放的新情況下，強化政府投資管理的迫切需要；是適應政府投資多元管理結構特點、健全政府投資監管的內在要求；是運用專業技術手段將項目管理和資金管理相互融合，推進政府監管公共投資科學化、精細化的重要手段。加強各職能部門之間的溝通協作，構建全方位、全過程的政府投資監管聯動機制，提高政府投資監管效率勢在必行。

3 政府投資監管存在的問題及其原因分析

經過不斷地改革實踐，政府投資監管正逐步走向制度化軌道，管理規范性逐步增強，投資效率明顯提高。但由于原有投資管理體制、機制的制約，以及監管方式、力度等方面的不完善，政府投資監管還面臨著一些不容忽視和亟待解決的問題，主要表現在以下幾個方面。

3.1 項目前期工作不完善、不充分

項目前期工作主要包括：提出項目建議書、編制可行性研究報告、進行初步設計、施工圖設計和編制工程概預算，以及按照管理權限提請審批立項。這個階段的工作在整個項目建設程序中起著舉足輕重的作用，但在實際工作中，許多項目未進行詳細的前期準備工作，如可行性研究報告流于形式、巖土工程地質勘察欠細致、圖紙設計粗略等，造成項目實施過程中變更工程量大、投資額超概嚴重、施工索賠等問題。在項目建設過程中往往出現隨意更改建設內容、增加建設投資等現象。建設單位在項目的立項等項目的前期工作中，對項目建設的定位、功能、建設內容、建設規模等考慮不周，項目的前期工作不完善。項目單位為爭取到政府投資，把主要精力放在取得立項這一環節上；設計咨詢單位在項目可研報告編制過程中對內容的研究和論證不夠，細節把握不準，導致報告深度不符合要求；政府投資主管部門決策環節把關不嚴，對部分建設目標不明確、技術方案論證不嚴謹、投資測算不準確的項目審批通過。隨著項目的建設實施，又發現當初考慮不周的地方，邊建設邊增加內容。個別建設單位為本單位的利益逃避監管，在項目實施過程中千方百計地擴大投資規模，有時甚至增加附屬工程，造成極大浪費。

3.2 項目審批機制不完善

當前在項目審批上各有關部門自成體系，缺乏一個統一而又明確的審批權限的界定和審批程序的要求，條塊分割，多頭管理，協調約束機制乏力，導致一個項目由多個單位進行審批，建設單位多頭套取資金的現象時有發生。不僅容易造成審批上的隨意性，影響政府投資決策的準確性，迫使有些部門為了爭取項目把大量精力放在“跑項目”上，也容易形成監管上的盲區，不利于對政府投資進行有效監管，甚至產生腐敗行為。

3.3 竣工決算或驗收評價制約機制不完善

由于目前對不及時進行竣工決算的項目缺乏制約機制，一些建設項目建成使用多年，項目竣工驗收仍未完成，給建設期間成本認定、各類資產的劃分及剩余物資的清點帶來難度，致使建設單位的財務決算長期不能真實、完整地反映建設投資狀況，容易掩蓋工程管理上的一些漏洞，不能為政府及時提供信息，從而影響了政府的投資決策。從實際情況看，項目竣工驗收也只是由建設單位組織相關政府部門和參建單位開會、總結、看現場，注重形式，忽視對包括項目概預決算執行情況、資金使用、投資效益進行綜合評估的項目進行評價，不重視對項目開展后評價，不利于對政府投資的控制和全面考核建設成果。

3.4 投資責任約束制度不完善

由于目前還沒有出臺投資決策失誤責任追究的具體規定[4]，有些單位和部門實施項目建設不進行科學論證，一些投資決策者按照自己的價值取向，盲目進行大量投資，導致投資規模失控、投資結構不合理等現象發生。同時，參與政府投資項目的咨詢、評估、設計、施工、監理、建設管理等部門和單位，也沒有納入政府投資責任約束制度中，對這些部門和單位應履行的義務、應達到的工作標準、出問題應負的責任、如何追究責任、追究誰的責任、追究的形式、處理的標準等也沒有制度上的規定。責任約束制度缺失不僅不利于促進政府投資項目的科學決策和規范管理，而且不利于項目管理效能的提高。

3.5 各部門職能交叉，多頭無序監管

由于政府投資監管體系中的各部門行政監管分離，各職能部門出于本部門利益，大多各行其是，多頭管理，有時還相互扯皮，難以形成合力，沒有建立聯動機制。各職能部門制定的相關監管措施，大部分是在部門職能基礎上形成，帶有明顯的部門痕跡，主要表現在：一是各監督部門在實際的監督中表現出各司其職、各自為政，使得部分項目存在重復檢查，監管成果沒有實現共享；二是政府各部門之間的監管工作缺少溝通協調，使得一些項目的監管存在真空，弱化了政府投資項目監管效果；三是各監管部門之間沒有真正建立起一種全過程聯動、有效銜接的監督制衡管理機制，難以對政府投資項目實現有機統一的監管。同時因為監管部門多，彼此協調不夠，各部門為了履行自身的監管職責，分別投入必要的監管資源，部分監管工作重復，造成大量的重復勞動，易出現監督內容重復、監管標準不一致等問題。對投資控制的行政監管，各部門從自己的角度，分別頒布系列文件，履行監管義務。因這些文件分別從各部門發出，缺乏統一協調，于是出現了相互矛盾的情況，也導致監管結論出現分歧的現象發生。

3.6 監管流程不完整

清單計價和現行的工程價款結算管理辦法，要求項目業主須全過程地、連續地進行造價控制工作，才能實現投資目標。作為政府投資監管部門，在新的計價和現行工程價款結算管理辦法下，也需要與監管對象同步，即在項目決策、實施、驗收的周期中，連續地、全程地實施監管，才能有效實現監管職能，達到監管的目的。但目前的政府投資監管由多個部門分別進行，計劃部門從事工程施工前期的預控性監管、財政部門進行了時點性監管、審計部門進行事后的監管，建設部門間接對項目進行監管，沒有形成有機的鏈條。導致部分政府投資監管工作失效。如一項工程變更，業主與承包商在施工過程中，依據工程價款結算行政規定，已經在過程中通過簽證的形式予以確認，形成具有合同效力的法律文件。現行政府投資監管體制，施工過程中的簽證成為政府投資監管部門的盲點。即使事后審計發現存在問題，因合同法高于行政法規，難以對其進行實質性糾正，使政府投資監管失效。

3.7 政府投資項目“投資、建設、管理、使用”四位一體的建設模式的弊端日趨明顯

政府投資項目大部分是重點建設工程，具有很強的專業性、技術性，對工程的質量、工期、造價控制要求很高，在建設過程中需要進行控制的環節很多，當前政府投資項目“投資、建設、管理、使用”四位一體的建設模式存在較多弊端，不利于投資效益的提高。在整個項目建設管理過程中，“一次性業主”對工程建設的管理效果不佳。

4 可資借鑒的經驗

西方市場經濟發達國家普遍認為，政府投資具有資金來源的公共性、采購主體的特定性、采購活動的非商業性，以及社會影響力大的特征[5]。因此，政府投資管理中的公平、誠信、經濟和效率便成為其根本要求，即在政府投資項目的管理過程中要向所有競爭政府工程的投標者提供相同的機會、盡量減少投資項目管理過程中的腐敗機會、以盡可能低的成本在保證質量的前提下實現工程的建設。發達國家政府投資監管具有“事前預防為主，事后審查為輔”的特點[6]：一是嚴格的制度和法律約束，明確各個環節的規程、相關者的權利和義務，避免人為因素干擾。二是實施動態、全過程、全方位的監管，政府部門和立法機關從各自職能出發，對政府投資項目實施動態的、全過程監督。三是公民對于政府投資工程的決策和實施過程都具有知情權、參與權，政府投資工程要接受公民及新聞媒體的監督。四是政府投資主管部門、使用單位、財政部門、立法機關在項目實施過程中具有不同的法定職責，彼此制約，避免權利尋租[7]。

5 提高政府投資監管效率的對策和建議

5.1 建立政府投資監管部門間的聯動機制

為解決政府投資建設項目監管中“政出多門”的問題，消除政府投資監管領域眾多規定之間相互沖突的現象，應規范政府部門職能，明確界定部門分工和權限，理順部門職責關系，切實解決職責交叉和權責脫節問題[7]。健全部門間的協調配合機制，建立健全部門協調制度，涉及多個部門的重點工作和重要事項，明確主辦部門，并切實發揮好牽頭作用，組織協調相關部門共同完成任務；各協作部門要主動配合，按照任務分工積極履行職責。政府投資監管部門之間及時溝通情況，協調處理政府投資監管中遇到的問題。針對各部門之間存在的監管職能分散、功能重疊、各司其職現象，應明確劃分各職能部門工作權限，體現一定的分權與制衡原則；在各監管部門間建立起一種相互聯動、有效銜接的監管機制，在實際的監督管理中加強監管部門之間的銜接和溝通，避免和防止重復檢查；實行監督成果共享，提高監督部門的工作效率，保障政府投資監管體制形成一個完整的聯動系統；從單個政府投資監管這個“點”入手，舉一反三，剖析“麻雀”，促進同類政府投資項目建設這條“線”的整改和防控，再通過“點”、“線”的監管，促進所有政府投資項目這個“面”的整體水平提高；建立“打基礎、管長遠”的長效機制，達到以點促線、以線促面的目的，形成橫向到邊、縱向到底的全覆蓋、全過程的政府投資監管格局。

5.2 建立和完善政府投資監管機制

建立健全“決策科學、投向合理、運作規范、監管嚴格”的政府投資監管機制，使政府投資監管有法可依，有章可循。政府投資的科學決策是加強政府投資監管的核心，要確立以規劃指導項目建設的原則，強調項目與規劃整體的有機銜接，注重規劃對具體項目實施的約束力。同時，要加強重大項目前期研究，著重就項目建設的必要性，項目功能定位與建設規模、規劃選址、建設方案、投資估算及資金籌措、效益評價等方面進行全面論證，并建立政府投資項目儲備庫。公益性重大項目和對經濟、社會、環境有重大影響的項目，還要建立聽證會制度，廣泛聽取公眾意見，提高公眾參與度[8]。要加強政府投資項目的計劃管理，確保投向合理。政府投資項目計劃，應根據政府財力實際、項目建設需要、前期工作情況等進行綜合平衡，按照“量力而行，確保重點”的原則，從投資項目儲備庫中選擇安排建設項目。同時，根據政府職能和公共財政承受能力，政府投資主要應投向基礎性、公益性項目[10]。

5.3 加強統一協調，提高監管機制的系統性

各有關部門要按照國家有關規定，加強審批管理，強化對項目規劃依據、節能評估、項目用地預審、環境影響評價、水土保持方案等條件的審核[9]。有效發揮各方力量，提高政府投資效率，避免政府投資監管部門間的重復勞動。各相關部門各司其職，分兵把守，明確責任，密切配合，探索實行相關政府部門集中受理、一站式審批，提高行政效率，形成“多位一體”的新型監管聯動機制。不符合國家產業政策、發展建設規劃、市場準入標準、產業布局等相關規定以及有關手續不完備的項目，不得開工建設，金融機構不得發放貸款。要堅持審批關口前移，杜絕違法違規建設，嚴格禁止未批先建。

5.4 利用信息平臺構建有關職能部門協同監管政府投資

政府投資監管部門之間應建立聯網的政府投資計劃安排、投資評審、資金到位與使用情況的信息跟蹤系統。大力推進網上審批、電子監察，加快網上審批系統建設步伐，實現網上審批、電子監察，實現行政審批和監察方式的公開化、信息化、規范化、流程化[10]。利用大型數據庫、分布式處理技術、構筑跨平臺的投資管理信息系統環境，提供信息傳遞、事務處理等多項服務，實現項目征集、項目申報、項目審批、項目核準、項目備案、資金安排、投資評審、項目監測、項目稽察的信息化。規范項目建設的業務流程，提高政府投資監管的工作效率和協同管理的能力。通過這些工作，將分散的基礎資料、基礎數據整合起來，提高政府掌握、分析、運行基礎數據的能力，實現對投資信息的定量分析和趨勢分析，通過建立合適的分析模型和方法，為政府投資監管提供全面和連續的數據支持，不斷提升政府投資監管水平，實現監管與服務的科學化、規范化，加速政府投資由粗放管理向精準化管理邁進，進一步促進投資體制改革的深化，進一步促進政府職能轉變，進一步提高政府投資效益和促進可持續發展。

5.5 建立政府投資監管聯席會議制度

實行政府組織、審計機關牽頭協調、相關部門參加的政府投資監管聯席會議制度和定期工作聯系制度[11]，每半年組織召開一次政府投資評審工作專題會議，并形成政府會議紀要下發到相關部門和單位。明確政府投資監管體系各有關部門和有關建設單位在政府投資監管過程中的職責，要求有關部門和單位及時通報項目建設情況和信息，協調政府投資監管有關事項，解決政府投資項目監管過程中存在的問題。定期互通情況、研究問題，做好個案的指導協調和對共性問題的制度規范。必要時，可邀請部分政府業主列席會議，聽取意見和建議，提升監管水平。

5.6 強化政府投資項目的竣工驗收和后評價

政府投資項目建成后，項目業主應當在規定時限內編制完成工程決算和竣工財務決算，報財政部門審批。投資評審部門對政府投資項目概算的執行情況和工程決算、竣工財務決算進行評審。竣工財務決算未經評審，不得辦理工程價款最終結算和竣工驗收。要進一步健全政府投資項目后評價制度。重大政府投資項目在建成交付試用期滿后，投資綜合管理部門或有關行業主管部門應當組織有關專家和機構依據經批準的可行性研究報告等文件，對項目前期工作、實施情況、工程質量、投資效益、環境效益、社會效益等進行評價，并將后評價結論報市政府。開展項目后評估工作是提高項目決策科學化水平，促進投資活動規范化運作，改進項目管理，提高投資效益十分重要的環節。政府要抓緊確立后評估的法律地位，制訂項目后評估實施辦法，以指導政府投資項目后評估工作的組織、協調和管理；要建立后評估計劃、組成后評估小組、現場調查和資料收集、選擇方法和比較分析、撰寫后評估報告、總結反饋；應規范后評估方法，總體上采用定量與定性分析相結合的方法，建立科學分類、管理規范的后評估項目數據庫，加強信息交流與資源共享，逐步形成后評估信息系統，提高后評估對政府投資項目管理的指導作用。

5.7 開展政府投資監管聯動績效評價

政府投資監管聯動績效評價應達到以下幾個目標：一是促進項目資金合理、有效的使用；二是促進項目的后續經營達到預期效果[12]；三是促進項目達到公共服務目標；四是加強權力的制約和監督。政府投資監管聯動績效評價工作要貫穿整個項目生命全周期，具體內容包括項目前期、項目建設期、項目竣工運營期。要結合實際，選擇具有代表性和社會影響力的項目進行政府投資監管聯動績效評價，不斷總結和積累經驗，逐步建立較為完善的政府投資監管聯動績效評價工作體系。進一步優化政府投資監管聯動協調機制，加強公共資金管理，提高政府投資效益。

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