高等學校零基預算編制問題研究

楊 光

零基預算加部門預算的預算管理模式近年來在我國得以推廣，并取得一定成效。但是，該模式在我國高等學校財務預算編制中沒有發揮根本性的作用。不少高校的財務預算編制實際上采用的是一種形式上的零基預算加部門預算的預算編制模式，即：表面上按政府部門預算的程序要求“二上二下”，填表應付了事，學校內部再弄一套所謂校級預算。而校級預算由于預算環境和預算過程中許多不完善因素的存在，沒有從根本上采用零基預算。

一、目前我國高校零基預算編制存在的問題

（一）對零基預算缺乏全面的正確認識

零基預算編制復雜，技術含量高，同時需要耗費大量的人力，因此它的貫徹實施必須取得單位領導的重視和支持。目前我國高校普遍對零基預算的重要性認識不足，缺乏在全校范圍內對零基預算的宣傳與培訓，以至大學相當多的管理人員不知零基預算為何物。此外，零基預算編制復雜，同時要求決策者面對多種方案能夠正確決策。部分管理人員在此壓力下，產生了懶惰心理。

（二）學校年度工作計劃推出過遲

零基預算需要對各種工作計劃進行量化分析，排序論證。因此，學校預算年度工作計劃的制定應與其財務預算編制時間相銜接。在財務預算編制工作開始之前，學校和校內各單位應根據自己在預算年度的工作重點和需要采取的具體措施，具體提出預算年度的工作計劃。按照很多高校的現行做法，預算年度的工作計劃往往在預算年度初才發布執行。學校年度工作計劃推出過遲，會直接影響預算編制工作的正常進行。

（三）預算編制時間倉促

零基預算編制復雜、工作量大，預算編制前需要做大量的調研與論證工作。雖然部門預算的標準周期管理要求從每年的3月份開始下一年度的預算編制工作，但很多大學的部門預算編制工作是從每年的7、8月開始的。部門預算上報財政部門（即“一上”）的時間一般在每年的8月底，從3月到7、8月，長達4個多月預算準備與編制的時間被省略，而剩下的一個多月的時間顯然過分倉促。加之時值暑假，大量必需的基礎數據難以收集，相關的部門和人員難以集中，其結果是預算粗枝大葉，更無項目論證。

（四）部門預算、校級預算分段編制

目前很多大學的部門預算只是一份“概算”，較為詳細的校級預算通常是在部門預算批復（即“二下”）后才開始編制，這時已到預算年度的3、4月份。由于之前的部門預算編制粗糙，學校在編制校級預算時需要與各部門協商預算資金的具體分配。這個過程具體而細碎，往往需要較長的時間。待校級預算下達到校內各單位時，已經進入預算年度的5月份。這時預算年度的經濟業務已發生了1/3強，預算已滯后甚至過時。這樣的預算既失去了嚴肅性，也不利于學校各部門統籌安排年度事業發展計劃，其結果必然會使學校財務管理的有效性降低。同時，部門預算沒有和校級預算成為一體，造成了“預算兩張皮”現象，部門預算最終失去其嚴肅性和指導意義。

二、問題成因分析

預算編制體系是一個有機的整體，既涉及高校內部的方方面面，又涉及高校外部的政策制度和具有相關資金分配職能的政府部門。因此，上述問題的產生，既有內部原因，也有外部原因。

（一）外部原因

1、政策法規配套方面的原因

現行我國《高等學校財務制度》和《高等學校會計制度》分別于1997年、1998年開始實施并沿用至今。該制度在當時的經濟環境下起到了積極的規范指導作用。但是，該制度主要依據當時的《事業單位會計制度》、《事業單位會計準則》制定，在強調會計制度與預算管理的融合，推動高校事業發展方面力度很薄弱，僅僅只做了粗略的嘗試性的要求，已不符合自本世紀初以來市場經濟環境下高校快速發展的要求。

此外，現行高校財務預算按公歷年度編制，與高校按學年度進行日常運作的實際不符。預算編制要求從年初編到本年底，而學校當年9月份收取的學費要一直使用到次年8月底。成本周期與預算執行周期、會計核算周期不相吻合，給高校財務的預算、核算、決算、管理和監督等各個方面均帶來很大的困擾。

2、政府部門協作方面的原因

零基預算編制復雜，技術含量高。目前，政府主管部門對高校零基預算的宣傳與培訓不夠，也沒有提供相關的技術支持。對高校的高層領導即校長書記們，政府主管部門沒有設立相關的職責要求，要求高校的高層領導重視零基預算的實施。如果沒有高校高層領導的重視與支持，零基預算在高校是難以推行的。

要保證高校零基預算編制的有序地進行，還需要相關政府部門工作的協調銜接。如高校預算年度的招生計劃，按目前的做法，均在預算年度的年初才予以下達，完全沒有和高校預算的編制時間相銜接。同樣，部門預算的批復過遲，通常在預算年度已經開始了3個月才批復下來，不利于預算的及時執行。

（二）內部原因

1、全面認識方面的原因

首先，對零基預算編制重要性的認識不足不僅存在于大學的普通教職工和中層管理人員中，也存在于大學的高級管理層中。學校高級管理層沒有認識到零基預算編制是一項復雜而龐大的系統工程，是對現有利益分配格局的重新調整和現有資金管理權利的再分配。由于涉及面廣，關聯性強，敏感度高，學校高級管理層應切實把零基預算編制工作當成學校經濟工作的重心。

其次，學校年度工作計劃推出過遲，部門預算、校級預算分段編制，這種工作時間上的安排均反映出學校對部門預算的要求理解不透徹、重要性認識不足，認為部門預算是上級部門的事，按其格式填好表格上報就行了，以致預算編制時間倉促、預算嚴重滯后。

再次，高校普遍存在對預算管理的宣傳與培訓力度不夠的現象，沒有讓大家特別是管理人員對預算管理的作用和功能有較系統、較深入的了解，導致各部門對未來行動事先進行財務計劃、對資金預先進行分配與控制的能力較差。

2、管理體制方面的原因

首先，零基預算編制是對現有利益分配格局的重新調整和對現有資金管理權利的再分配。在很多大學現行的管理體制下，財務處是大學預算的編制、執行與管理部門。財務處作為大學的一個二級職能部門，在學校政策的制定和資源的分配上沒有控制權，不可能解決學校資源配置中的深層次問題，作為預算管理機構其權威性不足，這樣就造成了學校政策的制定實際上是在財務處主導的預算編制過程之外。財務預算與政策決策不能有效對接，兩者的分離是很多大學預算編制中存在的一個突出問題。預算常常需要不斷調整、疲于應付，造成預算軟約束現象。

其次，零基預算強調在編制項目預算時，必須認真做好調研和論證工作，按成本—效益分析法和輕重緩急的原則對各項目進行分析排序。目前國內不少大學在編制項目支出預算時，因沒有權威論證制度，在成本費用預算中存在一個惡性循環的局面，即：校內各單位支出預算普遍“報大數”，財務處主要精力用于削減經費；各單位“報大數”是為了應對成本費用預算被削減，而預算被削減則是因為可能存在夸大成本。

3、技術力量方面的原因

零基預算編制復雜、技術含量高，同時強調全員參與、落實到基層。這就需要高校擁有一支較高素質的財務預算管理隊伍。目前我國很多高校的財務預算管理隊伍的素質有待提高。這里所說的較高素質，不是指高學歷高職稱，而是更強調熟練掌握零基預算編制與管理的知識，充分了解本單位財務預算編制的相關信息。只有立足于本單位本部門的實際情況，才能把預算編細、編好，使預算具有可行性。

此外，零基預算強調全部收支均須進行細化管理，工作量大。要保障零基預算的落實，提高工作效率，必須運用現代化信息管理技術。目前不少大學的預算編制還停留在手工操作，不能保障零基預算編制工作的落實。

三、完善高等學校零基預算編制體系的建議

針對以上問題，本文在政策配套、機構設置、制度安排、技術支持等方面提出改進建議。

（一）改革現行的相關政策

現行的《高等學校財務制度》和《高等學校會計制度》已不符合自本世紀初以來我國市場經濟環境下高校快速發展的要求。高等學校財務制度和會計制度改革應強調預算管理，尤其是應強調會計制度和預算管理的融合，使預算管理從編制、執行、到控制、評估都能在會計制度上得以體現和制約，從而起到加強高校預算管理的作用。

要保證高校零基預算編制的有序地進行，還需要政府相關部門工作的協調銜接。部門預算批復過遲、招生計劃批復過遲、經費劃撥過遲等問題均會直接影響高校預算管理工作的順利進行。

此外，政府政策部門應對高校現行的按公歷年度編制財務預算，與按學年度進行日常運作的實際不相符合的問題予以重視。成本周期與預算執行周期、會計核算周期不相吻合，給高校財務的預算、核算、決算、管理和監督等各個方面均帶來很大的困擾。

（二）提前預算編制時間

我國高校預算編制比較粗，難以做到精細化，許多項目還沿襲了過去切塊打捆的編制方法，究其原因，是預算編制沒有按零基預算的要求切實做到自下而上，將支出安排細化到具體的單位和項目。在這個問題上，西方發達國家的做法是大幅度提前預算編制的啟動時間，大量的工作和時間都用在進行辦學形勢的預測、年度工作計劃的制定、以及財務部門和其他部門之間的反復充分的磋商上。這樣下來，預算編制可以比較好地反映實際需求和財力支持的結合。這種做法很值得我們借鑒。

零基預算要求預算從最基層的單位開始編制，自下而上，形成一個完整全面的綜合預算，同時要求全部收支均須進行細化管理，強調預算向微觀管理層次延伸。目前很多大學在每年的7、8月份才開始下年度的預算編制工作，編制時間倉促。要做到細化預算編制，達到實際需求與財力支持相結合的目的，必須讓有關各方能夠對預算項目進行充分研究分析，讓財務部門和其他部門能夠充分地磋商。因此，提前預算的準備和編制時間是十分必要的。

（三）設立校級預算機構

零基預算編制復雜，同時涉及到學校的方方面面，需要耗費大量的人力，更重要的是零基預算要求決策者面對多種方案能夠正確決策。按照許多高校的現行做法，學校的預算管理機構是財務處，預算的編制、執行、調整、甚至監督均由學校財務處負責。零基預算需最大程度地利用現有資源，盡可能地促進教學、科研、后勤建設等方面的全面發展。財務處只是大學的一個二級職能部門，不可能解決諸如學科布局、專業設置、人才培養等學校資源配置中的深層次問題。同時，一所大學包含多個學院、研究部門、職能部門等，這些二級單位由于專業方向、管理職能等方面的不同而各具特點，零基預算編制涉及它們工作的方方面面，是一項非常容易引起不同部門因不同的利益和觀點而產生分歧的工作。協調解決職能之間、部門之間的矛盾是預算管理部門的一大職責。僅僅由財務處擔當學校預算管理機構，不但很難形成全校共識，而且會使學校預算這一與全校教學科研等方方面面密切相關的重大活動顯得過于簡單，其權威性不足，影響了預算編制的科學性和預算的約束力。因此，大學設立校級預算管理機構非常必需。

校級預算管理機構應由學校一把手親自掛帥，財務部門牽頭，教學、科研、基建、后勤、人事等相關部門負責人和專家教授參與。該機構是學校的預算編制機構，也是學校預算執行的監督機構，對學校政策的制定和資源的調配有較大的控制權，負責制定學校預算框架、測算預算收支指標、集中審議預算周期中出現的重大問題、監督預算執行等。在學校與各部門進行預算磋商的階段，該機構負責就磋商中出現的重大分歧問題進行論證。總之，通過校級預算管理機構的工作，達到增加學校預算編制的科學性，增強學校各部門和有關專家參與預算管理力度的目的，同時實現預算管理工作中的權力制衡。

（四）建立專家論證制度

零基預算強調在編制項目支出預算時，必須認真做好調研和論證工作，按成本—效益分析法和輕重緩急的原則對各項目進行分析排序。專家論證制度主要用于項目支出論證。近年來，大學的事業發展非常迅速，經濟業務已日趨復雜。新的發展帶來的新現象、新問題也越來越多。很多項目的預算編制專業性很強，需要專業的調研和論證，如果沒有該方面專家教授的權威論證與鑒定，很難達成共識。因此，建立專家論證制度，增強專家教授參與預算管理的力度，是保證零基預算編制科學性的重要途徑之一，也是教授治校的具體體現。

（五）融合部門預算和校級預算

高等學校屬于政府部門預算的基層單位，部門預算要求的數據比較總括，校級預算要求的數據更加具體、更加細密、更加基礎，而只有經過充分的調查分析與認證，建立在基礎數據之上的總額控制數才具有科學性和合理性。更重要的是，部門預算批復后下達的預算控制數是以高校上報的數額為重要依據的，如果上報的數額是不準確的，批復數當然是不準確的，在一個不準確的預算控制數基礎上編制的校級預算當然也是不準確的。因此，高等學校校級預算的編制應與其部門預算相融合。

四、結 論

當今我國高等學校事業發展迅速，經濟業務日趨復雜，資金來源渠道多樣，財務預算編制在學校經濟工作和管理工作中均占重要地位，這些因素客觀上要求大學采用零基預算。零基預算是一種預算編制方法，也是一種思維方式，同時是一種民主理念和實事求是觀念的體現。零基預算在高校的推行過程中確實存在著工作量大、政策支持不力、制度安排欠缺、技術支撐不夠等問題，但高校是各類人才和技術的聚集地，在技術和人力資源方面有著天然的優勢，高校推行零基預算應當是很有意義的。零基預算打破了每年預算數只能升不能降的陳舊觀點，可使學校的各項支出行為得到較有效的規范，是一種有效的高校財務預算編制模式。

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