高校政府采購(gòu)內(nèi)部審計(jì)控制與審計(jì)監(jiān)督初探

劉春靜

政府采購(gòu)是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。它是實(shí)現(xiàn)公共資源優(yōu)化配置的一種機(jī)制。政府采購(gòu)作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物和一種財(cái)政支出管理制度，在西方國(guó)家已有二百多年的歷史。當(dāng)前，作為財(cái)政支出改革重要內(nèi)容的政府采購(gòu)制度已在我國(guó)全面推行。高校所使用的教育經(jīng)費(fèi)是財(cái)政支出的一個(gè)重要組成部分，高校的物資采購(gòu)理應(yīng)遵循政府采購(gòu)制度予以實(shí)施。隨著高校建設(shè)步伐的加快，各項(xiàng)投資越來越大，設(shè)備的更新也在提速，各高校的采購(gòu)量明顯加大，如何有效地使用采購(gòu)資金，杜絕在采購(gòu)活動(dòng)中腐敗現(xiàn)象的滋生，是高校有關(guān)負(fù)責(zé)人及其職能部門的一項(xiàng)重要職責(zé)。

一、高校政府采購(gòu)的現(xiàn)狀

1、采購(gòu)主體多樣，采購(gòu)行為不規(guī)范。目前許多高校都制定了政府采購(gòu)方面的規(guī)章制度，對(duì)采購(gòu)主體也有明確規(guī)定，但由于高校的規(guī)模越來越大，二級(jí)學(xué)院日益增多，在實(shí)際操作過程中往往是各學(xué)院、各處室、甚至各科室都有不同程度的采購(gòu)發(fā)生。還有，大多數(shù)學(xué)校的政府采購(gòu)工作由資產(chǎn)管理部門負(fù)責(zé)，也有由后勤管理處等其他部門負(fù)責(zé)的，沒有設(shè)立獨(dú)立的采購(gòu)和管理機(jī)構(gòu)，造成采購(gòu)主體的多樣，缺乏宏觀調(diào)控，往往會(huì)出現(xiàn)重復(fù)采購(gòu)的情況，造成資源的浪費(fèi)。

2、管理制度不健全

目前從高校采購(gòu)資金的來源來看，各類采購(gòu)均應(yīng)執(zhí)行《政府采購(gòu)法》規(guī)定的采購(gòu)方式、采購(gòu)程序。但在實(shí)際工作中，由于相關(guān)管理制度不夠健全，缺乏嚴(yán)格的操作規(guī)程，致使一些采購(gòu)活動(dòng)不規(guī)范，多數(shù)體現(xiàn)在學(xué)校自行采購(gòu)的項(xiàng)目上。如自行組織的招標(biāo)采購(gòu)項(xiàng)目中，評(píng)標(biāo)委員會(huì)組成人員未建立專家?guī)?，未?shí)行隨機(jī)抽取的方式；委托采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的選擇和資格審查只由職能部門單方面負(fù)責(zé)，存在失控因素；對(duì)于參與投標(biāo)的供應(yīng)商的資格審查和考察不夠，個(gè)別時(shí)候會(huì)出現(xiàn)已經(jīng)中標(biāo)的供應(yīng)商卻不符合資格條件要求的尷尬局面等。政府采購(gòu)活動(dòng)中受長(zhǎng)官意志、行政干擾的現(xiàn)象還時(shí)有發(fā)生。對(duì)采購(gòu)物資的質(zhì)量、價(jià)格、售后服務(wù)不能得以保障，很大程度上影響了政府采購(gòu)的健康運(yùn)行。

3、預(yù)算編制滯后，存在政府采購(gòu)的實(shí)際發(fā)生數(shù)與預(yù)算數(shù)不相符的情況

高校對(duì)所需設(shè)備的供貨期要求非常短，而政府采購(gòu)不是簡(jiǎn)單的一手交錢，一手交貨，需要根據(jù)不同的采購(gòu)規(guī)模和采購(gòu)對(duì)象，編制項(xiàng)目文件、描述采購(gòu)對(duì)象、發(fā)布采購(gòu)信息、選擇合適的供應(yīng)商，采購(gòu)活動(dòng)需要一個(gè)較長(zhǎng)的過程，因而拉長(zhǎng)了采購(gòu)周期，時(shí)間上不能滿足學(xué)校使用設(shè)備的需要。按照政府采購(gòu)的程序，要求把政府采購(gòu)預(yù)算的編制作為一項(xiàng)計(jì)劃外單獨(dú)的內(nèi)容納入財(cái)政支出預(yù)算范疇，而高校的采購(gòu)計(jì)劃往往要根據(jù)當(dāng)年的招生來確立，加上高校采購(gòu)規(guī)模大、組織結(jié)構(gòu)層次多、管理權(quán)限分散、資金來源廣，所需設(shè)備技術(shù)含量高、品種多、時(shí)效性強(qiáng)等特點(diǎn)，很難在最近半年多時(shí)間內(nèi)提供技術(shù)參數(shù)、技術(shù)指標(biāo)和商品質(zhì)量、數(shù)量、價(jià)格準(zhǔn)確的采購(gòu)計(jì)劃，這樣在高校采購(gòu)中不可避免地出現(xiàn)了設(shè)備物資采購(gòu)的實(shí)際數(shù)與年初預(yù)算不相符的情形。

4、監(jiān)督機(jī)制不夠完善，監(jiān)督力度不夠

按照《政府采購(gòu)法》的要求，高校監(jiān)察和審計(jì)部門應(yīng)對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督。就目前的情況看，多數(shù)高校監(jiān)察和審計(jì)部門對(duì)學(xué)校政府采購(gòu)活動(dòng)參與得多，監(jiān)督得少，在制度上和實(shí)際工作中都沒有實(shí)現(xiàn)全程監(jiān)督。如在學(xué)校組織的采購(gòu)招標(biāo)活動(dòng)中，監(jiān)察或?qū)徲?jì)人員只擔(dān)任招標(biāo)會(huì)的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督員，事前事后的相關(guān)工作均不知情，這樣勢(shì)必會(huì)出現(xiàn)采購(gòu)活動(dòng)的失控地帶，容易滋生腐敗問題。

5、政府采購(gòu)合同管理不夠嚴(yán)格，存在采購(gòu)合同條款中設(shè)備規(guī)格、質(zhì)量、性能描述不準(zhǔn)確，違反合同的責(zé)任不明確的現(xiàn)象。有的單位還存在簽訂補(bǔ)充合同時(shí)沒有嚴(yán)格執(zhí)行《政府采購(gòu)法》相應(yīng)條款的規(guī)定的現(xiàn)象。這些問題直接影響采購(gòu)合同的履行，也給后期的驗(yàn)收和審計(jì)帶來難度。

6、存在有關(guān)人員既參加采購(gòu)又參與設(shè)備物資驗(yàn)收工作的現(xiàn)象，違反了《政府采購(gòu)法》中“經(jīng)辦采購(gòu)的人員與負(fù)責(zé)采購(gòu)合同審核、驗(yàn)收人員的職責(zé)權(quán)限應(yīng)當(dāng)明確，并相互分離”的規(guī)定，也嚴(yán)重違反了不相容職務(wù)應(yīng)分工控制的原則。

7、學(xué)校有關(guān)部門負(fù)責(zé)人對(duì)設(shè)備物資驗(yàn)收工作重視不夠，驗(yàn)收人員的組成不夠合理，驗(yàn)收程序不夠規(guī)范。

8、有的設(shè)備采購(gòu)后不計(jì)入固定資產(chǎn)賬目，出現(xiàn)資產(chǎn)管理漏洞，容易造成國(guó)有資產(chǎn)流失。

二、加強(qiáng)高校政府采購(gòu)內(nèi)部控制和審計(jì)監(jiān)督的重要意義

1、有利于消除政府采購(gòu)過程中腐敗行為。

政府采購(gòu)對(duì)象多數(shù)是具有“公共產(chǎn)品”屬性的商品和服務(wù)，有的具有規(guī)模大、數(shù)量多的特點(diǎn)，另外政府采購(gòu)還具有優(yōu)良的支付信用。因此，政府采購(gòu)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中是重要的有效需求。按照“有限理性經(jīng)濟(jì)人”理論，實(shí)施政府采購(gòu)過程中，一些單位或人員可能會(huì)為了小團(tuán)體或個(gè)人的利益而損害國(guó)家和社會(huì)利益。內(nèi)部控制制度可以運(yùn)用授權(quán)批準(zhǔn)、不相容職務(wù)分離、會(huì)計(jì)記錄等方法限制，監(jiān)督一些關(guān)鍵崗位，同時(shí)通過加強(qiáng)審計(jì)力度，以抑制采購(gòu)過程中走后門、吃回扣、假招標(biāo)、擴(kuò)大預(yù)算、高價(jià)圍標(biāo)低價(jià)搶標(biāo)等不正當(dāng)行為的發(fā)生。

2、有利于保證各項(xiàng)權(quán)力之間的相互制約。

高校實(shí)行政府采購(gòu)制度后，政策制定、預(yù)算編制、采購(gòu)方式的確定、資金支付等工作主要集中在少數(shù)幾個(gè)部門，權(quán)力相對(duì)集中。實(shí)踐證明，如果權(quán)力集中而對(duì)權(quán)力又缺乏有效的監(jiān)督、制衡和控制，權(quán)力就成為誘發(fā)腐敗的溫床。如何正確使用權(quán)力、避免公共權(quán)力對(duì)政府采購(gòu)各個(gè)程序的干預(yù)成為政府采購(gòu)工作中的重要一環(huán)。因此，需要加強(qiáng)內(nèi)部控制，使各項(xiàng)權(quán)力得到約束、制衡和監(jiān)督，保證政府采購(gòu)的規(guī)范化、程序化和法制化。

3、有利于提高執(zhí)行力，推進(jìn)政府采購(gòu)規(guī)范化進(jìn)程

建立健全本單位有關(guān)規(guī)章制度是政府采購(gòu)工作規(guī)范運(yùn)行的前提。政府的各項(xiàng)政策或行政規(guī)章的貫徹執(zhí)行有賴于健全的內(nèi)部控制和審計(jì)監(jiān)督來保證，否則，政府采購(gòu)也會(huì)產(chǎn)生“變異”或“走樣”。因此完善政府采購(gòu)的內(nèi)部控制并加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督有利于提高政府采購(gòu)法規(guī)的執(zhí)行力，不斷推進(jìn)高校政府采購(gòu)工作規(guī)范化進(jìn)程。

4、有利于促進(jìn)合理使用資金，防止國(guó)有資產(chǎn)流失

三、加強(qiáng)高校政府采購(gòu)內(nèi)部控制和審計(jì)監(jiān)督的建議

目前，我國(guó)高校政府采購(gòu)還處于探索階段，建立健全內(nèi)部控制制度，強(qiáng)化全程監(jiān)督機(jī)制，對(duì)于促進(jìn)高校政府采購(gòu)的健康發(fā)展和學(xué)校廉政建設(shè)有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。

高校的內(nèi)部控制是指受高校的治理委員會(huì)、管理層、教師或職工影響的為實(shí)現(xiàn)高校目標(biāo)提供合理保證的一個(gè)過程。高校內(nèi)部控制由五個(gè)要素組成，即控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通、監(jiān)控等。其中控制活動(dòng)就是指高校職能部門應(yīng)設(shè)計(jì)好控制政策與程序，以確保采取有效的行動(dòng)實(shí)現(xiàn)組織的目標(biāo)；信息與溝通是指高校職能部門應(yīng)根據(jù)戰(zhàn)略和發(fā)展需要設(shè)計(jì)信息內(nèi)容和溝通渠道，以便各管理層能及時(shí)根據(jù)提供的信息進(jìn)行指導(dǎo)、管理與控制；監(jiān)控是指整個(gè)系統(tǒng)都必須進(jìn)行監(jiān)控并不斷完善與修訂，以便其能適應(yīng)動(dòng)態(tài)環(huán)境的變化。具體到政府采購(gòu)的內(nèi)部控制和審計(jì)應(yīng)注意做好以下工作：

1、建立健全高校內(nèi)部政府采購(gòu)管理制度。

高等學(xué)校應(yīng)加強(qiáng)政府采購(gòu)內(nèi)部管理制度的建設(shè)，及時(shí)根據(jù)新的政府采購(gòu)的法律、法規(guī)制定一些相應(yīng)的內(nèi)部控制制度，規(guī)范高校內(nèi)部政府采購(gòu)行為，具體措施有：(1)明確崗位責(zé)任制。在制度建設(shè)方面，應(yīng)明確高校內(nèi)部政府采購(gòu)工作的具體分工，明確采購(gòu)人員和采購(gòu)項(xiàng)目使用人的權(quán)利和責(zé)任，針對(duì)采購(gòu)各環(huán)節(jié)的特點(diǎn)及容易出現(xiàn)問題的關(guān)鍵點(diǎn)，制定相應(yīng)的條款，并堅(jiān)持先審計(jì)后付款的原則，在條款中明確規(guī)定未經(jīng)審計(jì)的重要物資采購(gòu)項(xiàng)目，財(cái)務(wù)部門不得支付任何款項(xiàng)，以保證學(xué)校和設(shè)備使用人的利益。(2)制定和完善政府采購(gòu)的預(yù)算管理制度。高校只有完善預(yù)算管理制度，做好政府采購(gòu)的計(jì)劃管理和預(yù)算管理，才能不斷適應(yīng)政府采購(gòu)工作的需要，提高物資采購(gòu)的及時(shí)性，保證學(xué)校教學(xué)、科研和行政辦公的需要。(3)完善自行采購(gòu)的相關(guān)制度。由于高校政府采購(gòu)具有采購(gòu)量大、品種多、專業(yè)性強(qiáng)等特點(diǎn)，各級(jí)政府采購(gòu)主管部門往往授予高校較多的采購(gòu)自主權(quán)，因此，高校應(yīng)依法完善有關(guān)自行采購(gòu)的規(guī)章制度，進(jìn)一步規(guī)范政府采購(gòu)行為，維護(hù)學(xué)校的利益。

2、不斷完善高校政府采購(gòu)監(jiān)督制約機(jī)制

高校政府采購(gòu)活動(dòng)是一個(gè)非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程，規(guī)模大，涉及面廣，需要一整套有效地內(nèi)部控制機(jī)制來管理和協(xié)調(diào)，因此，學(xué)校應(yīng)結(jié)合采購(gòu)活動(dòng)實(shí)際，制定相關(guān)監(jiān)督制度，對(duì)學(xué)校職能部門以不同采購(gòu)方式組織的采購(gòu)活動(dòng)實(shí)施全程監(jiān)控。如制定政府采購(gòu)監(jiān)察工作規(guī)定、政府采購(gòu)審計(jì)工作規(guī)定等。有了規(guī)范的控制制度，并注意嚴(yán)格推行，就能實(shí)現(xiàn)以制度管理人、以制度管理采購(gòu)行為，使各項(xiàng)監(jiān)督工作有法可依、有章可循。

3、加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，提高政府采購(gòu)效益

政府采購(gòu)內(nèi)部審計(jì)制度是高校政府采購(gòu)內(nèi)部控制的重要組成部分。學(xué)校內(nèi)部審計(jì)部門在對(duì)政府采購(gòu)進(jìn)行監(jiān)督時(shí)，可以從以下幾個(gè)方面入手：

（1）審查政府采購(gòu)預(yù)算的合法性。政府采購(gòu)預(yù)算是部門預(yù)算的組成部分，它的編制和確認(rèn)要遵循一定的程序并辦理一定手續(xù)。根據(jù)部門預(yù)算的編制要求，主管部門批復(fù)部門預(yù)算時(shí)含部門（單位）政府采購(gòu)預(yù)算。因此必須審查政府采購(gòu)預(yù)算的上報(bào)、采購(gòu)預(yù)算的批復(fù)、臨時(shí)預(yù)算的追加等環(huán)節(jié)。審查政府采購(gòu)預(yù)算的形成是否規(guī)范時(shí)，重點(diǎn)要審查預(yù)算過程中有無(wú)任意追加或消減現(xiàn)象以及預(yù)算的追加或消減是否遵照規(guī)定的審批程序辦理。

（2）審查政府采購(gòu)內(nèi)部控制制度的健全和執(zhí)行情況。首先審查政府采購(gòu)內(nèi)部控制制度的建立健全情況，然后根據(jù)不同的采購(gòu)方式，采取符合性測(cè)試和實(shí)質(zhì)性測(cè)試相結(jié)合的審計(jì)程序，對(duì)內(nèi)部控制制度的遵循情況進(jìn)行檢查。通過政府采購(gòu)內(nèi)控制度的評(píng)審，可以為深入開展政府采購(gòu)審計(jì)確定重點(diǎn)和范圍，節(jié)約審計(jì)成本，提高審計(jì)工作質(zhì)量和效率。

（3）審查政府采購(gòu)計(jì)劃的合理性。政府采購(gòu)計(jì)劃是根據(jù)政府采購(gòu)預(yù)算編制的，它是政府采購(gòu)預(yù)算的具體實(shí)施方案，也是年度政府采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行和考核的依據(jù)。審查時(shí)要看學(xué)校負(fù)責(zé)政府采購(gòu)的職能部門是否按法律規(guī)定履行自己的職責(zé)，使用單位提出的采購(gòu)需求是否必要，是否符合預(yù)算和政府采購(gòu)計(jì)劃，預(yù)算的數(shù)字是否有依據(jù)，政府采購(gòu)資金的籌集是否合法合規(guī)并及時(shí)足額到位，有無(wú)擅自擴(kuò)大采購(gòu)規(guī)模、挪用其他資金，截留轉(zhuǎn)移等問題。

（4）審查招投標(biāo)過程的合法性。審查招投標(biāo)活動(dòng)，主要目的是遏制招投標(biāo)過程中的違法行為，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，保護(hù)社會(huì)公共利益和政府采購(gòu)當(dāng)事人的合法權(quán)益。審計(jì)時(shí)，應(yīng)注意投標(biāo)者之間是否相互約定，一致抬高或壓低投標(biāo)報(bào)價(jià)，或在招標(biāo)項(xiàng)目中輪流以高價(jià)或低價(jià)位中標(biāo)；投標(biāo)者是否先進(jìn)行內(nèi)部競(jìng)價(jià)，內(nèi)定中標(biāo)人，然后再參與投標(biāo)；投標(biāo)者在公開開標(biāo)前，有無(wú)開啟標(biāo)書，并將投標(biāo)情況預(yù)先告知其他投標(biāo)者，或者協(xié)助投標(biāo)者撤換標(biāo)書，更改報(bào)價(jià)的行為；招標(biāo)者是否與投標(biāo)者商定，壓低標(biāo)價(jià)或抬高標(biāo)價(jià)，中標(biāo)后再給投標(biāo)者或招標(biāo)者額外補(bǔ)償；有無(wú)招標(biāo)者預(yù)先內(nèi)定中標(biāo)者或向投標(biāo)者泄露標(biāo)底等違規(guī)行為。審查時(shí)，對(duì)于小團(tuán)體利益、地方保護(hù)主義、人情關(guān)系等問題要特別予以關(guān)注。

（5）審查政府采購(gòu)形式和方式，檢查采購(gòu)部門有無(wú)隨意采購(gòu)，擅自擴(kuò)大范圍、提高標(biāo)準(zhǔn)，有無(wú)規(guī)避政府采購(gòu)監(jiān)管的問題；政府采購(gòu)方式的選擇是否符合法律規(guī)定，是否貫徹了以公開招標(biāo)作為政府采購(gòu)的主要方式，采用非公開招標(biāo)方式的理由是否充分等問題。對(duì)于學(xué)校委托采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行采購(gòu)的項(xiàng)目也應(yīng)作為檢查的范圍。審計(jì)部門要與監(jiān)察部門互相配合，參與采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的選擇和資格審查工作，并全程跟蹤其采購(gòu)活動(dòng)，包括評(píng)審專家的抽取、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)的確定及專家投票的統(tǒng)計(jì)等。

（6）審查政府采購(gòu)程序、審查政府采購(gòu)資金的來源和使用情況。應(yīng)分別公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢價(jià)、單一來源采購(gòu)等不同方式的法定程序進(jìn)行審查；審查各類專項(xiàng)資金是否做到了?？顚Ｓ谩?/p>

（7）審查政府采購(gòu)合同的訂立和履行情況。要審查政府采購(gòu)合同的合法性、合規(guī)性；審查政府采購(gòu)合同條款和內(nèi)容是否完整、明確、具體，意思表達(dá)是否清楚準(zhǔn)確；審查政府采購(gòu)合同履行情況等。

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