社會政策視角下我國農村殘疾人養老保障問題研究

崔 煒 周 悅

（1.民政部社會福利中心調研部，北京 100053；2.北京師范大學管理學院，北京 100875）

第六次全國人口普查數據顯示，截至2010年11月1日，我國60歲以上的老年人達1.78億，占總人口的13.26%，其中65歲以上老年人為1.19億，占總人口的8.87%。預計2020年，我國農村老齡化水平將提前突破20%，比城鎮高5個百分點。農村老齡化超前于城鎮的情形隨著農村勞動力向城市轉移而加劇，農村老人不斷增多，高齡和失能、失智、殘疾老年人大量增加，農村殘疾人的養老保障問題成為我們面臨的重要課題。

一、我國農村殘疾人養老發展現狀闡述

（一）農村殘疾人養老問題特殊而且難度巨大

我國8300萬殘疾人中有6225萬生活在農村，老年殘疾人群體是特殊的弱勢群體。農村殘疾人養老問題具有特殊性：一是老年殘疾人年老體弱，有的生活不能自理，收入低，生活困難，不少人在貧困線上徘徊，老年殘疾人及其家庭背負著沉重的包袱；二是他們年齡比較大，行動不方便，除了殘疾的困擾，還受其他老年病的襲擾，需要得到更多的治療和照顧。由于看病和康復花費較大，家人還要花費時間和精力照顧老年殘疾人，生活壓力巨大，因病致貧情況嚴重；三是老年殘疾人內心比較脆弱，承受能力也大大下降，他們的子女大多在工作，陪伴他們的時間少，或者根本沒有子女照料，他們的老伴大多也年老多病或者已經過世，不能很好地陪伴他們；四是受我國傳統城鄉二元經濟等因素的影響，不同殘疾類型、不同殘疾程度、不同年齡段的殘疾人享有的保障與服務水平并不均衡，農村殘疾人受到養老服務保障更是少之又少。因此，我們要認真研究他們的生存狀況，給予他們足夠的社會幫助和政策支持，從根本上解決農村殘疾人老有所養的問題。

（二）老年殘疾人托養服務體系框架初步搭建

新修訂的殘疾人保障法首次在法律層面上明確殘疾人托養和托養機構的概念，并歷史性地提出建立殘疾人護理補貼制度。為了加強護理機構建設，滿足高齡、失能老年人的獨特需求，從2006年起，民政部委托中國老齡事業發展基金會在全國開展“愛心護理工程”試點工作，新建和改擴建一批示范性老年愛心護理院，為“三無”老人和生活不能自理的低收入老年人，提供生活照料、護理康復、精神慰藉、臨終關懷等長期照料服務。2007年廣州全國殘疾人托養服務工作會議全面啟動殘疾人托養服務工作。2009年中央財政開始投入6億專項資金，實施殘疾人托養服務“陽光家園計劃”項目，推動各地殘疾人托養服務政府補貼機制的逐步形成；殘疾人托養服務基礎設施建設開始納入各級人民政府規劃，以居家托養為基礎、日間照料為主體、機構托養為骨干的殘疾人托養服務體系框架初具雛形。殘疾人托養服務財政補貼和基礎設施建設政府投資制度的建立和殘疾人托養服務體系框架的初步搭建，為“十二五”殘疾人托養服務工作持續健康發展奠定了良好的基礎。

（三）新農保政策有效覆蓋農村殘疾人群體

據統計，全國新農保試點地區殘疾人參保率為73%，低于全國78%的水平。雖然重度殘疾人參保率超過98%，但非重度殘疾人參保率僅有68.2%。國務院日前決定加快推進城鄉居民養老保障制度體系建設，對殘疾人參保按照一般制度安排與專項制度安排相結合的原則，要求地方人民政府對城鄉重度殘疾人等繳費困難群體代繳部分或全部最低標準養老保險費。目前全國超過一半的省份統一要求對試點地區重度殘疾人代繳全部最低標準養老保險費，近85%的試點縣（市、區、旗）給予重度殘疾人最低標準養老保險費全額代繳。一些省市將殘疾人參保優惠政策延伸至全部殘疾人，個別地區適當提高殘疾人領取養老金標準，提前對重度殘疾人發放養老金。這些有益探索對進一步健全完善殘疾人參加兩項制度試點的政策措施產生了積極影響。2011年將新農保試點覆蓋地區范圍提高到60%，同步推進城鎮居民養老保險試點，2012年兩項試點將實現制度性全覆蓋。

（四）農村殘疾人養老保障服務水平有待提升

殘疾人是社會群體中特殊的弱勢群體,農村老年殘疾人由于自然衰老帶來的身體器官功能退化、殘疾帶來的身心障礙以及農村相對于城市的環境劣勢,都使得他們在日常生活、社會參與等方面遇到一系列不同于常人的困難，對養老的長期照料和專業護理需求急劇增加，在家庭的養老功能日益弱化和護理功能明顯不足的情況下，越來越迫切需要社會相關功能的支持和協助。這就迫切要求我們加快農村養老服務事業發展，有效保障農村殘疾人在內的老年人的養老服務需求。做好他們的養老保障工作,關系到殘疾人的生存權、發展權和參與權。農村殘疾人養老保障是構建覆蓋城鄉居民的社會保障體系的重要組成部分，是實現社會公平正義、建設穩定和諧社會的重要基礎。

二、我國農村殘疾人養老保障面臨的主要挑戰

（一）農村殘疾人養老保障的規劃與政策問題

缺乏農村殘疾人養老服務體系的規劃與相關政策是解決農村老有所養問題的重要癥結。盡管政府出臺了許多支持養老服務事業發展的政策，但由于社會養老事業涉及諸多方面，各類法規、政策之間銜接不夠順暢，各個部門間協調還存在問題，養老服務政策還難以形成合力，加之農村殘疾人的特殊性，農村殘疾人養老服務事業發展缺乏整體規劃，服務供給與需求嚴重失衡，農村養老機構的建設與發展比較薄弱，這導致了老年事業發展遲緩，老年服務質量低、結構不合理，養老服務問題的重要性、緊迫性以及潛在的經濟社會發展影響越來越大。因此，如何發揮政府主導作用，逐步構建城鄉一體的適度普惠的老年社會保障體系；依托社區資源，全面構建與居家養老需求相適應的養老服務體系；發動社會力量，建立健全以養老機構為骨干的老年福利服務體系，成為擺在我們面前非常關鍵、緊迫的問題。

（二）農村殘疾人養老保障的投入與機制問題

一方面，養老服務業是一個初期投入較大、服務成本較高、投資回報周期較長、經營風險較大的行業。經營風險主要體現在入住率低、入住老人的收費風險以及老人的意外傷害風險。同時，目前還存在多方面問題，比如養老機構建設的融資擔保問題、土地無法抵押的問題、法律保障滯后的問題、醫療保險的資格問題等。只有給予養老機構的建設以及運營提供比較完善和靈活的資金和政策支持，才能為包括農村殘疾人在內的全體老人提供硬件支持和生活載體。另一方面，農村殘疾人貧困狀況復雜多樣，參保繳費能力參差不齊，殘疾人整體平均壽命及不同類別、不同等級殘疾人平均壽命與社會平均壽命間也客觀存在著一定的差距，因此，需要深入研究探索殘疾人的社會保障機制，具體情況具體分析，提出切實可行的政策建議。

（三）農村殘疾人養老保障的規范與標準問題

農村殘疾人養老保障缺乏規范化的管理，主要體現在專業護理隊伍建設薄弱和行業監管缺位兩方面。專業隊伍素質不高、缺乏統一管理培訓是導致農村老年殘疾人享受不到良好的養老服務的重要原因；同時，農村社會養老機構缺乏必要的制度約束。當前政府部門對養老機構的管理缺乏有效的監管管理，對服務者缺乏具體的執業資格標準和服務質量標準的考核，因此，無法對農村養老服務機構展開有效監督，研究社會養老服務體系的規范與標準問題意義非常重大。

（四）農村殘疾人養老保障的人才與執行問題

農村殘疾人的養老保障政策作為一項制度性安排的政策性強、涉及面廣，養老服務政策逐步覆蓋到全國農村地區，長期持續執行下去。既要有宏觀的政策制度設計，又要有細致的操作流程規范，具體落實到每個參與工作人員身上。而有些基層殘聯組織工作力量還很薄弱，對農村殘疾人底數不清、情況不明，做好殘疾人參保工作迫切需要提升隊伍建設水平。因此，為農村殘疾人服務的各級干部要認真學習領會各項政策措施，鍛造一支政策理論水平較高、工作作風扎實和具有為殘疾人辦事的能力和經驗的服務隊伍，為廣大殘疾人謀求福利和實惠。

三、完善我國農村殘疾人養老保障的路徑選擇

（一）以發展規劃為龍頭，引領農村殘疾人養老服務事業發展

規劃是龍頭，引領農村殘疾人養老服務事業發展就要貫徹落實國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要的要求?！吨袊鴼埣踩耸聵I“十二五”發展綱要》提出：按照“政府主導、社會參與，國家扶持、市場推動，統籌兼顧、分類指導，立足基層、面向群眾”的要求，健全殘疾人社會保障體系和服務體系，使殘疾人基本生活、醫療、康復、教育、就業、文化體育等基本需求得到制度性保障，促進殘疾人狀況改善和全面發展，為殘疾人平等參與社會生活創造更好的環境和條件。民政部會同國家發展改革委、全國老齡辦制定了《社會養老服務體系建設規劃（2011－2015年）》。規劃將在明確社會養老服務體系內涵和功能定位的基礎上，堅持統籌規劃、分級負責、政府主導、多方參與、因地制宜、突出重點、深化改革、持續發展的原則，部署安排“十二五”時期的養老服務體系建設。按照規劃提出的目標，到2015年，我國將基本形成制度完善、組織健全、規模適度、運營良好、服務優良、監管到位、可持續發展的社會養老服務體系；每千名老年人擁有養老床位數達到30張；居家養老和社區養老服務網絡基本健全。規劃還將明確“十二五”期間社會養老服務體系建設的具體任務、建設方式和運行機制，并提出資金籌措方式和其他保障措施。

（二）以人才隊伍為支撐，提高農村殘疾人養老保障服務水平

建立完善農村殘疾人養老服務體系，必須加強專業人才隊伍建設，努力提高管理和服務水平。一是逐步把殘疾人托養服務崗位納入國家標準職種范圍，實施殘疾人托養服務從業人員持證上崗制度，通過實行職業資格制度、加強培訓上崗、引入專業社會工作者等措施，使助殘養老服務隊伍的素質不斷提高，有計劃、有步驟地將養老護理人員納入職業資格制度。要實行技術等級管理認證制度，制定崗位專業標準和操作規范，加強對助殘養老服務質量的監督檢查。二是建立社會工作者制度。鼓勵和支持現有從業人員參加助理社會工作師、社會工作師職業水平考試，大力引進專業社會工作者和高等院校社工專業畢業生，設置開發社會工作崗位，研究專業社會工作者介入助殘養老服務的辦法和具體措施，培養和造就一批具有較高養老服務技能的社會工作者，提高養老服務人才隊伍的專業化水平；三是大力倡導志愿者服務。通過倡議、發動、引導志愿活動以及建立“義工銀行”、“勞務儲蓄”等方式，動員各類人群參與農村助殘為老服務，鼓勵低齡和健康老人為高齡殘疾老人服務，提倡鄰里互助。逐步建立志愿者注冊、培訓和服務評估制度，大力加強志愿者隊伍建設，實現養老服務志愿服務活動的制度化、規范化、常態化。

（三）以政策激勵為導向，破解農村殘疾人養老事業發展瓶頸

破解農村殘疾人養老事業發展瓶頸，要重視通過政策引導和資金扶持等方式，鼓勵社會力量進入農村殘疾人養老服務領域。一是運用優惠政策扶持民辦養老機構的發展。在規劃、建設、稅費減免、用地、用水、用電等方面制定和出臺一系列扶持激勵政策，鼓勵和支持企事業單位、社會團體和個人等社會力量投資興辦養老機構，極大地促進民辦養老機構的發展；二是探索實施公建民營。近年來，在養老服務社會化的過程中，部分地區進行了由社會力量管理運營國辦老年福利機構的探索，這是社會力量管理和運作政府興建的福利機構的一種有益的嘗試，在現實中取得了一定的效果，為養老服務事業發展注入生機和活力。三是實施民辦公助。近年來，一些地方對民辦養老機構實施民辦公助，即對于處在建設階段的民辦養老機構，按照規模、投資額等指標，給予相應的資助；對于正式開業的民辦養老機構，按床位數和實際收養人數給予一定的運營補貼，扶持民辦養老機構的發展。四是建立政府購買服務制度。針對人口老齡化進程中出現的家庭日益小型化的特點，北京、上海、南京、杭州、鄭州等城市，針對經濟困難老人、高齡老人、病殘老人、獨居老人、生活半自理和不能自理老人等，探索建立了政府購買服務制度，采取資金保障和服務保障相結合的方式，以提供補貼、發放服務券等形式，購買社區養老機構、養老服務中介組織的服務，為老年人提供生活照料、家政料理、精神慰藉、老年維權、信息咨詢等服務。

（四）以資金投入為保障，確保農村殘疾人養老保障穩步推進

農村殘疾人養老保障的持續穩定發展必須有持續穩定的投入機制作為保障。首先，無論是機構建設，還是運行保障、服務補貼都要依靠各級財政，爭取建立與養老服務體系相匹配的財政資金保障機制。完善“三無”和“五保”以及殘疾老人政府供養制度，保障他們的基本生活水平不低于當地居民平均生活水平。逐步推動在省級層面建立起統一的高齡補貼制度；其次，政府通過推動養老服務事業發展，建立以居家養老為基礎、社區養老為依托、機構養老為補充的養老服務體系，為老年人提供生活照料、醫療康復、長期護理、精神慰藉等一系列服務，滿足老年人需求。由于殘疾人托養服務涵蓋的內容較廣，還承擔著輔助性勞動就業等任務，也可以在這些領域建立相對穩定的資金支持渠道。殘疾人就業保障金在促進托養服務、職業康復、輔助性就業、就業訓練、技能培訓等方面也要發揮積極的作用；最后，在爭取政府投入的同時，要努力吸引社會力量和各種慈善資金的支持、積極拓展和開辟殘疾人輔助性勞動產品的市場，還可以根據殘疾人家庭的實際情況采取有償或低償服務等措施，多渠道解決殘疾人托養服務資金保障問題。以政府購買服務的方式，經評估照料等級為輕度、中度、重度的農村殘疾老年人，可申請獲得居家養老服務補貼，為老年人提供多種方式的養老服務，以滿足老年人在生活照料、家政服務、康復護理等方面的基本生活服務需求。

（五）以輔具研發為載體，積極保障農村殘疾人基本康復需求

提高養老保障水平的一個重要途徑是重視保障殘疾人的基本康復需求?！笆晃濉逼陂g，國家不斷加強輔助器具行業管理，理清行業發展思路，先后頒布實施了《假肢和矯形器（輔助器具）生產裝配企業資格認定辦法》和《假肢與矯形器（輔助器具）制作師執業資格注冊辦法》，從市場準入條件、生產、銷售、裝配等各個環節規范康復輔具行業發展。同時，制定了《中國康復輔助器具基本產品指導價格目錄》，出臺了《中國假肢矯形器行業自律公約》，引導行業走向良性競爭。將殘障人配置輔助器具納入醫療保險支付體系是經濟發展、社會進步的體現和必然要求。國際上人均GDP達到1000美元的國家，基本上都已將輔助器具配置納入了國家醫療保障支付體系。我國是聯合國《殘疾人權利公約》締約國，將輔助器具配置納入醫保是發展的必然趨勢，這樣可以有效滿足殘疾人和老年人輔助器具配置與服務需求，提高他們的生活質量，促進社會和諧穩定，促進社會文明進步。強大的經濟基礎和優越的政治制度也為將配置輔助器具納入醫保提供堅實保障。將輔助器具配置納入醫保符合保障民生的需要，是鞏固和諧社會建設的需要。

（六）以醫療救助為抓手，努力解決農村殘疾人因病致貧問題

保障農村殘疾老年人的基本醫療衛生服務，要以醫療救助為抓手，認真做好農村貧困老年人的醫療救助工作。2003年，民政部、衛生部、財政部聯合下發了《關于實施農村醫療救助的意見》（民發〔2003〕158號），開始建立農村醫療救助制度，并對農村醫療救助的對象、范圍、程序、資金籌集與管理等均作了具體的規定，將包括農村殘疾老年人在內的農村貧困人口納入醫療救助范圍。為做好農村貧困老年人的醫療救助工作，民政部門通過多層次、多形式保障其健康權益：一是資助參加當地新型農村合作醫療，并幫助解決新型農村合作醫療的起付線和自付費用，使其能夠享受新農合的補償。二是對因患大病、經新型農村合作醫療報銷后個人負擔部分仍然較重、影響家庭基本生活的，再及時給予救助。三是通過臨時救助，對難以自負醫療費用的特殊貧困群眾給予臨時性幫助。四是發揮慈善事業的作用，廣泛動員社會力量，通過社會捐助、幫扶和醫療機構適當減免費用等多種渠道，幫助農村殘疾老年人緩解醫療難問題。

總之，農村殘疾人養老保障任重道遠，需要政府、社會、企業以及每個人的共同努力，讓每一位殘疾老年人老有所養、老有所醫、老有所教、老有所學、老有所樂、老有所為。