全球可持續治理能走多遠

全球可持續治理能走多遠

雖然“里約+20”峰會所做的一些頂層設計，或能暫時彌合部分“碎片化”，使沖突在一定程度上向合作、協同轉變，但可持續治理顯然仍整體處在“碎片化”之中，未來的路并不好走。

“里約+20”峰會落下帷幕，作為繼1992年聯合國環境與發展大會及2002年南非約翰內斯堡可持續發展世界首腦會議之后全球可持續治理領域最重要的一次大會，似乎取得了令人滿意的結果——不僅通過了最終成果文件《我們期望的未來》，而且決定設立全球可持續發展目標，推出了一系列實際行動計劃包括資金承諾、發展綠色經濟、確定超越GDP的國家福利評價指標，還建立了高級別論壇來監督履約情況，同時決定加強聯合國環境規劃署的功能。成果固然可喜，然而一些發達國家首腦的集體缺席，不免讓人擔心全球可持續治理在未來10年能走多遠。

三項核心指標都未達標

可持續發展是當前國際社會保護環境、提高資源利用水平的框架思想，1992年里約峰會設計出了《21世紀議程》路線圖，2002年約翰內斯堡峰會進一步確立實施目標，并在多數項目上確定了行動時間表，包括消除貧困、生物多樣性保護、下一代人資源保護戰略等。然而2008年以來全球各國應對金融危機的經濟刺激計劃表明，世界并未走上這條路，至少進展速度、深度跟計劃的要求差得遠。著名的綠色經濟學家杰弗里·薩克斯認為《21世紀議程》提出的三項核心指標：氣候變化、生物多樣性及防治荒漠化，經過這20年都未達標。

全球可持續治理績效不佳的根源在哪里？許多學者認為，現行的政治經濟框架的核心訴求依然是經濟增長和獲取物質財富，大多數國家還處在環境庫茨涅茨曲線的前端，即資本增值、經濟增長和財富獲取的路徑依然是大量要素投入，這就使得環境損害和資源消耗成為常態。這種說法在解釋國家的狀況時雖然一般說得過去，但顯然不足以解釋世界各國經濟目前的“向底部沖擊”，更不足以解釋國際貨幣基金組織總裁拉加德所說的“經濟危機、環境危機和社會危機正以錯綜復雜方式相互催生和放大”的問題。

“碎片化”引致績效低下

其實，可持續治理作為全球治理的關鍵領域，引致全球治理失效的一般原因同樣適用于它。當前全球治理與以前相比，最大的不同在于以下三大特點：各種問題相互貫穿、相互滲透，比如水循環、能源安全、糧食安全和氣候變化有著錯綜復雜的內在關聯，試圖解決其中任何一個問題都可能對其他問題造成嚴重影響；政府、市場和非政府組織等諸多行為主體之間存在著多重關系的緊張，需要全新的領導框架來協調；適宜一個地區、一個問題領域的治理模式，并不適宜其他地區和問題領域，而“全球思考、地區行動”，解決方案一定會多樣化、復雜化。這三大特點說明了全球治理包括可持續治理的“碎片化”（fragmentation），而“碎片化”引發了三大沖突：主體沖突、制度沖突和規范沖突，導致可持續治理績效低下。

主體沖突，指多樣化的利益攸關者圍繞可持續發展的機制框架和政策工具，進行或明或暗的利益博弈。發達國家和發展中國家、企業和非政府組織、公眾和政府之間過度博弈，責任主體缺失，現有國際體制未能有效表達弱者的權利……都使得“搭便車”常常成為各方不約而同的選擇，即使最應該承擔責任的主要大國也不例外，"全球行動"最終流于空想。

制度沖突，指不同問題領域的制度或者同一問題領域的不同制度，存在相互否定、矛盾、抵消的情況；圍繞同一問題有著不同甚至相反的制度安排，或者對核心制度缺乏關聯性的支撐。以基因保護為例，《生物多樣性公約》和WTO知識產權貿易協議是兩大主要機制，前者要求簽約國尊重生物基因資源占有主權，而后者聚焦于基因使用過程中的知識產權保護，由于關鍵條款的分歧，一些國家放棄了對《生物多樣性公約》的支持。再如應對氣候變化，溫室氣體減排與貿易、航海、航空都有關系，然而無論世貿組織、國際民航組織和海事組織都未在削減溫室氣體方面與《京都議定書》形成銜接和關聯。

規范沖突，指利益攸關者在可持續治理過程中各自堅持不同規范，而這些規范存在或明或暗的矛盾。比如，歐盟堅持可持續治理的目標導向，承擔先鋒角色，美國基于利益和權勢的考量成為拖后腿者，而發展中國家強調“發展優先”和“共同但有區別的責任”。規范間的沖突使得有效治理架構的搭建難以成為可能。

頂層設計尚未納入關鍵要素

針對“碎片化”，頂層設計成為必然的戰略選擇。其實無論1992年里約峰會、2002年約翰內斯堡峰會，還是剛剛結束的“里約+20”峰會都是頂層設計之路上的坐標。它們雖然分別設計了道路、目標、機制框架、議題、政策工具和資金安排，但遺憾的是似乎都沒有將主體、制度和規范要素納入。

目前，日益多樣化和博弈過度的利益攸關各方，仍然沒有意識到相互間的傾聽和平等協商比任何時候都更為急迫。傳統西方大國和掌握話語權的非政府組織、跨國公司，并沒有做好承擔責任的準備，有的甚至試圖從全球治理中撤退；而愈加分化的發展中國家陣營則沒有相應的能力，更遑論權勢轉移和國際體系轉型的大環境下戰略互信的根本性缺失。

現在的治理架構主要是制度聚集，在制度的密度急劇增加、制度沖突愈加普遍時，特別需要內部調適，人類比任何時候都更加需要注重以系統思維來設計治理機制。但遺憾的是，目前人們甚至找不到相應的知識基礎。特別是，所謂規范的背后其實是利益，面對復雜的利益博弈，未來可持續治理之路上責任分配究竟如何來做，不得而知。

雖然“里約+20”峰會所做的一些頂層設計，或能暫時彌合部分“碎片化”，使沖突在一定程度上向合作、協同轉變，但可持續治理顯然仍整體處在"碎片化"之中，未來的路并不好走。

摘自2012年6月26日《文匯報》