國有企業高管薪酬制度改革的幾個問題

宋 晶，孟德芳

(東北財經大學 工商管理學院，遼寧 大連 116025)

一、國有企業高管薪酬制度存在的主要問題及原因

正確認識和把握國有企業高管薪酬制度存在的主要問題，深入剖析和理解導致這些問題存在的根本原因，是改革能夠順利進行的基本前提和重要基礎。目前，我國國有企業高管薪酬制度不僅存在著薪酬結構單一、與企業績效脫節、在職消費泛濫、內部人控制以及公眾知情權喪失情況下的偽激勵問題，同時也存在著超越中國國情的畸高問題。持續不斷的國有企業高管“天價薪酬”事件，更是將國有企業高管薪酬畸高問題推向了風口浪尖。也正是由于上述問題的存在，使得我國國有企業高管薪酬制度改革始終沒能取得突破性的進展，甚至停滯不前。目前國有企業高管薪酬制度存在的問題可以概括為以下幾方面:

1.薪酬結構單一，與企業績效關聯度較低

隨著人們對工資本質認識的逐漸深入，現代工資理論如效率工資理論、分享經濟理論、內部勞動力市場理論等也越來越強調工資的激勵作用，充分發揮工資的激勵作用已經成為工資制度及工資理論發展的一個重要趨勢［1］。然而，薪酬結構單一及與企業績效脫節卻是造成薪酬激勵職能不能有效發揮的兩個主要原因。具體而言，國有企業高管薪酬結構單一主要表現在兩個方面:一是固定薪酬多，可變薪酬少。在我國，大多數國有企業高管的薪酬結構形式均為“工資+獎金+補貼+福利”，其中每部分的數額相對較為固定，可變幅度較小，這就導致高管們“干與不干一個樣，干好干壞一個樣”。二是當期薪酬多，遠期薪酬少。目前，我國國有企業高管人員經營業績好壞的評判標準還主要是利潤指標，導致其在薪酬制度設計上缺乏長期而有效的激勵內容，諸如股票期權、限制性股票等長期激勵措施在我國仍處于探索階段，即便是在最具推行股權激勵制度的國有上市公司，情況也是如此。當然也不否認有少數的國有上市公司試推行了持股計劃，但該持股計劃僅是內部職工股的一部分，僅僅是作為福利形式而存在，而不是作為激勵制度的一項制度安排，也不存在獨立的運行機制與制度保障。國有企業高管薪酬制度不僅結構單一，而且與企業績效關聯度也較低。在我國，相當數量的國有企業享受著政府不同程度、不同形式的“父愛主義”偏袒，政府對國有企業市場準入、經營授權、價格及財政補貼等方面的體制保護明顯，因此，國有企業的經營績效并不是企業經營的真實反映，企業業績究竟應多少歸功于高管的有效經營，多少應得益于“父愛主義”偏袒均難以衡量。而且在國有企業經營實踐中，高管薪酬變動方向與企業業績變動方向不一致的事件也屢見不鮮，如2008年，中國南方航空公司股東凈利潤為－48.29億元，對比2007年的18.2億元大降365.33%，但其高管工資卻不降反增，增幅約為50%。另外，由于國有企業經營目標的多元性，進一步模糊了經營者努力與企業經營績效之間的聯系。

2.自定薪酬，畸高現象突出

毋庸置疑，作為國有企業的高級管理人員，他們不僅掌握著企業的經營命脈，也擁有著對企業資源的最終分配權，其重要地位和作用不言而喻。早在18世紀，斯密就在《國富論》中論述過，勞動工資應隨著職業的難易以及承擔責任大小的不同而不同［2］。另外，從個人特征方面而言，國有企業高級管理人員大多接受過良好的正規教育，人力資本存量普遍較高，且服務年限一般較長，工齡較長。人力資本理論的主要代表人物舒爾茨及明賽爾等人一致認為，應支付給具有較高人力資本質量的員工較高的工資，以作為對其接受教育、參加培訓等人力資本投資的補償，與此同時，工資差別理論認為，隨著工齡的增長，不但知識和經驗在不斷積累，而且和企業的關系也在不斷加深，因此，工資應隨著工齡的增長而不斷增長［3］。除此以外，信號傳遞理論也認為，即使正規學校教育本身并非是一種生產力，企業仍然可以向那些接受過更高教育水平的人支付較高的工資［4］。因此，依據人力資本、工資差別及信號傳遞等理論，支付給高管們較高的薪酬無可厚非。然而，目前我國國有企業高管薪酬早已突破較高的界線，而且出現了過高甚至畸高的現象，這不僅表現在薪酬的絕對數額上，也表現在薪酬的相對數額上。根據中國經濟體制改革研究會的一份研究報告，我國國有企業高管工資是企業內最低工資的98倍，而世界平均值僅為5倍。我國國有企業高管薪酬之所以出現過高甚至畸高的現象，究其背后的主要原因是因為國有企業高管薪酬標準絕大多數是由企業自主確定，主管機構或部門審批，其決定性意見出自國有企業高層管理人員，其結果導致“打工者”不但可以打著“與國際接軌”的旗號為自己制定高薪，而且還可以“名正言順”地獲得董事會或主管部門通過或批準。國有企業高管自定薪酬現象使企業激勵機制中“與績效掛鉤”的“靈魂”喪失，并使一些高管失去了法律的制約，因而出現了國有企業高管薪酬動輒幾十萬、幾百萬、甚至上千萬元的畸高現象產生。

3.在職消費泛濫，“偽激勵”問題嚴重

作為企業正常經營的需要以及契約不完備性的產物，在職消費有其存在的合理性，在制度創新尚未成熟之前，適度的在職消費是一種重要的自我激勵方式，然而很多國有企業高管的在職消費水平已經遠遠超出正常合理的標準，呈現出自我激勵的高昂成本［5］。在職消費已日益成為國有企業高管們間接提高其收入的重要手段，這也是很多國有企業經營者表面抱怨薪酬太低，內心卻不情愿放棄這個位置的真正原因。國有企業高管在職消費泛濫現象不但使得作為薪酬補充的在職消費沒能夠發揮其應有的激勵作用，而且還導致了國有企業高管薪酬畸高現象的產生，與此同時也將國有企業高管薪酬制度日益淪為“偽激勵”機制。所謂薪酬制度的“偽激勵”問題，即表現為要么對不該激勵的人激勵，要么不顧事實打著激勵的旗號搞“天價薪酬”。國有企業高管薪酬制度存在的“偽激勵”問題一方面使得優秀的管理人才流失，另一方面又使得經營能力較差的管理者通過“內部人控制”等手段“穩坐江山”，這種“偽激勵”機制比不激勵更戕害公平和正義。

對于國有企業高管薪酬制度存在的上述問題，不同學者基于不同視角對其進行了解釋，綜觀其主要觀點，他們認為，是國有企業多重委托代理關系下的出資人缺位、公司內部治理結構以及國家或政府薪酬管制等約束和監督機制不健全，以及由國有企業董事會外部化特征導致的高管任用和考核行政化三個方面造成了上述問題的產生。誠然，無論是出資人缺位，還是約束和監督機制不健全，抑或是高管任用和考核行政化，確實是導致高管薪酬畸高現象突出、在職消費泛濫等問題的重要原因，但筆者認為，探究國有企業高管薪酬制度存在問題的真正原因，更應從薪酬決定機制這一深層次的原因入手。具體而言，作為現代經濟學工資決定理論重要組成部分的談判工資理論認為，工資水平不再由勞動力市場供求關系來確定，而是通過雇傭雙方的談判來確定［6］。對于我國國有企業而言，真正的出資人是全體人民，由全體人民委托國家或政府作為出資人代表，對其進行管理和經營。國有企業出資人的特殊性導致了其在與代理人進行薪酬談判時，必然處于劣勢地位，其談判結果也勢必缺乏必要的公平性，從而更傾向于代理人的利益。因此，國有企業高管薪酬決定機制的不完善性使得高管能夠站在優勢的地位“肆意妄為”，從而導致了其薪酬制度存在著與企業績效脫節，畸高現象突出以及在職消費泛濫等諸多問題。

然而，對于任何一個企業而言，其工資到底是由什么決定的，薪酬決定機制又是怎樣的，很大程度上取決于其企業性質。由于我國國情的特殊性，國有企業既具有與政府等公共部門相似的公共性，又具有與一般非國有企業相似的企業性，即具有“二重性”特征。早在20世紀90年代，日本經濟學家植草益就在其著作《微觀規制經濟學》中提出了國有企業“二重性”理論。國有企業“二重性”即指，國有企業在具有“公共性”的同時也具有“企業性”。具體來講，一方面，國有企業由中央或地方政府所有或部分所有，同時處于政府或多或少的經濟管制和政府管制之下，企業行為在某種程度上類似于政府行為，因此，具有公共性;另一方面，相當數量的國有企業也在不同程度上具有與非國有企業相同的經營自主權和財務目標，因此，又具有企業性［7］。在實際應用中，學者們慣用國有程度和管制程度兩個指標來衡量國有企業的公共性，且國有程度與管制程度成正比，一般地，兩者指標值越高，國有企業的公共性程度就越高;同時用自主性和營利性這兩個指標來衡量國有企業的企業性，同樣地，自主性與營利性也成正比，二者指標值越高，國有企業的企業性程度則越高［8］?；谝陨?，國有企業的“二重性”特征決定國有企業既不能像一般企業一樣完全獨立自主地經營與管理，也不能像其他公共部門一樣完全依賴于政府的財政支援與補貼，進而也決定其不能建立“真正”完善的現代企業制度，從而也導致了作為現代企業制度重要組成部分的高管薪酬制度存在著諸如薪酬結構單一、與績效脫節，以及畸高現象突出等諸多問題。

二、國有企業高管薪酬制度改革思路

從近幾年國有企業高管薪酬制度的改革實踐來看，改革的思路始終沒有達成共識，以至企業內部收入分配決定機制等不能形成并發揮作用，進而導致收入分配秩序混亂，破壞收入分配原則，薪酬的激勵功能等也無法發揮。對此問題，學術界觀點也并不一致，其意見大致可分為兩類:一類學者認為，國有企業從屬于國家或地方政府，其高管的職能和地位等同于公務員，因此，應實行類似于公務員工資標準的薪酬制度，正如連續五次將壟斷企業改革提案帶上“兩會”的全國政協委員王超斌認為的那樣，國有企業領導就是負責管理，應該和公務員拿同樣的薪水;而另一類學者則主張應加快推進國有企業股份制改革和市場化進程，以使國有企業能夠在競爭中求生存，向市場要效率，相應地，也應對其高管實行市場化薪酬制度，正如張維迎認為的那樣，國有企業已成為未來中國成長的最主要的障礙之一，因此應對其進行私有化改革［9］。毋庸置疑，一個組織無論實行何種收入分配制度，都是與其組織性質相適應，與其組織地位相匹配，為實現其組織目標而服務的。上述關于國有企業高管薪酬制度改革思路的兩類觀點都存在片面性，脫離了現階段我國國有企業的實際，究其主要原因就是沒能從根本上把握國有企業的性質、認識國有企業的地位以及明確國有企業的目標。前者只強調國有企業行為與政府公共行為的相似性，即公共性，而忽略了國有企業仍有不同于政府公共目標的經濟目標;相反地，后者則側重于國有企業與非國有企業營利行為的相似性，即企業性，而忽略了國有企業在某種程度上也肩負著實現政府公共目標的社會責任。事實上，國有企業既有與政府等公共部門相似的“公共性”，又有同一般非國有企業相似的“企業性”，即具有“二重性”特征，而正確認識和理解國有企業的這一特性正是明晰國有企業高管薪酬制度改革思路的基本前提和基礎。

基于以上論述，國有企業“二重性”特征決定國有企業既要實現國家或地方政府賦予的公共目標，又要完成與一般企業相似的經濟目標，進而也決定了其高管既要扮演公務人員的角色，與此同時也要承擔職業經理人的職責。因此，筆者認為應依據國有企業“二重性”理論，對國有企業高管進行分類，實行分類管理。一般而言，學者們慣于依據國有企業“二重性”理論對國有企業本身進行分類，不同類型的國有企業即是不同比例公共性與企業性的組合，據此可將國有企業分為政府企業、特殊法人企業和股份有限公司企業三種。而本文則基于國有企業“二重性”理論，依據選用方式的不同對國有企業高管進行分類，并將其分為兩類:一類即是通過組織任命、上級委派或調任等行政任命方式選拔的“行政高管”;另一類則是通過競爭上崗、公開招聘等非行政任命方式選拔的“市場高管”。由于兩類高管的任用方式及來源不同，進而導致其身份和地位也存在差異，因而必然要求對兩類高管實行不同的薪酬激勵制度，方能達到各自激勵相容的局面。

具體地，對于“行政高管”而言，其工作性質和目標等同于政府公務人員，在本質上與政府官員并無涇渭分明的界線，因此，其薪酬制度應參照實行公務員工資制度，實行級別工資?！靶姓吖堋钡倪x用方式是國有企業公共性的集中體現。20世紀80年代以后，盡管我國政企分離的改革取向于逐步取消國有企業經營者的行政級別制度，但事實上這種改革的效果只是名義上的，國有企業高管人員的任命權仍完全由政府控制，中央政府和地方政府分別擁有中央和地方國有企業高管人員的任命權。一般來說，一個公司的高管任命是由董事會來完成的，但由于國有企業董事會“外部化”的特征，董事會的大多數權力都被政府享有，因此，在這種制度上為高管任用的行政化提供了便利條件。根據中國社會科學院經濟研究所“國有企業的制度與效率”課題組的資料表明，在442家國有企業的現任高管中，任職前有22.4%的人來自政府公務員，這是典型的行政任命，而經證明，另有48.6%的人最有可能或有可能幾乎全部來自政府主管部門。而且1990年出臺的《關于實行黨和國家機關領導干部交流制度的決定》、2006年出臺的《黨政干部交流工作規定》就已指明了中央與地方黨政機關、黨政機關與國有企業事業單位之間的官員交流與選任。除此以外，《中華人民共和國公務員法》也明確規定:“公務員可以在公務員隊伍內部交流，也可以與國有企業事業單位、人民團體和群眾團體中從事公務的人員交流。交流的方式包括調任、轉任和掛職鍛煉。”這些相關法律、法規為國有企業高管典型的行政任命方式提供了制度上的保障。即便是在近幾年的國有企業實踐中，公務員與高管之間職位交流，不同國有企業高管之間職位互換的例子也屢見不鮮，如2008年華能國際前董事長李小鵬調任山西省副省長，2009年，中鋁總經理肖亞慶被任命為國務院副秘書長，2011年中海油總公司黨組書記、總經理傅成玉調任中石化集團掌門人等。

對于“市場高管”而言，其積極性和創造性發揮程度的如何在很大程度上決定了能否推進國有企業人事制度改革，進而推進國有企業薪酬制度改革的順利進行，因此，應對其實行付有較高激勵性的市場化薪酬制度。“市場高管”的選用方式進一步詮釋和體現了國有企業的企業性特征。雖然目前這類高管在國有企業高管總數中所占比例較小，但隨著國有企業股份制改革的推進及現代企業制度的建立，越來越多的國有企業開始嘗試采用公開招聘的方式來選用高管。以中央企業為例，從2001年開始，中央企業就已經開始嘗試公開招聘高管人員。據國資委會議披露，截至2010年，面向海內外公開招聘央企高管已進行8次，共招聘128名高管和12名海外高層次人才。在連年中央企業高管人員的公開招聘中，有關部委也制定和出臺了相關的政策法規，以為其提供制度上的保障。2009年底，針對央企高管的用人制度，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《中央企業領導人員管理暫行規定》，與此同時，中共中央組織部、國務院國資委聯合下發了《中央企業領導班子和領導人員綜合考核評價辦法 (試行)》。兩個文件指出，選拔中央企業領導人員主要采取組織選拔、公開招聘、競爭上崗等方式，并強調“黨管干部原則”，對經理班子成員的選拔應逐步加大公開招聘、競爭上崗的力度。這對深化我國國有企業人事制度改革，推進國有企業高管人員工作的科學化、制度化和規范化，以及全面提高國有企業高管人員的管理水平都將產生深遠的影響。

三、國有企業高管薪酬制度改革方案

1.“行政高管”參照實行公務員工資制度

在對國有企業“行政高管”進行薪酬制度改革時，應首先注意遵循一條重要原則，即完善薪酬制度與規范補充保險、職務消費等相配套的原則。補充保險、職務消費等是國有企業高管，尤其是“行政高管”人員福利的主要來源，同時也是政府收入監管不到位的“灰色收入”地帶。一直以來，在很多國有企業中，在職消費常常超出合理的水準，甚至已經達到了泛濫或失控的狀態，這使其逐漸淪為高管人員濫用手中權力和地位進行肆意消費的“合理理由”和“擋箭牌”。其結果則導致職務消費等隱性收入在國有企業高管收入中所占比重過大，而且大多是“暗暗計提，秘密進行”，到底計提的數量是多少，除了一些“內部人”以外，其他人根本無從知曉。除此以外，大量研究表明，對比其他性質的企業，在國有企業高管之間更容易滋生腐敗現象［10］，而國有企業的腐敗現象與在職消費之間也有著密切的關系，因此，在國有企業“行政高管”薪酬制度改革進程中，堅持完善薪酬制度與規范補充保險、職務消費等相配套是維護企業內部正常收入分配秩序，保護全體人民、國家、企業以及全體職工合法權益的重要舉措之一。

在具體操作層面上，應在明確國有企業高管和政府公務員現行工資制度的基礎上，再對二者進行科學、合理的融合。2004年，由國資委頒布的《中央企業負責人薪酬管理暫行辦法》對現階段中央企業負責人的薪酬構成做出如下規定:“企業負責人薪酬由基薪、績效薪金和中長期激勵單元三部分構成。中長期激勵辦法另行制定?！倍?009年12月28日經國務院國有資產監督管理委員會第84次委主任辦公會議修訂通過的《中央企業負責人經營業績考核暫行辦法》，對現階段中央企業負責人的薪酬考核辦法做了明確而又詳細的規定。隨后，各地方政府在《中央企業負責人薪酬管理暫行辦法》及《中央企業負責人經營業績考核暫行辦法》基礎上，結合當地實際情況，先后制定了針對當地國有企業高管的薪酬管理辦法，而對于薪酬結構及考核辦法等原則性規定則與上述兩個文件基本保持一致。對于政府公務人員的工資制度，《中華人民共和國公務員法》做出如下規定:“公務員實行國家統一的職務與級別相結合的工資制度。公務員工資包括基本工資、津貼、補貼和獎金?！被谝陨?，針對國有企業“行政高管”的薪酬制度改革應按以下思路操作:(1)應將政府公務人員的級別工資融入到目前國有企業“行政高管”的薪酬結構中去，即在明確各“行政高管”行政級別的基礎上，實行與公務員工資標準相似的級別工資，將其作為高管基薪的組成部分，并使其占據薪酬總量的絕大多數份額。(2)在國有企業坐享“制度高地”的特殊背景下，企業業績究竟應多少歸功于高管的有效經營，多少是由壟斷性質決定的，又有多少是得益于“父愛主義”偏袒均難以衡量，加之“行政高管”具有較高程度的公共性特征，因此，針對國有企業“行政高管”的績效薪金考核不應僅限于經營業績，也應加入公務員考核標準，即“公共性”的發揮程度如何，如應設定包括遵守紀律、廉潔奉公、作風正派、辦事公道、愛護公共財產、維護社會穩定等公共性考核指標。(3)針對“行政高管”的考核辦法也應與公務員考核辦法保持一致，即分為平時考核和定期考核兩種，其中定期考核以平時考核為基礎，定期考核結果分為優秀、稱職、基本稱職和不稱職四個層次，且應以書面形式將考核結果通知“行政高管”本人，并將最終考核結果作為調整“行政高管”職務、級別、工資以及獎勵、辭退等的依據。(4)對于“行政高管”的長期激勵辦法提倡參照公務員獎勵原則，即對工作表現突出、有顯著成績和貢獻，或者其他突出事跡的“行政高管”給予獎勵，并堅持精神獎勵與物質獎勵相結合、以精神獎勵為主的原則，對受獎勵的“行政高管”予以表彰，并給予一次性獎金或者其他待遇。(5)國有企業及相關部門也應針對“行政高管”制定與公務員福利保險制度相似的較為固定的福利和保險待遇，且任何單位或部門不得擅自提高或降低其數額，以保證其公開性和透明度，從而也有利于進一步推行和實踐完善國有企業高管薪酬制度與規范補充保險、職務消費等相配套的原則。

2.“市場高管”實行市場化薪酬制度

與國有企業“行政高管”薪酬制度改革類似，在對國有企業“市場高管”進行薪酬制度改革時，也應遵循一條重要原則，即堅持短期激勵與長期激勵相兼顧的原則。從勞動經濟學及薪酬理論角度講，薪酬不僅是滿足人們需要所必需的保健因素，更是企業激勵和引導經營者更好地按照企業意愿和利益服務的激勵因素，因此，科學合理的薪酬結構應是短期激勵與長期激勵相結合的產物。在“市場高管”薪酬結構中，針對當期業績設置的工資和獎金等激勵措施是必要的，且短期激勵周期短，反饋的速度也較快，能夠增加“市場高管”們的職業動力。誠然，短期激勵必不可少，但企業的生存與發展更離不開長期的、可持續的發展理念，因此，也應在“市場高管”薪酬制度中設置長期激勵部分。針對國有企業“市場高管”設置的長期激勵措施，可以有效地預防高管人員以短期行為透支企業未來發展的現在產生，使其更注重國家和全體人民的根本利益，這也是委托代理理論的重要結論之一。

在具體操作層面上，針對國有企業“市場高管”的薪酬制度應在年薪制的基礎上，積極探索中長期薪酬激勵模式。目前，學術界達成共識的高管長期薪酬激勵模式主要有兩種，即股票期權和經營者持股。股票期權即指企業授予高層管理者或核心技術員工在未來一段時期內，以事先商定的價格和條件認購本公司一定數量股票的權利，而經營者持股，作為員工持股的重要組成部分，即指管理者以各種形式持有公司的股票［11］。對于股票期權與經營者持股兩種主要長期激勵模式激勵與約束效用的對比及對我國國有企業適用性的探討則一直存在爭論，并沒有形成統一的觀點。對此問題，筆者認為，在現階段我國資本市場不發達、經理人市場不成熟以及多數國有企業還仍為非上市公司的實際條件下，經營者持股是優于股票期權、更適用于我國國有企業實際情況的長期薪酬激勵模式，其主要理由如下:(1)經營者持股激勵效用的穩定性高于股票期權。股票期權的激勵效用在于行權的股票價格與股票市場價格的差價，一旦后者低于前者，那么激勵效用便將消失，而經營者持股，則要求持有者無論股票價格怎樣波動，都不得變賣股票，因此，對比股票期權，經營者持股的激勵效用更為長期和穩定。(2)經營者持股的激勵辦法更為簡單和透明，實施起來更方便。經營者持股的激勵效用在于股價乘以數量而得到的股票價值，計算方法比較簡單和直觀，而股票期權的計算則相對較為復雜，且往往容易導致股票期權濫用行為的發生。(3)經營者持股的使用范圍更大些。一般地，只有上市公司才能實行標準的股票期權制度，而在我國縱然有許多大、中型的國有企業已經上市，但仍有許多的國有企業沒有上市，且這部分企業占大多數，因此，這大多數國有企業缺乏實行標準股票期權的土壤。相比之下，經營者持股對公司是否上市則沒有嚴格的要求。(4)經營者持股能夠更好地將經營者利益與股東的利益聯系在一起，并趨于一致。企業所有者，即股東的利益主要表現為企業的年終分紅，而讓經營者本身持有股票，無疑會使其更注重股東的整體利益，注重分紅的提高，但是股票期權持有者則不然，他們更注重的是如何提高股價，回購股票，并盡量避免分紅［12］。

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(責任編輯:于振榮)